Политика в областта на убежището

Целта на политиката на ЕС в областта на убежището е да предложи подходящ статут на всеки нуждаещ се от международна закрила гражданин на държава извън ЕС в една от държавите членки и да гарантира зачитането на принципа на забрана за връщане[1]. За тази цел ЕС се стреми да развие обща европейска система за убежище.

Правно основание

  • Член 67, параграф 2, член 78 и член 80 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС);
  • член 18 от Хартата на основните права на ЕС.

Цели

ЕС има за цел разработването на обща политика в областта на убежището, субсидиарната закрила и временната закрила с оглед да предостави подходящ статут на всеки гражданин на държава извън ЕС, който се нуждае от международна закрила, както и да гарантира зачитането на принципа на забрана за връщане. Тази политика следва да бъде в съответствие с Женевската конвенция за статута на бежанците от 28 юли 1951 г. и Протокола към нея от 31 януари 1967 г. Нито ДФЕС, нито Хартата на основните права на ЕС дават определение на понятията „убежище“ и „бежанец“, но и двата инструмента се позовават изрично на Женевската конвенция и Протокола към нея.

Постижения

A. Приносът на Договорите от Амстердам и Ница

Съгласно Договора от Маастрихт от 1993 г., дотогавашното междуправителствено сътрудничество в областта на убежището беше интегрирано в институционалната рамка на ЕС. Като основен участник, Съветът трябваше да включи Комисията в своята работа и да информира Парламента относно своите инициативи в областта на убежището; Съдът на Европейския съюз не е компетентен по въпросите от областта на убежището.

През 1999 г. Договорът от Амстердам предостави на институциите на ЕС нови правомощия за разработването на законодателство в областта на убежището съгласно конкретен институционален механизъм: петгодишен преходен период с право на инициатива, споделено между Комисията и държавите членки, и решение с единодушие в Съвета след консултация с Парламента; Съдът на Европейския съюз също придобива компетентност в конкретни случаи. Договорът от Амстердам също така предвижда, че след приключването на тази първа петгодишна фаза Съветът може да реши, че ще се прилага обикновената процедура за съвместно вземане на решения, като оттук нататък Съветът ще приема решенията си с квалифицирано мнозинство. Съветът взе това решение в края на 2004 г., а процедурата за съвместно вземане на решения (сега известна като обикновена законодателна процедура) се прилага от 2005 г. насам.

С приемането на програмата от Тампере през октомври 1999 г. Европейският съвет реши, че прилагането на обща европейска система трябва да се извърши на два последователни етапа: приемането на общи минимални стандарти в краткосрочен план би следвало да доведе в дългосрочен план до обща процедура и единен статут за лицата, на които се предоставя убежище, валидно на цялата територия на ЕС.

Резултатът от това бе т.нар. „първа фаза“ на общата европейска система за убежище (ОЕСУ) от 1999—2004 г., за установяване на критерии и механизми за определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молбите за убежище (заменящи международната/междуправителствена Дъблинска конвенция от 1990 г.), включително за създаване на Европейската база данни за дактилоскопични отпечатъци на лица, търсещи убежище („Евродак“) за съхраняване и сравняване на данни от пръстови отпечатъци. В програмата също така се определят общи минимални стандарти, които държавите членки трябва да спазват във връзка с приемането на лица, търсещи убежище, установените критерии за квалифициране за международна закрила и естеството на предоставената закрила, както и установените процедури за предоставяне и отнемане на статут на бежанец. Допълнително законодателство покрива временната закрила в случай на масово навлизане на разселени лица.

През ноември 2004 г. програмата от Хага изиска инструментите и мерките за втората фаза да бъдат приети преди края на 2010 г., като подчерта амбицията на ЕС да излезе отвъд рамките на минималните стандарти и да разработи единна процедура за предоставяне на убежище, включваща общи гаранции и еднакъв статут за лицата, на които се предоставя закрила. В Европейския пакт за имиграцията и убежището от 2008 г. този краен срок беше удължен до 2012 г.

B. Договорът от Лисабон

Договорът от Лисабон, който влезе в сила през декември 2009 г., промени ситуацията, като превърна мерките в областта на убежището от установяване на минимални стандарти в създаване на обща система, включваща единен статут и единни процедури.

Общата европейска система за предоставяне на убежище трябва да включва следните елементи:

  • единен статут на бежанец;
  • единен статут на субсидиарна закрила;
  • обща система за временна закрила;
  • общи процедури за предоставяне или отнемане на единен статут на бежанец или на субсидиарна закрила;
  • критерии и механизми за определяне на държавата членка, която е компетентна за разглеждането на дадена молба;
  • стандарти относно условията на приемане;
  • партньорство и сътрудничество с държави извън ЕС.

След приемането на Договора от Лисабон член 80 от ДФЕС също така изрично предвижда принципа на солидарност и справедливо споделяне на отговорността между държавите членки, включително всички свързани с това финансови тежести. Действията на ЕС в областта на убежището следва, ако е необходимо, да съдържат подходящи мерки, които да гарантират следването на този принцип. Договорът също така значително промени процедурата за вземане на решения по въпросите на предоставянето на убежище, като направи процедурата за съвместно вземане на решение стандартна процедура. Освен това осъществяваният от Съда на ЕС съдебен контрол беше подобрен значително. Преюдициални запитвания вече може да отправят всички съдилища на дадена държава членка, а не само националните съдилища, действащи като последна инстанция, както беше досега. Това позволи развитието на по-значителна съдебна практика на Съда в областта на убежището.

В Програмата от Стокхолм, приета от Европейския съвет на 10 декември 2009 г. за периода 2010—2014 г., се потвърди отново „целта да се създаде общо пространство на закрила и солидарност въз основа на обща процедура за предоставяне на убежище и еднакъв статут за лицата, на които се предоставя международна закрила“. По-конкретно, в нея се подчерта необходимостта да се насърчи истинска солидарност с държавите членки, които са подложени на особен натиск, и важната роля, която трябва да играе Европейската служба за подкрепа в областта на убежището (EASO, понастоящем Агенция на Европейския съюз в областта на убежището (EUAA)).

Въпреки че Комисията внесе предложенията си за втората фаза на ОЕСУ още през 2008—2009 г., преговорите протичаха бавно. Вследствие на това „втората фаза“ на ОЕСУ бе приета след влизането в сила на Договора от Лисабон, с промяна в акцента от минимални стандарти към обща процедура за убежище въз основа на единен статут за закрила.

C. Основни налични правни инструменти и текущи усилия за реформа

Директива 2001/55/ЕО на Съвета от 20 юли 2001 г. относно минималните стандарти за предоставяне на временна закрила в случай на масово навлизане на разселени лица и за мерките за поддържане на баланса между държавите членки в полагането на усилия за прием на такива лица и понасяне на последиците от този прием (Директива за временната закрила) беше разработена като рамка за управление на неочаквано масово навлизане на разселени лица и осигуряване на незабавна защита за тях. Целите на тази директива са да се намалят различията между политиките на държавите членки по отношение на приемането на разселени лица в случай на масово навлизане и отношението към тях, както и да се насърчи солидарността между държавите членки. Тя беше задействана за първи път от Съвета в отговор на безпрецедентното руско нашествие в Украйна на 24 февруари 2022 г., за да се предложи бърза и ефективна помощ на хората, бягащи от войната в Украйна.

С изключение на преработената Директива относно определянето, влязла в сила през януари 2012 г., другите преработени законодателни актове влязоха в сила едва през юли 2013 г. (Регламентът „Евродак“; Регламентът „Дъблин III“; Директивата за условията на приемане и Директивата за процедурите за убежище), което доведе до ситуация, в която закъснялото транспониране в средата на юли 2015 г. съвпадна с пика на миграционната криза. През юни 2014 г. Европейският съвет изготви стратегическите насоки за законодателното и оперативно планиране в пространството на свобода, сигурност и правосъдие (вж. член 68 от ДФЕС) за идните години, като се основа на съобщението на Комисията от март 2014 г. и на напредъка, постигнат от Стокхолмската програма. Тези насоки подчертават, че пълното транспониране и ефективно прилагане на ОЕСУ представлява абсолютен приоритет.

С оглед на миграционния натиск от 2014 г. насетне, през май 2015 г. Комисията изготви Европейска програма за миграцията (4.2.3), в която се предлагат някои мерки за справяне с този натиск, включително подходът на „горещите точки“, който се споделя от Европейската служба за подкрепа в областта на убежището (EASO) (понастоящем Агенция на Европейския съюз в областта на убежището (EUAA), Европейската агенция за гранична и брегова охрана (по-рано Frontex) и Агенцията на Европейския съюз за сътрудничество в областта на правоприлагането (Европол), и който включва работа на място с държавите членки на първа линия за бързото идентифициране, регистрация и снемане на пръстови отпечатъци от пристигащите мигранти. Подходът на „горещите точки“ има също така за цел да допринесе за изпълнението на механизмите за спешно преместване на общо 160 000 души, нуждаещи се от международна закрила. Механизмите за подпомагане на Италия и Гърция бяха предложени от Комисията и приети от Съвета на 14 и 22 септември 2015 г. след консултация с Парламента. Решението на Съвета по-късно бе потвърдено в съда с Решение на Съда на ЕС от 6 септември 2017 г.

Европейската програма за миграцията също така определя последващи стъпки по пътя към реформата на ОЕСУ, които бяха представени в два пакета от законодателни предложения през май и юли 2016 г. и бяха обсъдени между Парламента и Съвета по време на законодателния мандат, приключил през май 2019 г. Въпреки това не бяха приети законодателни актове по време на мандата, продължил от 2014 г. до 2019 г., тъй като досиетата бяха блокирани в Съвета или конкретни досиета бяха задържани поради блокирането на свързани досиета.

На 23 септември 2020 г. Комисията публикува Новия пакт за миграцията и убежището в стремежа си да даде нов старт на намиращата се в застой реформа на ОЕСУ.

Първото одобрено предложение за реформа беше това за създаването на Агенцията на Европейския съюз в областта на убежището (EUAA), която да замени EASO. EUAA беше създадена с Регламент (ЕС) 2021/2303, който влезе в сила на 19 януари 2022 г.

През септември 2022 г. Парламентът и пет ротационни председателства на Съвета подписаха съвместна пътна карта относно организацията, координацията и изпълнението на графика за преговорите между съзаконодателите по ОЕСУ и Новия европейски пакт за миграцията и убежището. Те поеха ангажимент да работят заедно за приемането на реформата на правилата на ЕС в областта на миграцията и убежището преди изборите за Европейски парламент през 2024 г.

На 14 май 2024 г. бяха приети следните десет правни инструмента, с които се реформира европейската рамка за управление на убежището и миграцията.

Кратко заглавие Референтен номер Кратко описание
Директива относно условията на приемане Директива (ЕС) 2024/1346 Определя стандарти за приемането в държавите членки на кандидати за международна закрила.
 
Регламент относно условията, на които трябва да отговарят търсещите убежище Регламент (ЕС) 2024/1347 Определя стандарти за:
– определянето на условията, на които трябва да отговарят гражданите на трети държави или лицата без гражданство, за да може да им бъде предоставена международна закрила;
– единен статут на бежанците или на лицата, които отговарят на условията за субсидиарна закрила;
– съдържанието на предоставената международна закрила.
 
Регламент относно процедурите за предоставяне на убежище Регламент (ЕС) 2024/1348 Установява обща процедура за предоставяне и отнемане на международната закрила съгласно Регламент (EС) 2024/1347.
 
Процедура на границата за връщане Регламент (ЕС) 2024/1349 Установява процедура на границата за връщане. Прилага се за граждани на трети държави и лица без гражданство, чиято молба е била отхвърлена в контекста на процедурата на границата за убежище.
 
Регламент за създаване на рамка на Съюза за презаселване
 
Регламент (ЕС) 2024/1350 Установява общи правила за презаселване и хуманитарен прием.
 
Управление на убежището и миграцията Регламент (ЕС) 2024/1351 Определя обща рамка за управлението на убежището и миграцията в ЕС и за функционирането на ОЕСУ.
Създава нов постоянен механизъм за солидарност между държавите членки. Установява ясни правила относно отговорността за разглеждането на молбите за международна закрила.
 
Регламент за изменение с цел улесняване на скрининга
 
Регламент (ЕС) 2024/1352 Изменя Регламент (ЕС) 2019/816 за създаване на Европейската информационна система за съдимост за граждани на трети държави (ECRIS-TCN) и Регламент (ЕС) 2019/818 за създаване на рамка за оперативна съвместимост между информационните системи на ЕС в областта на полицейското и съдебното сътрудничество, убежището и миграцията.
Регламент относно скрининга на границите Регламент (ЕС) 2024/1356 Установява:
– скрининга по външните граници на държавите членки на граждани на трети държави, които са преминали външната граница по неразрешен начин, са кандидатствали за международна закрила по време на граничните проверки или са били свалени на брега след операция по търсене и спасяване, преди да бъдат насочени към подходящата процедура;
– скрининга на граждани на трети държави, които пребивават незаконно на територията на държавите членки, когато няма данни, че тези граждани на трети държави са преминали през контрол на външните граници, преди да бъдат насочени към подходящата процедура.
 
Евродак Регламент (ЕС) 2024/1358 Създава оперативно съвместима база данни в подкрепа на системата за убежище, подпомага управлението на незаконната миграция и подкрепя прилагането на Регламента относно рамката за презаселване и на Директивата за временната закрила.
 
Регламент за справяне със ситуации на криза и форсмажорни обстоятелства
 
Регламент (ЕС) 2024/1359
 
Отнася се до извънредни ситуации на криза, включително инструментализиране, и форсмажорни обстоятелства в областта на миграцията и убежището в рамките на Съюза чрез временни мерки.
Предвижда мерки за засилена солидарност и подкрепа въз основа на Регламент (ЕС) 2024/1351, като същевременно се гарантира справедливо разпределение на отговорностите, както и временни специални правила за дерогация от правилата, определени в Регламент (ЕС) 2024/1351 и Регламент (ЕС) 2024/1348.
 

D. Външното измерение

Приетият от Комисията през 2011 г. Глобален подход към миграцията и мобилността (ГПММ) представлява цялостната рамка на ЕС за външната политика в областта на миграцията и убежището. В него се определя начинът, по който ЕС следва да провежда своя политически диалог и сътрудничеството с държави извън ЕС въз основа на ясно определени приоритети. Той е заложен в цялостната външна дейност на ЕС и включва сътрудничеството за развитие. Неговите основни цели са постигането на по-добра организация на законната миграция, предотвратяването и борбата с нередовната миграция, увеличаването в максимална степен на въздействието на миграцията и мобилността върху развитието и насърчаването на международната закрила.

През март 2016 г. Европейският съвет и Турция постигнаха споразумение, насочено към намаляване на потока от нередовни мигранти към Европа, минаващ през Турция. В съответствие с изявлението на ЕС и Турция, всички нови нередовни мигранти и търсещи убежище лица, пристигащи от Турция на гръцките острови, чиито молби за убежище са определени като недопустими, следва да бъдат връщани в Турция. Също така за всеки сириец, върнат в Турция, друг сириец следва да бъде презаселен в ЕС, в замяна на допълнителна либерализация на визовия режим за турски граждани и на плащане в размер на 6 милиарда евро по линия на Механизма за бежанците в Турция, до края на 2018 г. Според последния доклад на Комисията за напредъка по изпълнението на Европейската програма за миграцията от 16 октомври 2019 г. изявлението е изиграло ключова роля за осигуряването на ефективно справяне с миграционните потоци в Източното Средиземноморие. През октомври 2021 г. Европейският съвет призова Турция да гарантира пълното и недискриминационно изпълнение на изявлението на ЕС и Турция от 2016 г., включително по отношение на Република Кипър. Диалогът на високо равнище между ЕС и Турция по въпросите на миграцията се проведе на 23 ноември 2023 г.

Една от ключовите инициативи, представени в Новия пакт за миграцията и убежището, беше насърчаването на взаимноизгодни партньорства, съобразени с конкретните условия, с държави извън ЕС в областта на миграцията. През юли 2023 г. Комисията подписа меморандум за разбирателство с Тунис. През пролетта на 2024 г. Комисията подписа допълнителни споразумения с Египет, Ливан и Мавритания.

На глобално равнище през септември 2016 г. Общото събрание на Организацията на обединените нации прие единодушно Декларацията от Ню Йорк за бежанците и мигрантите, ключова политическа декларация, която има за цел подобряването на начина, по който международната общност реагира на придвижването на големи маси бежанци и мигранти, както и на продължителните бежански ситуации. В резултат на това през 2018 г. бяха приети два глобални договора — за бежанците и за други видове мигранти. В Декларацията от Ню Йорк се определя Всеобхватна рамка за реагиране на проблема с бежанците, в която са представени конкретни действия, необходими за облекчаване на натиска върху приемащите държави, подобряване на самостоятелността на бежанците, разширяване на достъпа до решения в трети държави и подкрепа при осигуряване на условия в държавите на произход, които да позволяват безопасно и достойно завръщане. Въз основа на тези четири ключови цели на 17 декември 2018 г. Общото събрание на ООН утвърди Глобалния пакт за бежанците.

E. Налични финансови средства за политиките в областта на убежището

Основният инструмент за финансиране от бюджета на ЕС в областта на убежището е фонд „Убежище, миграция и интеграция“ (ФУМИ). Средствата, разпределени за ФУМИ по време на предишния дългосрочен бюджет на ЕС (2014—2020 г.), който съвпадна с миграционната криза, бяха увеличени от 3,31 милиарда евро на 6,6 милиарда евро. За текущия дългосрочен бюджет на ЕС за периода 2021—2027 г. финансирането по линия на ФУМИ беше отново увеличено на 9,9 милиарда евро, наред с другото, с цел управление на миграцията, убежището и интеграцията по ефективен и хуманен начин, включително финансова подкрепа за държавите членки за солидарността, демонстрирана чрез презаселване и преместване. Други инструменти на ЕС за финансиране, като например Европейският социален фонд плюс (2.3.2) и Европейският фонд за регионално развитие (3.1.2), също разпределят средства, главно за подпомагане на интеграцията на бежанците и мигрантите, въпреки че делът на отредените им средства не се отчита отделно в бюджетните редове и поради тази причина не е ясен.

Аналогично, първоначално разпределените средства за EASO (понастоящем EUAA) за периода 2014—2020 г. бяха увеличени от 109 милиона евро на 456 милиона евро. За да бъде готова в бъдеще да предоставя пълна оперативна подкрепа за процедурите за убежище, новата Многогодишна финансова рамка (МФР) предвижда бюджет в размер на 1,22 милиарда евро за периода 2021—2027 г.

Инструментът за съседство, сътрудничество за развитие и международно сътрудничество — Глобална Европа (ИССРМС — Глобална Европа) беше създаден с Регламент (ЕС) 2021/947. Той обединява повечето инструменти на ЕС за външно финансиране, които съществуваха като отделни инструменти през предходния бюджетен период (2014—2020 г.). Той възлиза на 79,5 милиарда евро и включва ориентировъчна цел от 10 % за разходите във връзка с миграцията (гъвкав мотивиращ подход към миграцията).

Роля на Европейския парламент

Европейският парламент винаги се е застъпвал категорично за обща европейска система за убежище (ОЕСУ) в съответствие с правните ангажименти на ЕС. Той също така е призовавал за намаляване на нередовната миграция и за защита на уязвимите групи.

В рамките на прилагането на Договора от Лисабон Парламентът взе активно участие в приемането на ново законодателство, свързано с имиграцията и убежището, като пълноправен съзаконодател.

Парламентът може да внесе иск за отмяна пред Съда на Европейския съюз. Този инструмент беше използван успешно (вж. решение на Съда на ЕС от 6 май 2008 г.) за отмяната на разпоредбите относно процедурата за приемане на общия списък на третите страни, считани за сигурни страни на произход, и на сигурните трети европейски страни, предвиден в Директива 2005/85/EО.

Посетете страницата на Парламента относно ответните действия на ЕС в областта на миграцията и убежището.

 

[1]Основен принцип на международното право в областта на бежанците и правата на човека, който забранява на държавите да връщат лица в държава, в която съществува реален риск да бъдат подложени на преследване, изтезания, нечовешко или унизително отношение или други нарушения на правата на човека.

Georgiana Sandu