История на Икономическия и паричен съюз

Икономическият и паричен съюз (ИПС) е резултат от икономическата интеграция в Европейския съюз (ЕС). Еврото беше въведено като обща валута в еврозоната, която в момента се състои от 20 държави – членки на ЕС. Всички държави – членки на ЕС, с изключение на Дания, трябва да приемат еврото, след като изпълнят критериите за конвергенция. Единната парична политика се определя от Евросистемата, включваща Изпълнителния съвет на Европейската централна банка и управителите на централните банки на държавите от еврозоната.

Правно основание

  1. Член 3 от Договора за Европейския съюз (ДЕС); Членове 3, 5, 119 – 144, 219 и 282 – 284 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС);
  2. Протоколи, приложени към Договорите: Протокол № 4 за устава на Европейската система на централните банки и на Европейската централна банка; Протокол № 12 относно процедурата при прекомерен дефицит; Протокол № 13 относно критериите за конвергенция; Протокол № 14 относно Еврогрупата; Протокол № 16, който съдържа клаузата за неучастие на Дания;
  3. Междуправителствените договори включват Договора за стабилност, координация и управление, пакта „Евро плюс“ и Договора за Европейския механизъм за стабилност (ЕМС).

Цели

Икономическият и паричен съюз е предназначен да подкрепя устойчивия икономически растеж и високото равнище на заетост чрез определянето и провеждането на подходяща икономическа и парична политика, която обхваща три основни области: i) провеждане на парична политика, чиято главна цел е ценовата стабилност; ii) избягване на евентуални отрицателни странични ефекти, дължащи се на неустойчиви публични финанси, предотвратяване на появата на макроикономически дисбаланси в държавите членки и предоставяне на възможност на държавите членки да координират да определена степен помежду си икономическите си политики. iii) осигуряване на безпроблемното функциониране на вътрешния пазар.

Постижения

Еврото вече е част от ежедневието в 20 държави – членки на Европейския съюз. Единната валута има редица предимства, които включват намаляване на разходите за финансови трансакции, улесняване на пътуванията и укрепване на ролята на Европа на международно равнище. Тя спомага за доизграждането на вътрешния пазар.

История на Икономическия и паричен съюз

На срещата на върха, която се проведе в Хага през 1969 г., държавните и правителствените ръководители определиха нова цел на европейската интеграция: създаването на Икономически и паричен съюз (ИПС). Група, оглавявана от Пиер Вернер, министър-председател на Люксембург, изготви доклад, в който беше очертано постигането на пълен икономически и паричен съюз в рамките на десет години. Крахът на системата Бретън Уудс предизвика вълна от нестабилност по отношение на валутната обмяна, която породи сериозни съмнения относно паритета между европейските валути. Изпълнението на проекта за създаване на Икономически и паричен съюз беше внезапно прекратено.

На срещата на върха в Париж през 1972 г. EС се опита да даде нов тласък на паричната интеграция чрез създаването на т.нар. „змия в тунела“: механизъм за управлявано вариране на обменните курсове на националните валути („змия“) в рамките на тесни граници на колебание спрямо долара („тунел“). Дестабилизирана от петролната криза, слабостта на долара и разликите в икономическата политика, за по-малко от две години „змията“ загуби по-голямата част от участниците в механизма и в крайна сметка беше сведена до „зона на германската марка“, включваща Германия, страните от Бенелюкс и Дания.

Усилията за създаване на пространство на парична стабилност бяха подновени на срещата на върха в Брюксел през 1978 г. със създаването на Европейската парична система (ЕПС), основаваща се на концепцията за фиксирани, но подлежащи на корекции обменни курсове. Валутите на всички държави членки, с изключение на Обединеното кралство, бяха включени в механизма на обменните курсове, известен като „валутен механизъм I“. Валутните курсове се основаваха на централните курсове спрямо европейската разчетна единица ЕКЮ (European Currency Unit – европейска парична единица), която представляваше средно претеглена стойност на участващите валути. За десет години Икономическият и паричен съюз постигна много за намаляването на променливостта на обменния курс: гъвкавостта на системата в съчетание с политическата воля за постигане на икономическа конвергенция доведе до стабилност на валутите.

С приемането на програмата за единния пазар през 1985 г. започна да става все по-ясно, че потенциалът на вътрешния пазар не може да се реализира пълноценно, докато продължават да съществуват относително високи разходи за операциите, свързани с обмяната на валута, и несигурността, свързана с колебанията, макар и незначителни, на обменния курс.

През 1988 г. Европейският съвет в Хановер създаде комисия, която да проучи Икономическия и паричен съюз, под председателството на Жак Делор, който тогава беше председател на Комисията. В доклада на тази комисия (доклада Делор), представен през 1989 г., бяха предложени стабилни мерки за въвеждане на Икономическия и паричен съюз на три етапа. По-специално в него беше подчертана необходимостта от по-добра координация на икономическите политики, въвеждане на фискални правила за ограничения на националните бюджетни дефицити, както и създаване на независима институция, която да отговаря за паричната политика на Съюза: Европейската централна банка (ЕЦБ). Въз основа на доклада Делор Европейският съвет в Мадрид реши през 1989 г. да започне първия етап на Икономическия и паричен съюз: пълна либерализация на движението на капитали в срок до 1 юли 1990 г.

През декември 1989 г. Европейският съвет в Страсбург призова за междуправителствена конференция, на която да се определи какви изменения на Договора са необходими, за да се осъществи Икономическият и паричен съюз. Работата на тази междуправителствена конференция доведе до Договора за Европейския съюз, който беше официално приет на заседанието на Европейския съвет в Маастрихт през декември 1991 г. и влезе в сила на 1 ноември 1993 г.

В Договора се предвиждаше Икономическият и паричен съюз да бъде въведен на три етапа (някои ключови дати от това въвеждане бяха оставени отворени, за да бъдат определени на по-късни европейски срещи на върха в зависимост от хода на събитията):

  1. Етап 1 (от 1 юли 1990 г. до 31 декември 1993 г.): установяване на свободно движение на капитали между държавите членки;
  2. Етап 2 (от 1 януари 1994 г. до 31 декември 1998 г.): сближаване на икономическите политики и задълбочаване на сътрудничеството между националните централни банки на държавите членки. Координацията на паричните политики беше институционализирана със създаването на Европейския паричен институт (ЕПИ);
  3. Етап 3 (започнал на 1 януари 1999 г.): прилагане на обща парична политика под егидата на Евросистемата още от първия ден и постепенно въвеждане на евробанкнотите и евромонетите във всички държави членки от еврозоната. Преходът към третия етап беше подчинен на постигането на висока степен на устойчива конвергенция, оценявана чрез редица посочени в Договорите критерии. Бюджетните правила трябваше да станат задължителни, а държавите членки, които не ги спазват, рискуваха да бъдат санкционирани. Паричната политика за еврозоната беше поверена на Евросистемата, състояща се от шестимата членове на Изпълнителния съвет на ЕЦБ и управителите на националните централни банки на държавите от еврозоната.

По принцип, приемайки Договорите, всички държави – членки на ЕС, се съгласиха да приемат еврото (член 3 от ДЕС и член 119 oт ДФЕС). Не бяха определени обаче срокове и някои държави членки все още не са изпълнили критериите за конвергенция. Тези държави членки се ползват от временна дерогация. Освен това Обединеното кралство и Дания бяха уведомили за намерението си да не участват в третия етап на Икономическия и паричен съюз и следователно да не приемат еврото. Понастоящем само Дания се ползва от дерогация по отношение на участието си в третия етап на Икономическия и паричен съюз, но запазва възможността да прекрати тази дерогация. Към момента на изготвяне на настоящия документ 20 от 27-те държави членки са приели еврото.

Вследствие на европейската криза с държавните дългове в еврозоната през 2009 – 2012 г. лидерите на ЕС поеха ангажимент за укрепване на Икономическия и паричен съюз, включително чрез подобряване на рамката за управление. Изменение на Договора, засягащо член 136 от ДФЕС, позволи създаването на постоянен механизъм за подкрепа на изпаднали в затруднение държави членки, при условие че механизмът се основава на междуправителствен договор, че стабилността на еврозоната като цяло е застрашена и че финансовата подкрепа е свързана със строги условия. Това доведе до създаването на Европейския механизъм за стабилност (ЕМС) през октомври 2012 г., който замени редица специални механизми. Освен това председателят на ЕЦБ Марио Драги обяви през 2012 г., че „в рамките на нашия мандат ЕЦБ е готова да направи всичко необходимо, за да спаси еврото“. За тази цел ЕЦБ създаде инструмента за окончателните парични трансакции (OПT). Окончателните парични трансакции позволяват на ЕЦБ да купува държавни облигации на държава членка в затруднено положение, при условие че държавата подпише меморандум за разбирателство с Европейския механизъм за стабилност, като по този начин подкрепата на ЕЦБ косвено се обвързва със строги условия. За да се избегне повторно възникване на криза с държавните дългове, вторичното законодателство за Икономическия и паричен съюз беше актуализирано. Беше създаден Европейският семестър, който укрепи Пакта за стабилност и растеж и въведе процедурата при макроикономически дисбаланси (ПМД); в неговите рамки бяха положени усилия за по-нататъшно засилване на координацията на икономическите политики. Подобрената рамка за икономическо управление беше допълнена с междуправителствени договори, като например Договора за стабилност, координация и управление (наричан още „Фискалния пакт“) и пакта „Евро плюс“.

Първият опит за по-нататъшно засилване на Икономическия и паричен съюз беше предложен от Комисията в нейния „Подробен план за задълбочен и истински икономически и паричен съюз“ от 2012 г., в който се предвижда като крайна цел създаването на политически съюз. Друга инициатива от 2012 г. беше не толкова амбициозният „Доклад на четиримата председатели“, който не успя да постави началото на съществени промени в рамката за икономическо управление на Икономическия и паричен съюз. През 2015 г., основавайки се на Подробния план за задълбочен и истински икономически и паричен съюз, председателите на Европейската комисия, Европейския съвет, Еврогрупата, ЕЦБ и Европейския парламент публикуваха доклад, озаглавен „Завършване на европейския икономически и паричен съюз“ („Доклад на петимата председатели“). В него беше очертан план за реформи, насочен към постигането на истински икономически, финансов, фискален и политически съюз на три етапа (който да бъде завършен най-късно до 2025 г.). При все това пълното реализиране на амбициозните цели на Подробния план за задълбочен и истински икономически и паричен съюз или на Доклада на петимата председатели предполага Договорите за ЕС да бъдат съществено изменени. Тъй като оттогава не са правени изменения на Договора, не беше възможно да се осъществят най-амбициозните проекти.

Икономическата криза, предизвикана от COVID-19, оказа значителен натиск върху публичните финанси. През март 2020 г. Съветът задейства общата клауза за дерогация по силата на Пакта за стабилност и растеж, за да предостави на държавите членки ограничен период от време, през който да могат да увеличат публичния си дълг, надхвърляйки ограниченията на фискалните правила. Това позволява, наред с другото, временното превишаване на съотношението на дълга към БВП от 60% без риск от санкции от страна на ЕС. Въпреки това от държавите членки, в които вече е налице много високо съотношение на дълга към БВП, се изисква, ако увеличават дълга си, да правят това с голяма доза предпазливост. В рамките на Пакта за стабилност и растеж налагането на санкции е възможно дори и след като общата клауза за дерогация е задействана. Също през март 2020 г. ЕЦБ стартира програмата за закупуване на активи в условията на извънредна ситуация, причинена от пандемия, която включва придобиването на големи обеми държавен дълг на вторичните пазари. Това осигурява ликвидност на пазарите и има за цел да избегне появата на големи спредове между германските държавни облигации и държавните облигации на редица силно задлъжнели държави – членки на ЕС. Предоставените суми са много големи, но програмата е с ограничен срок.

През лятото на 2021 г. ЕЦБ извърши преглед на стратегията (това беше първият преглед от 2003 г. насам), като определи цел от 2% за инфлацията в средносрочен план, предоставяйки възможност за временно превишаване на целта, както и за отчитане на изменението на климата при вземането на решения от Евросистемата.

Кумулативните ефекти от провежданата в продължение на години извънредно хлабава парична политика, изострени от икономическата ситуация след пандемията, както и от последиците от войната в Украйна, главно под формата на рязко покачване на цените на енергията, доведоха до историческо увеличение на инфлацията в еврозоната, чиито първи признаци се проявиха през 2022 г. Вторичните ефекти се проявиха, когато драматичната загуба на покупателна способност доведе до настоятелни призиви за увеличение на заплатите, което води до евентуална спирала „заплати – цени“. Евросистемата направи „обратен завой“ в паричната си политика, намалявайки покупките на активи и увеличавайки лихвените проценти. В отговор на опасенията, че ще има прекомерни спредове за държавните облигации на държавите с висок дълг, през юли 2022 г. ЕЦБ обяви създаването на „инструмент за избягване на фрагментирането“ – Инструмента за защита на трансмисионния механизъм (TPI).

През лятото на 2022 г. набраха скорост разисквания в рамките на Евросистемата и между държавите членки от еврозоната относно възможни промени в Пакта за стабилност и растеж. Поради твърде значителните различия в позициите на държавите членки обаче имаше съмнения относно осъществимостта на каквито и да било сериозни промени. При все това се стигна до консенсус да се даде повече време на държавите с висок дълг да сведат съотношението на публичния дълг към БВП под горната граница от 60%. Съществува също така консенсус по възможност да се опростят прекомерно сложните процедури за прилагане на Пакта за стабилност и растеж, като се запазят настоящите прагове от 60% и 3% за дълга и дефицита. Планира се общата клауза за дерогация да бъде дезактивирана в края на 2023 г.

През април 2023 г. Комисията направи законодателни предложения за изменение на Пакта за стабилност и растеж, като призова законодателната процедура да приключи до края на 2023 г. Ако бъдат приети в сегашния си вид, предложенията биха прехвърлили съществени правомощия за вземане на решения от Съвета на Комисията (която съгласно Договорите по същество няма никакви правомощия в тази област), като така Комисията ще придобие възможността да оказва пряко влияние върху курсовете за фискална корекция на отделните държави членки от еврозоната. Комисията също така ще може де факто да оказва влияние върху икономическите политики на всяка държава членка от еврозоната, като проверява националните реформи и инвестиции. Но наличието на силно различаващи се позиции както в рамките на Съвета, така и на Парламента поражда съмнения относно възможността да се постигне пробив в кратък срок.

През 2023 г., след 11 кръга на повишаване на лихвените проценти, инфлацията в еврозоната започна да намалява, но остава значително над целта от 2%.

Роля на Европейския парламент

След влизането в сила на Договора от Лисабон Европейският парламент участва като съзаконодател при изготвянето на повечето от подробните правила, обуславящи рамката за икономическо управление (въз основа, наред с другото, на членове 121, 126 и 136 от ДФЕС). По отношение на някои въпроси обаче Договорът предвижда единствено консултативна роля за Парламента, включително, наред с другото, по отношение на предпазните мерки на Пакта за стабилност и растеж, както и на макроикономическото наблюдение. С Парламента се провеждат също така консултации по следните въпроси:

  1. споразумения относно обменните курсове на еврото спрямо валутите на трети държави;
  2. държави, които имат право да се присъединят към единната валута;
  3. назначаване на председателя, заместник-председателя и другите четирима членове на Изпълнителния съвет на ЕЦБ;
  4. някои части от законодателството за прилагане на процедурата при прекомерен дефицит.

Всяка година ЕЦБ представя своя годишен доклад, а след това председателят на ЕЦБ представя този доклад на пленарно заседание. В отговор на доклада Парламентът обикновено приема доклад по собствена инициатива. Парламентът не разполага с правомощия за вземане на решения за различните етапи от Европейския семестър, но редовно получава актуална информация от Комисията и Съвета, които имат изпълнителни правомощия. Ролята на Парламента в икономическото управление на ЕС беше в известна степен засилена от Европейския семестър, по-специално чрез създаването на т.нар. „икономически диалог“ с участието на Парламента, съответните състави на Съвета и Комисията. Парламентът може да следва хода на Европейския семестър, като приема доклади по собствена инициатива.

По принцип Парламентът не участва официално в изготвянето на междуправителствени договори (напр. Договора за стабилност, координация и управление) или в създаването и функционирането на междуправителствени механизми (напр. Европейския механизъм за стабилност), но установява редица контакти и участва в размяна на мнения.

За повече информация по тази тема посетете уебсайта на комисията по икономически и парични въпроси.

 

Christian Scheinert