Рамката на ЕС за фискалните политики

За гарантиране на стабилността на Икономическия и паричен съюз е необходима здрава рамка за предотвратяване, доколкото е възможно, на неустойчивост на публичните финанси. В края на 2011 г. влезе в сила реформа (част от т.нар. „Пакет от шест акта“), с която се изменя Пактът за стабилност и растеж. Друга реформа в тази област на политиките беше въведена с влизането в сила в началото на 2013 г. на междуправителствения Договор за стабилност, координиране и управление в икономическия и паричен съюз, който включва Фискалния пакт. Освен това през май 2013 г. влезе в сила регламент относно оценката на националните проекти за бюджетни планове (част от т.нар. „Пакет от два акта“)

Правно основание

• Членове 3, 119—144, 136, 219 и 282—284 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС);
• Протокол № 12 (относно процедурата при прекомерен дефицит) и Протокол № 13 (относно критериите за сближаване) към Договорите.

Цели

Целта на структурата на фискалната политика на Европейския съюз е изграждането на здрава и ефективна рамка за координиране и надзор на фискалните политики на държавите членки. Реформите от 2011—2013 г. на правната рамка бяха пряк отговор на кризата на държавния дълг, която показа необходимостта от по-строги правила поради ефекта на разпространяване на отрицателните последици от неустойчивите публични финанси в рамките на еврозоната. Следователно преразгледаната рамка се опира на опита от грешките в първоначалния модел на Европейския паричен съюз и има за цел укрепването на ръководния принцип за стабилни публични финанси, заложен в член 119, параграф 3 от ДФЕС.

Резултати

A. Пактът за стабилност и растеж

В първичното законодателство на ЕС главното правно основание за Пакта за стабилност и растеж (ПСР) се съдържа в член 121 (многостранно наблюдение) и член 126 (процедура при прекомерен дефицит) от ДФЕС и Протокол № 12 относно процедурата при прекомерен дефицит. Във вторичното законодателство на ЕС се определя по-подробно как правилата и процедурите, предвидени в Договора, трябва да бъдат прилагани. Първият Пакет за икономическо управление („Пакетът от шест акта“), който реформира и изменя правилата на ПСР, влезе в сила на 13 декември 2011 г. Измененият ПСР предоставя основните инструменти за надзор на фискалните политики на държавите членки (предпазна част) и за коригиране на прекомерните дефицити (корективна част). В своята настояща форма ПСР се състои от:

• Регламент (EО) № 1466/97 на Съвета от 7 юли 1997 г. за засилване на надзора върху състоянието на бюджета и на надзора и координацията на икономическите политики, изменен с Регламент (ЕО) № 1055/2005 на Съвета от 27 юни 2005 г. и Регламент (ЕС) № 1175/2011 от 16 ноември 2011 г., който представлява предпазната част;
• Регламент (EО) № 1467/97 на Съвета от 7 юли 1997 г. за определяне и изясняване на прилагането на процедурата при прекомерен дефицит, изменен с Регламент (ЕО) № 1056/2005 на Съвета от 27 юни 2005 г. и Регламент (ЕС) № 1177/2011 на Съвета от 8 ноември 2011 г., който представлява корективната част; както и
• Регламент (ЕС) № 1173/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 16 ноември 2011 г. за ефективното прилагане на бюджетното наблюдение в еврозоната.

В допълнение в „Кодекса за поведение“, който е становище на Икономическия и финансов комитет (Комитет на Съвета по икономически и финансови въпроси), се съдържат подробности относно изпълнението на ПСР и се предоставят насоки относно формата и съдържанието на програмите за стабилност или конвергенция. Въпреки че Кодексът за поведение няма силата на регламент, фактът, че той определя как да се прилага ПСР го прави изключително важен от практическа гледна точка. Последната му актуализация, договорена от Икономическия и финансов комитет на 15 май 2017 г., включва уточнения относно гъвкавостта в рамките на съществуващите правила на ПСР (чрез т.нар. клаузи за инвестиции и структурни реформи и матрица, определяща добрите и лошите времена за икономиката в рамките на предпазната част на пакта и определяща какви усилия за фискална корекция са необходими при съответните условия на икономическия цикъл и при съответното съотношение на дълга към БВП). Тези уточнения се основават на „Съвместно договорена позиция относно гъвкавостта в рамките на ПСР“ на Икономическия и финансов комитет от ноември 2015 г., която беше одобрена от Съвета по икономически и финансови въпроси през февруари 2016 г. Отправна точка на дискусиите беше съобщението на Комисията относно пълноценното използване на гъвкавостта, заложена в действащите разпоредби на Пакта за стабилност и растеж от 13 януари 2015 г. Освен това настоящата версия на Кодекса за поведение съдържа две становища — от ноември 2016 г. на Икономическия и финансов комитет, в които се поставя по-силен акцент върху целевия показател за разходите, докато показателят за структурното салдо продължава да бъде важна част от рамката за фискален надзор.

1. Предпазна част на ПСР

Целта на предпазната част е да се гарантират стабилни публични финанси посредством многостранно наблюдение, основано на член 121 от ДФЕС, изменения Регламент (ЕО) № 1466/97 и новия Регламент (ЕС) № 1173/2011.

Ключово понятие в наблюдението и насочването е специфичната за всяка страна средносрочна бюджетна цел. Тя трябва да се намира в интервала между -1% от БВП и баланса или излишъка, с корекция с цел изключване на цикличните ефекти и еднократните временни мерки. Тази цел трябва да се преразглежда на всеки три години или когато се осъществяват големи структурни реформи, които имат въздействие върху фискалната позиция. Основните инструменти в предпазната част на ПСР са програмите за стабилност или конвергенция.

Програми за стабилност или конвергенция (ПСК)

Представяне: Като част от многостранното наблюдение съгласно член 121 от ДФЕС всяка година през април всяка държава членка трябва да представи на Комисията и Съвета програма за стабилност (в случая на държавите членки от еврозоната) или програма за конвергенция (за държавите членки извън еврозоната). Програмите за стабилност трябва да съдържат, наред с другото, средносрочната бюджетна цел, набелязания път за нейното постигане и анализ на сценариите, разглеждащ последиците от промените в основните икономически предположения за фискалната позиция. Основа за изчисленията трябва да бъдат най-вероятните макрофискални (или по-разумните) сценарии. Тези програми се публикуват от Комисията.

Оценка: Съветът разглежда програмите въз основа на оценка от страна на Комисията и Икономическия и финансов комитет (ИФК). По-конкретно се проучва внимателно напредъкът към постигане на средносрочната бюджетна цел. Нов елемент в изменения ПСР е изричното разглеждане на движението на разходите в процеса на оценка.

Становище: Въз основа на препоръка на Комисията и след консултация с Икономическия и финансов комитет Съветът приема становище относно програмите. В него той може да изиска от държавите членки да коригират своите програми. Становището представлява неразделна част от специфичните за всяка държава препоръки, приемани от Съвета в края на всеки европейски семестър.

Мониторинг: Комисията и Съветът наблюдават изпълнението на програмите за стабилност или конвергенция.

Ранно предупреждение: В случай на съществени отклонения от плана за корекции за постигане на средносрочната цел, Комисията отправя предупреждение до съответната държава членка съгласно член 121, параграф 4 от ДФЕС (членове 6 и 10 от изменения Регламент (ЕО) № 1466/97). Това предупреждение е под формата на препоръка на Съвета с искане за осъществяване на необходимите корекции в политиката от съответната държава членка.

Санкции: За държавите членки от еврозоната, които не предприемат подходящи действия за коригиране, измененият ПСР предвижда и възможност за налагане на санкции под формата на лихвоносен депозит, възлизащ на 0,2% от БВП за предходната година. Предвиждат се и глоби за манипулиране на данни за дефицита или дълга.

Европейски семестър: Представянето и оценката на програмите за стабилност или конвергенция са част от Европейския семестър, който представлява по-широк процес на координиране на икономическите политики в рамките на Европейския съюз и включва предпазната част на ПСР.

2. Корективна част на ПСР

Процедура при прекомерен дефицит

Целта на процедурата при прекомерен дефицит е да се предотвратят прекомерни дефицити и да се осигури тяхното бързо коригиране. Процедурата при прекомерен дефицит е уредена с член 126 от ДФЕС, Протокол № 12 към Договорите, изменения Регламент (EО) № 1467/97 и новия Регламент (ЕС) № 1173/2011.

Съгласно изменения ПСР, процедурата при прекомерен дефицит се задейства от критерия за дефицита или от критерия за дълга:

• Критерий за дефицита: дефицитът по консолидирания държавен бюджет се счита за прекомерен, ако е по-висок от референтната стойност от 3% от БВП по пазарни цени;
• Критерий за дълга: дългът е по-голям от 60% от БВП и годишната цел за намаляване с една двадесета на дълга, надвишаващ прага от 60%, не е била постигана през предходните три години.

В изменения регламент се съдържат и разпоредби, уточняващи кога, ако дефицитът е по-висок от определената референтна стойност, това се разглежда като изключително явление (в резултат от необичайно събитие, сериозен икономически спад и др.) и кога като временно явление (когато прогнозите сочат, че дефицитът ще падне под референтната стойност след края на необичайното събитие или спад).

В параграфи 3—6 от член 126 от ДФЕС се определя процедурата за оценка и вземане на решение за прекомерен дефицит. Комисията подготвя доклад, ако дадена държава членка не спазва, или ако съществува риск тя да не спази, един или и двата критерия. Икономическият и финансов комитет формулира становище по този доклад. Ако Комисията счита, че в държава членка съществува или може да възникне прекомерен дефицит, тя изпраща становище до съответната държава членка и информира за това Съвета. Съветът е този, който решава, по предложение на Комисията, дали е налице прекомерен дефицит (член 126, параграф 6 от ДФЕС). След това, въз основа на препоръка на Комисията, Съветът приема препоръки до съответната държава членка (член 126, параграф 7 от ДФЕС), с които изисква предприемането на ефективни действия за намаляване на дефицита и определя срок от не повече от шест месеца. Когато Съветът установи, че такива действия не са предприети, неговите препоръки може да бъдат публикувани (член 126, параграф 8 от ДФЕС). При продължаващо неспазване на препоръките Съветът може да даде предизвестие на съответната държава членка да предприеме подходящи мерки в рамките на определен срок (член 126, параграф 9 от ДФЕС).

Санкции: В случай на неспазване на изискванията, процедурата при прекомерен дефицит предвижда и санкции (член 126, параграф 11 от ДФЕС). За държавите членки от еврозоната като правило тази санкция е глоба, която се състои от фиксиран компонент (0,2% от БВП) и променлив компонент (до максимум от 0,5% от БВП за двата компонента, взети заедно).

В Регламент (ЕС) № 1173/2011 за ефективното прилагане на бюджетното наблюдение в еврозоната се предвиждат допълнителни санкции за държавите членки от еврозоната. Санкциите се налагат на различни етапи от процедурата при прекомерен дефицит и включват безлихвени депозити от 0,2% и глоба в размер на 0,2% от БВП за предходната година. В същия регламент се предвиждат санкции и за манипулиране на статистическите данни.

3. Обща клауза за дерогация от ПСР

Поради „сериозния икономически спад в еврозоната или Съюза като цяло“, породен от кризата с коронавируса, Съветът (въз основа на предложение на Комисията) задейства за първи път през март 2020 г. общата клауза за дерогация по линия на ПСР, за да предостави свобода на действие на държавите членки да приемат спешни мерки със сериозни последици за бюджета. След като бъде активирана, клаузата позволява на държава членка, подлежаща на превантивни мерки, временно да се отклони от плана за корекции за постигане на средносрочната бюджетна цел, при условие че това не излага на риск фискалната устойчивост в средносрочен план. За държава членка, която изпълнява корективни мерки, задействането на клаузата означава, че Съветът може да реши, по препоръка на Комисията, да приеме преразгледан фискален курс. Накратко, общата клауза за дерогация не спира процедурите по линия на ПСР, а позволява на Комисията и на Съвета да се отклоняват от бюджетните изисквания, които обикновено се прилагат. През март 2021 г. Комисията прие съобщение („Една година от началото на пандемията от COVID-19: ответни мерки на фискалната политика“), в което, наред с другото, се казва: „...решението за дезактивиране или продължаване на прилагането на общата клауза за дерогация следва да се основава на цялостна оценка на състоянието на икономиката въз основа на количествени критерии. Възлов количествен критерий ще бъде равнището на БВП в ЕС или еврозоната в сравнение с нивата отпреди кризата. Според настоящите предварителни индикации общата клауза за дерогация би трябвало да продължи да се прилага през 2022 г. и да бъде дезактивирана от 2023 г. нататък.“

B. Фискалният пакт

На срещата на Европейския съвет през март 2012 г. междуправителственият Договор за стабилност, координиране и управление в Икономическия и паричен съюз, чийто фискален компонент е Фискалният пакт, беше подписан от всички държави членки с изключение на Обединеното кралство и Чехия (Хърватия също не е подписала този договор нито преди, нито след присъединяването си съм ЕС на 1 юли 2013 г.) Във Фискалния пакт се предвижда правилото за балансиран бюджет (златното правило), с долна граница на структурния дефицит от 0,5% от БВП (ако държавният дълг е под 60% от БВП, тази долна граница се определя на 1% от БВП), да залегне в националното законодателство, за предпочитане на конституционно равнище („дългова спирачка“). Държавите членки могат да завеждат дела срещу други държави членки пред Съда на Европейския съюз в случаите, в които това правило не е било надлежно приложено. Допълнителните разпоредби включват, наред с другото, автоматично задействане на механизма за корекции и по-строги правила за страни в процедура при прекомерен дефицит. Освен това финансова помощ от Европейския механизъм за стабилност ще се предоставя само на държавите членки, подписали Фискалния пакт.

C. По-нататъшни реформи, укрепващи икономическото управление в еврозоната

Реформите в икономическото управление на Съюза и в рамката за фискална политика от 2011—2013 г. включват, освен преразгледаните правила на ПСР и междуправителствения Договор за стабилност, координиране и управление в Икономическия и паричен съюз, два регламента, чиято цел е допълнително да се укрепи икономическото управление в еврозоната (т.нар. „Пакет от два акта“):

• Регламент (ЕС) 473/2013 от 21 май 2013 г. относно общите разпоредби за мониторинг и оценка на проектите за бюджетни планове и за гарантиране на коригирането на прекомерния дефицит на държавите членки в еврозоната; както и
• Регламент (ЕС) № 472/2013 за засилване на икономическото и бюджетно наблюдение над държавите членки в еврозоната, изпитващи или застрашени от сериозни затруднения по отношение на финансовата си стабилност;

Основните елементи на първия регламент предвиждат общи бюджетни срокове за всички държави членки от еврозоната, както и правила за контрола и оценката на бюджетните планове на държавите членки от страна на Комисията. В случай на сериозно неспазване на правилата на ПСР Комисията може да поиска плановете да бъдат преразгледани. Освен това в регламента се предвижда държавите членки от еврозоната, които са обект на процедура по прекомерен дефицит, да представят програма за икономическо партньорство с подробности относно необходимите мерки за реформи на политиките и структурни реформи за гарантиране на ефективна и трайна корекция на прекомерния дефицит. Съветът, по предложение на Комисията, приема становища относно програмите за икономическо партньорство.

Вторият регламент се отнася за държави членки, които изпитват или са застрашени от сериозни затруднения във връзка с финансовата си стабилност. В него се определят правила за засилен надзор, финансова помощ и надзор след приключване на програмата (докато не бъдат върнати поне 75% от получената финансова помощ).

D. Предстоящи прегледи на ключовото законодателство

В регламентите от „Пакета от шест акта“ и „Пакета от два акта“ се предвиждат периодични доклади за оценка на тяхното прилагане. Такива доклади се изготвят на всеки пет години и имат за цел да оценят, наред с другото, ефективността на регламентите и постигнатия напредък, за да се гарантира по-тясна координация на икономическите и фискалните политики и устойчиво сближаване на икономическите и фискалните показатели. В съответствие с тези разпоредби през февруари 2020 г. Комисията публикува съобщение относно прегледа на икономическото управление, в което докладва до каква степен различните елементи на наблюдението, въведени или изменени с реформите от 2011 г. и 2013 г., са били ефективни за постигането на основните си цели, а именно: i) осигуряване на устойчиви държавни финанси и растеж и избягване на макроикономически дисбаланси, ii) осигуряване на интегрирана рамка за наблюдение, която дава възможност за по-тясна координация на икономическите политики, особено в еврозоната, и iii) насърчаване на сближаването на икономическите резултати на всяка държава членка. Като част от прегледа Комисията стартира обществен дебат, за да даде възможност на заинтересованите страни да представят своите виждания относно функционирането на наблюдението досега и относно възможните начини за повишаване на ефективността на рамката при постигането на нейните ключови цели. Първоначално гражданите и институциите бяха поканени да представят отговорите си на въпросите, поставени в съобщението, до 30 юни 2020 г. Графикът на обществения дебат обаче беше повлиян от необходимостта от съсредоточаване върху предизвикателствата на кризата с коронавируса. Поради това периодът на обществена консултация беше удължен и се очаква Комисията да се върне към прегледа, след като се справи с непосредствените предизвикателства.

Ролята на Европейския парламент

Европейският парламент е съзаконодател по отношение на определянето на подробни правила за многостранно наблюдение (член 121, параграф 6 от ДФЕС) и бива консултиран в областта на вторичното законодателство за прилагане на процедурата при прекомерен дефицит (член 126, параграф 14 от ДФЕС). Измененият ПСР съдържа нов инструмент — Икономически диалог, който отрежда важна роля на Парламента в настоящата рамка за фискални политики, тъй като дава право на компетентната комисия на Парламента да кани за размяна на мнения председателя на Съвета, Комисията, председателя на Европейския съвет, председателя на Еврогрупата и, ако е целесъобразно, държава членка. Парламентът също така бива редовно информиран за прилагането на регламентите. Освен това правомощието на Комисията да налага допълнителни изисквания за докладване в рамките на новия регламент за мониторинг и оценка на проектите за бюджетни планове и за гарантиране на коригирането на прекомерния дефицит на държавите членки в еврозоната вече ще трябва да се подновява на всеки три години, като Парламентът или Съветът могат да го отменят.

 

GIACOMO LOI / Samuel De Lemos Peixoto

09-2022