Evropská občanská iniciativa

Evropská občanská iniciativa je významným nástrojem participativní demokracie v EU, díky němuž může jeden milion občanů usazených v jedné čtvrtině členských států vyzvat Komisi, aby předložila návrh právního aktu za účelem provádění Smluv EU. Od počátku uplatňování nařízení z roku 2011, jež pro evropskou občanskou iniciativu stanoví podrobné postupy, bylo Komisi úspěšně předloženo deset iniciativ. Od ledna 2020 platí nová pravidla, díky nimž je evropská občanská iniciativa přístupnější.

Právní základ

  • Čl. 11 odst. 4 Smlouvy o Evropské unii (SEU).
  • Čl. 24 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU).
  • Nařízení (EU) č. 211/2011 a (EU) 2019/788.
  • Články 222 a 230 jednacího řádu Parlamentu.

Souvislosti

Občanské iniciativy jsou nástroje, které mají občané ve většině členských států k dispozici na vnitrostátní, regionální nebo místní úrovni, značně se však liší svým rozsahem a postupem. Koncept občanství EU, z něhož byla evropská občanská iniciativa odvozena, byl poprvé zaveden Maastrichtskou smlouvou (1.1.3). V roce 1996, během příprav na mezivládní konferenci v Amsterdamu, navrhli ministři zahraničí Rakouska a Itálie, aby bylo vedle práva podat petici Evropskému parlamentu zavedeno právo předkládat takovéto iniciativy, avšak konference tento návrh nepřijala. Ustanovení týkající se občanské iniciativy, velmi podobná současnému systému, byla původně součástí návrhu Ústavní smlouvy (čl. 47 odst. 4). Ačkoli prezídium konventu odmítlo zahrnout tato ustanovení do konečného znění, díky společnému úsilí organizací občanské společnosti se podařilo je zachovat. Poté, co proces ratifikace Ústavní smlouvy skončil neúspěchem, byla obdobná ustanovení opět použita při přípravách návrhu Lisabonské smlouvy.

V současnosti je právo předložit občanskou iniciativu upraveno v hlavě II Smlouvy o EU (ustanovení o demokratických zásadách). Článek 11 odst. 4 Smlouvy o EU zavádí pro toto právo základní rámec a čl. 24 odst. 1 Smlouvy o fungování EU určuje obecné zásady nařízení, jež vymezí konkrétní postupy a podrobné podmínky. Návrh nařízení byl výsledkem rozsáhlé konzultace[1]. Jednání o konečné podobě nařízení trvala několik měsíců – návrh byl předložen Parlamentu a Radě dne 31. března 2010 a politické dohody bylo dosaženo dne 15. prosince 2010, což umožnilo oficiální přijetí nařízení Parlamentem a Radou dne 16. února 2011. Dne 1. dubna 2011 vstoupilo v platnost znění dohodnuté Evropským parlamentem a Radou podle nařízení (EU) č. 211/2011 (nařízení o evropské občanské iniciativě). Kvůli řadě nezbytných technických úprav na úrovni členských států, jejichž cílem bylo zavést jednotný ověřovací postup, bylo nařízení o evropské občanské iniciativě použitelné teprve o rok později. Do 1. dubna 2015 a poté každé tři roky ke stejnému datu je Komise povinna předložit zprávu o uplatňování nařízení o evropské občanské iniciativě s ohledem na případný přezkum. Komise přijala uvedené zprávy dne 31. března 2015 jako COM(2015)0145 a dne 28. března 2018 jako COM(2018)0157. Tato sdělení obsahovala popis současného stavu a hodnocení provádění evropské občanské iniciativy a současně zahrnovalo seznam výzev zaznamenaných v průběhu prvních šesti let uplatňování tohoto nového legislativního a institucionálního rámce. Poukázala na řadu nedostatků a zohlednila řadu návrhů, které Parlament zahrnul do svých zpráv, i část věcného výzkumu, který Parlament provedl z vlastního podnětu[2].

Když se nařízení o evropské občanské iniciativě stalo použitelným, byly vzneseny významné obavy ohledně fungování tohoto nástroje. Parlament opakovaně požadoval reformu nařízení o evropské občanské iniciativě s cílem zjednodušit a zpřehlednit postupy. Dne 13. září 2017 představila Komise legislativní návrh, jehož prostřednictvím by mělo být stávající nařízení novelizováno. Po interinstitucionálních jednáních, která se konala od září do prosince 2018, dospěly Parlament a Rada dne 12. prosince 2018 k politické dohodě. Dohodnuté znění bylo přijato Parlamentem dne 12. března 2019 a Radou dne 9. dubna. Závěrečný akt byl podepsán dne 17. dubna a zveřejněn v Úředním věstníku Evropské unie (Úř. věst. L 130) dne 17. května 2019.

Nové předpisy upravující evropskou občanskou iniciativu (nařízení (EU) č. 2019/788) ruší nařízení (EU) č. 211/2011 a platí od 1. ledna 2020. Právo předložit evropskou občanskou iniciativu by mělo být jasně odděleno od práva předložit petici, neboť oba postupy se od sebe v mnoha zásadních ohledech liší. Petice mohou předkládat občané EU nebo fyzické či právnické osoby usazené v EU (4.1.4) a musí se týkat otázek, které spadají do oblasti působnosti EU a přímo se dotýkají předkladatele petice. Petice jsou adresovány Parlamentu jakožto přímému zástupci občanů na úrovni EU. Evropská občanská iniciativa je přímou výzvou k přijetí konkrétního právního nástroje EU, a aby bylo možné ji zohlednit, musí se řídit specifickými pravidly. Navíc je v konečném důsledku určena Komisi, jež je jediným orgánem, který má právo předkládat legislativní návrhy. V tomto ohledu se evropská občanská iniciativa svou podstatou blíží právu iniciativy svěřenému Parlamentu (článek 225 Smlouvy o fungování EU) a Radě (článek 241 Smlouvy o fungování EU).

Postup

A. Výbor občanů

Pro iniciativu takového rozsahu je zapotřebí alespoň základní organizační struktura. Prvním krokem při vytváření evropské občanské iniciativy je ustavení organizačního výboru, který nese název „výbor občanů“. Tento výbor tvoří nejméně sedm osob, které mají bydliště v alespoň sedmi různých členských státech (nemusí však být nutně státními příslušníky sedmi různých států) a jejichž věk je opravňuje hlasovat ve volbách do Evropského parlamentu. Výbor jmenuje zástupce a náhradníka, kteří pro danou evropskou občanskou iniciativu vystupují jako kontaktní osoby.

Na rozdíl od návrhů Komise a Parlamentu nové nařízení o evropské občanské iniciativě nesnižuje minimální věk pro podporu evropské občanské iniciativy na 16 let, členské státy však mají možnost stanovit minimální věk na 16 let, pokud se tak rozhodnou.

B. Registrace

Než může výbor zahájit shromažďování prohlášení občanů o podpoře, musí danou iniciativu zaregistrovat u Komise. V rámci registrace předloží dokument, který obsahuje název a předmět iniciativy, její krátký popis, nástin právního základu navrhovaného pro právní kroky a informace o členech výboru a o všech zdrojích podpory a financování předložené iniciativy. V příloze mohou organizátoři poskytnout podrobnější informace a další materiály, například návrh legislativního dokumentu.

Komise do dvou měsíců rozhodne, zda navrženou iniciativu zaregistruje. Registrace bude zamítnuta v případě, že nejsou splněny procesní požadavky nebo že iniciativa nespadá do pravomocí Komise předkládat návrhy právních aktů za účelem provádění Smluv. Stejně tak bude registrace zamítnuta v případě, že daná iniciativa je zjevně neopodstatněná, nepatřičná či nepřátelská nebo je v rozporu s hodnotami EU uvedenými v článku 2 Smlouvy o EU. Na rozhodnutí Komise lze uplatnit soudní i mimosoudní opravné prostředky. Zaregistrované iniciativy jsou zveřejněny na internetovém portálu Komise.

Aby byla evropská občanská iniciativa přístupnější a bylo zajištěno, že bude zaregistrováno co nejvíce iniciativ, nové nařízení rovněž zahrnuje možnost částečné registrace iniciativ.

C. Shromažďování prohlášení o podpoře

Jakmile je iniciativa zaregistrována, mohou organizátoři začít shromažďovat prohlášení o podpoře. Shromažďování probíhá po dobu 12 měsíců od registrace. Prohlášení o podpoře lze shromažďovat v listinné nebo elektronické podobě. Pokud jsou shromažďována elektronicky, musí příslušné orgány členských států online systém shromažďování nejprve potvrdit. Podrobná pravidla technických specifikací pro online systémy shromažďování jsou stanovena v prováděcím nařízení Komise (nařízení (EU) 2019/1799). Bez ohledu na to, zda jsou prohlášení o podpoře sbírána v listinné či elektronické podobě, platí při ověřování tytéž požadavky na údaje. Aby se Komise příslušnou evropskou občanskou iniciativou zabývala, musí tato iniciativa do 12 měsíců shromáždit jeden milion prohlášení o podpoře.

Nové nařízení o evropské občanské iniciativě umožňuje občanům EU podporovat evropskou občanskou iniciativu bez ohledu na to, kde žijí. Zavádí rovněž větší flexibilitu při výběru počátečního data shromažďování podpisů do šesti měsíců od registrace. Kromě toho zjednodušuje požadavky na osobní údaje pro signatáře evropské občanské iniciativy. Členské státy však mají i nadále možnost požadovat, aby signatáři poskytli svá úplná identifikační čísla.

Nové nařízení kromě toho stanoví povinnost Komise zřídit a provozovat centrální online systém shromažďování a po roce 2022 postupně rušit individuální systémy shromažďování.

Na naléhání Parlamentu zavádí nové nařízení posílenou podporu pro organizátory evropské občanské iniciativy prostřednictvím kontaktních míst v každém členském státě a online platformy pro spolupráci, která v souvislosti s evropskou občanskou iniciativou poskytuje informace a pomoc, praktickou podporu a právní poradenství.

D. Ověřování a potvrzování

Po zajištění nezbytného počtu prohlášení o podpoře z dostatečného počtu členských států předloží organizátoři tato prohlášení příslušným vnitrostátním orgánům, jejichž úkolem je potvrdit prohlášení o podpoře shromážděná Komisí na základě informací předaných členskými státy. Těmito orgány jsou většinou ministerstva vnitra, volební komise nebo matriční úřady. Tyto vnitrostátní orgány potvrdí prohlášení o podpoře do tří měsíců, nejsou však povinny podpisy ověřovat.

E. Předložení a posouzení

V této fázi jsou organizátoři vyzváni, aby předložili příslušná potvrzení od vnitrostátních orgánů o počtu prohlášení o podpoře a poskytli informace o finančních prostředcích získaných z jakýchkoli zdrojů. V zásadě je třeba uvést všechny příspěvky přesahující 500 EUR.

Jakmile Komise předloženou iniciativu přijme, je povinna ji neprodleně zveřejnit v rejstříku a setkat se na patřičné úrovni s organizátory, aby jim umožnila žádost podrobně vysvětlit. Po výměně názorů s Komisí dostanou organizátoři možnost představit iniciativu na veřejném slyšení v Parlamentu. Toto slyšení uspořádá výbor, který je k předmětu evropské občanské iniciativy věcně příslušný (článek 222 jednacího řádu Parlamentu).

Nové nařízení o evropské občanské iniciativě prodlužuje lhůtu, ve které musí Komise na platnou iniciativu odpovědět, ze tří na šest měsíců. Ve sdělení, kterým se stanoví její právní a politické závěry ke každé iniciativě, musí Komise předložit formální seznam opatření, jež hodlá přijmout, a jasný harmonogram jejich provádění. Kromě toho nařízení vyžaduje, aby organizátoři ve snaze zajistit plnou transparentnost pravidelně podávali zprávy o zdrojích financování a jiné poskytované podpoře. Nařízení rovněž požaduje, aby Komise vytvořila kontaktní formulář, který bude k dispozici v rejstříku a na veřejné internetové stránce evropské občanské iniciativy, aby občané mohli podávat stížnosti týkající se úplnosti a správnosti těchto informací.

Úloha Parlamentu je dále posílena prostřednictvím nového nařízení o evropské občanské iniciativě a změnami jednacího řádu. V zájmu posílení politického dopadu úspěšných iniciativ může Parlament na základě veřejného slyšení uspořádat rozpravu v plénu a přijmout usnesení s cílem posoudit politickou podporu této iniciativy. Parlament rovněž přezkoumá opatření, která Komise přijala v reakci na tuto iniciativu a která jsou rovněž uvedena ve zvláštních sděleních Komise.

Probíhající iniciativy

Limit jednoho milionu podpisů doposud splnilo deset evropských občanských iniciativ („Right2Water“, „One of us“, „Stop vivisection“, „Ban Glyphosate“, „Minority Safe Pack“, „End the Cage Age“, „Save bees and farmers“, „Stop Finning – Stop the trade“, „Save Cruelty Free Cosmetics“ a „Fur Free Europe“) a ty byly předloženy Komisi. Parlament uspořádal se zástupci těchto iniciativ slyšení. Komise na ně odpověděla a uvedla své právní a politické závěry. Od zavedení nástroje evropské občanské iniciativy zaregistrovala Komise celkem 103 iniciativ.

Úloha Evropského parlamentu

Evropská občanská iniciativa je pro Parlament významným nástrojem. Před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost přijal Parlament usnesení s podrobným návrhem na provádění evropské občanské iniciativy. Po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost se Parlament aktivně podílel na jednání o nařízení o evropské občanské iniciativě. Parlament úspěšně přispěl k tomu, že se evropská občanská iniciativa stala dostupnějším nástrojem participativní demokracie, který je vstřícnější k občanům. Dosáhl mimo jiné snížení minimálního počtu členských států, z nichž musí pocházet prohlášení o podpoře, na jednu čtvrtinu celkového počtu; trval na tom, aby ověřování přípustnosti probíhalo ve fázi před registrací; a prosazoval ustanovení umožňující, aby právo podepsat evropskou občanskou iniciativu měli všichni občané a obyvatelé EU bez ohledu na státní příslušnost.

Parlament předložil řadu politických výzev s cílem usnadnit a zefektivnit postupy provádění evropské občanské iniciativy a posílit její dopad. Dne 28. října 2015 přijal Parlament usnesení o postupu přezkumu evropské občanské iniciativy, v němž vyzval mimo jiné k přezkumu příslušného nařízení s cílem zjednodušit požadavky na osobní údaje a poskytnout na organizaci evropských občanských iniciativ finanční podporu. V roce 2017 předložil Výbor pro ústavní záležitosti legislativní zprávu z vlastního podnětu s cílem provést skutečnou revizi nařízení o evropské občanské iniciativě. V září 2017 na základě žádostí Parlamentu a veřejných konzultací Komise nakonec vydala návrh nového nařízení o evropské občanské iniciativě. Dne 20. června 2018 přijal Výbor pro ústavní záležitosti o tomto návrhu Komise zprávu, o níž se dne 5. července 2018 hlasovalo na plenárním zasedání. Cílem je zahájit interinstitucionální jednání o novém nařízení o evropské občanské iniciativě.

Dne 12. prosince 2018 dosáhly Parlament a Rada politické dohody. V návaznosti na usnesení Parlamentu ze dne 12. března a schválení ze strany Rady dne 9. dubna byl závěrečný akt podepsán dne 17. dubna 2019 a zveřejněn v Úředním věstníku dne 17. května 2019. Nové předpisy upravující evropskou občanskou iniciativu (nařízení (EU) 2019/788) ruší nařízení (EU) č. 211/2011 a platí od 1. ledna 2020.

Evropská občanská iniciativa je díky novému nařízení o evropské občanské iniciativě přístupnější, méně byrokratická a snadněji použitelná pro organizátory a podporovatele a zároveň posiluje navazující opatření.

Dne 15.  července 2020 přijaly Parlament a Rada dočasná opatření k řešení dopadů pandemie COVID-19 na provádění evropské občanské iniciativy. Nová pravidla umožňují v případě občanských iniciativ, jež byly dotčeny pandemií, prodloužit období shromažďování prohlášení o podpoře.

Dne 3. června 2021 přijala Komise prováděcí rozhodnutí o prodloužení lhůty pro shromažďování prohlášení o podpoře evropských občanských iniciativ o tři měsíce; maximální doba shromažďování byla prodloužena do 31. prosince 2022.

Dne 13. června 2023 přijal Parlament usnesení o provádění nařízení o evropské občanské iniciativě.

 

[1]Zelená kniha Komise (COM(2009)0622).

Alessandro Davoli