Přistěhovalecká politika

Prvořadým cílem Evropské unie je komplexní evropská přistěhovalecká politika založená na solidaritě a zaměřená na budoucnost. Úkolem přistěhovalecké politiky je nalézt vyvážený přístup k otázkám legálního i nelegálního přistěhovalectví.

Právní základ

Články 79 a 80 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU).

Pravomoci

Legální přistěhovalectví: EU má pravomoc vymezit podmínky vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí, kteří legálně vstupují do některého z jejích členských států a pobývají v něm, a to i za účelem sloučení rodiny. Členské státy mají i nadále právo určovat množství osob ze třetích zemí, jimž povolí vstup za účelem hledání zaměstnání.

Integrace: EU může povzbuzovat a podporovat členské státy v přijímání opatření, jejichž cílem je rozvíjet integraci státních příslušníků třetích zemí, kteří v daném státě pobývají legálně. Neexistuje však žádné ustanovení EU pro harmonizaci vnitrostátních právních a správních předpisů.

Boj proti nelegálnímu přistěhovalectví: Evropská unie má bránit nelegálnímu přistěhovalectví a omezovat jeho rozsah, a to zejména uplatňováním účinné návratové politiky v souladu se základními právy.

Dohody o zpětném přebírání osob: Evropská unie může se třetími zeměmi uzavírat dohody o zpětném přebírání státních příslušníků třetích zemí do země původu nebo provenience, pokud tyto osoby nesplňují nebo přestaly splňovat podmínky pro vstup, přítomnost či pobyt na území jednoho z členských států.

Cíle

Vymezení vyváženého přístupu k přistěhovalectví: cílem EU je nalézt vyvážený přístup k řízení legální imigrace a k boji proti nelegálnímu přistěhovalectví. Řádné řízení migračních toků vyžaduje zajištění spravedlivého zacházení se státními příslušníky třetích zemí, kteří v členských státech pobývají legálně, posílení opatření pro boj proti nelegálnímu přistěhovalectví, obchodování s lidmi a převaděčství migrantů a podporu užší spolupráce s nečlenskými zeměmi ve všech oblastech. Cílem EU je zajistit jednotnou úroveň práv a povinností legálních přistěhovalců, která by byla srovnatelná s občany EU.

Zásada solidarity: podle Lisabonské smlouvy by se imigrační politika měla řídit zásadou solidarity a spravedlivého rozdělení odpovědnosti mezi členskými státy, a to i na finanční úrovni (článek 80 SFEU).

Dosažené výsledky

A. Institucionální změny, které přinesla Lisabonská smlouva

Lisabonská smlouva, která vstoupila v platnost v prosinci 2009 (viz1.1.5), zavedla v otázkách legálního přistěhovalectví postup hlasování kvalifikovanou většinou a nový právní základ pro integrační opatření. Řádný legislativní postup se nyní uplatňuje na politiku v oblasti nelegálního i legálního přistěhovalectví, čímž Parlament jako spolutvůrce právních předpisů získal rovnoprávné postavení s Radou. Připomeňme, že přechodná opatření pro případ náhlého přílivu příslušníků třetích zemí však přijímá po konzultaci s Parlamentem pouze Rada (čl. 78 odst. 3 SFEU).

Lisabonská smlouva též objasnila, že EU má v této oblasti sdílenou pravomoc s členskými státy, zvláště co se týče počtu migrantů, kterým je povoleno legálně vstoupit na území členského státu s cílem hledat si tam práci (čl. 79 odst. 5 SFEU). Plnou pravomoc v oblasti přistěhovalectví a azylu má nyní Soudní dvůr.

B. Nejnovější politický vývoj

1. „Globální přístup k migraci a mobilitě“

„Globální přístup k migraci a mobilitě“ (GAMM), který Komise přijala v roce 2011, stanovuje obecný rámec pro vztahy Unie se třetími zeměmi v oblasti migrace. Základem toho přístupu jsou čtyři pilíře: legální přistěhovalectví a mobilita, nelegální přistěhovalectví a obchodování s lidmi, mezinárodní ochrana a azylová politika a maximalizace dopadu migrace a mobility na rozvoj. Lidská práva migrantů představují v rámci tohoto přístupu průřezovou otázku.

2. Strategické pokyny z června 2014

Platnost Stockholmského programu pro prostor svobody, bezpečnosti a práva, který byl přijat v prosinci 2009 jakožto nástupce víceletého programu z Tampere (1999) a Haagu (2004), skončila v prosinci 2014 (4.2.1). V březnu 2014 zveřejnila Komise nové sdělení nazvané „Otevřená a bezpečná Evropa: cesta k realizaci“, v němž nastínila svůj budoucí program pro prostor svobody, bezpečnosti a práva. V souladu s článkem 68 SFEU pak Evropská rada ve svých závěrech ze dne 26. a 27. června 2014 vymezila „strategické směry pro legislativní a operativní plánování v rámci prostoru svobody, bezpečnosti a práva“ na období 2014–2020. Nejedná se již o program, ale spíše o pokyny k provádění stávajících právních nástrojů a opatření v právu členských států a k jejich uplatňování a konsolidaci. V těchto pokynech se poukazuje na nutnost uplatňovat k migraci ucelený přístup s tím, že je třeba co nejúčinněji využívat legální migraci, poskytovat ochranu těm, kdo ji potřebují, bojovat proti nelegální migraci a efektivně spravovat hranice.

3. Evropský program pro migraci

Dne 13. května 2015 zveřejnila Komise Evropský program pro migraci. Navrhují se v něm okamžitá opatření k řešení krizové situace ve Středozemním moři, jakož i kroky, které mají být podniknuty v nadcházejících letech s cílem účinněji zvládat veškeré aspekty migrace.

Pokud jde o střednědobý a dlouhodobý horizont, Komise navrhuje pokyny ve čtyřech politických oblastech:

  • omezit motivaci k nelegálnímu přistěhovalectví,
  • spravovat hranice tak, aby nedocházelo ke ztrátám na životech a aby byly zajištěny vnější hranice,
  • vypracovat důraznější společnou azylovou politiku a 
  • zavést novou politiku pro oblast legálního přistěhovalectví, modernizace a přezkum režimu využívajícího „modrých karet“, stanovení nových priorit v rámci politiky začleňování a optimalizaci výhod migrační politiky pro příslušné osoby a země původu.

Tento program rovněž přinesl myšlenku zřídit celounijní programy relokace a přesídlování (viz Fakta a čísla o Evropské Unii: azylová politika 4.2.2), vyhlásil přístup založený na tzv. hotspotech (kdy příslušné agentury EU spolupracují přímo na místě s členskými státy, které jsou vystaveny největšímu náporu při rychlé identifikaci, registraci a odběru otisků prstů příchozích migrantů) a navrhl případnou operaci v rámci SBOP ve Středomoří, která by rozbila pašerácké sítě a potírala obchod s lidmi (tato operace byla zahájena krátce poté pod názvem EUNAVFOR MED – Operace Sophia).

Na základě tohoto programu Komise dne 6. dubna 2016 vydala sdělení obsahující pokyny pro oblast legální migrace a azylu. Představují čtyři hlavní směry v oblasti politiky zaměřené na legální migraci: přezkum směrnice o modré kartě, přilákání inovativních podnikatelů do EU, vytvoření jednotnějšího a účinnějšího modelu řízení legální migrace na úrovni EU, zejména posouzením stávajícího rámce, a prohloubení spolupráce s klíčovými zeměmi původu, s cílem zajistit legální cesty do EU a zároveň zlepšit navracení těch, kteří právo zůstat v EU nemají.

V říjnu 2019 Komise zveřejnila zprávu o pokroku dosaženém při naplňování evropského programu pro migraci, v němž hodnotí dosažený pokrok a nedostatky při provádění programu.

Veškerý politický vývoj podrobně sleduje Evropská migrační síť, která byla zřízena v roce 2008 jako síť odborníků EU na migraci a azyl ze všech členských států, kteří spolupracují na poskytování objektivních, porovnatelných a politicky relevantních informací.

C. Nejnovější legislativní vývoj

Od roku 2008 byla přijata řada důležitých směrnic týkajících se přistěhovalectví a několik z nich již bylo revidováno.

1. Legální přistěhovalectví

Přijímání obecného ustanovení pro celou oblast pracovního přistěhovalectví v EU se setkalo s řadou obtíží, a v současné době je tedy za účelem vytváření politiky EU v oblasti legální migrace uplatňován přístup spočívající v tom, že se přijímají právní předpisy pro jednotlivá odvětví v závislosti na kategorii migrantů.

Směrnice 2009/50/ES o podmínkách pro vstup a pobyt státních příslušníků třetích zemí za účelem výkonu zaměstnání vyžadujícího vysokou kvalifikaci zavedla tzv. „modrou kartu EU“. Jedná se o zrychlený postup vydávání zvláštního povolení k pobytu a pracovního povolení pracovníkům ze třetích zemí, které jim umožňuje získat v členských státech vysoce kvalifikované zaměstnání za podmínek, které jsou pro ně atraktivnější. V první zprávě o uplatňování této směrnice, která byla zveřejněna v květnu 2014, bylo zjištěno několik nedostatků. V červnu 2016 Komise navrhla přezkum systému, jenž by zahrnoval přijetí méně přísných kritérií, nižší minimální výši mzdy / kratší minimální délku pracovní smlouvy, lepší opatření na slučování rodin a zrušení paralelních vnitrostátních systémů. Na této revizi se pracuje v Parlamentu (schválená zpráva výboru LIBE ze dne 15. června 2017) i Radě, i když poslední dobou nedošlo v Radě k žádnému pokroku, zejména co se týče začleňování dovedností a uznávání odborné praxe, které by odpovídalo odborné kvalifikaci, stejně jako možnosti udržení paralelních vnitrostátních systémů.

Směrnice o „jednotném povolení“ (2011/98/EU) stanovuje společný a zjednodušený postup pro státní příslušníky třetích zemí žádající o povolení k pobytu a o pracovní povolení v členském státě a rovněž společný soubor práv, jež mají být zaručena legálním přistěhovalcům. V poslední zprávě o uplatňování této směrnice, která byla přijata v březnu 2019, se uvádí, že nedostatečné informování státních příslušníků třetích zemí o jejich právech brání dosažení cíle směrnice, kterým je podpora jejich integrace a zákaz diskriminace.

Směrnice 2014/36/EU, která byla přijata v únoru 2014, upravuje podmínky vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí za účelem sezónního zaměstnání. Migrující sezónní pracovníci mohou pobývat legálně a přechodně v EU maximálně pět až devět měsíců (v závislosti na členském státě) za účelem výkonu činnosti závislé na ročním období, a to při zachování jejich hlavního místa pobytu v třetí zemi. Směrnice rovněž upřesňuje soubor práv, která se na tyto migrující pracovníky vztahují.

Směrnice 2014/66/EU o podmínkách vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí na základě převedení v rámci společnosti byla přijata dne 15. května 2014. Tato směrnice usnadňuje podnikům a nadnárodním společnostem dočasně převádět manažery, specialisty a zaměstnané stážisty do jejich poboček a dceřiných společností na území Evropské unie.

Směrnice (EU) 2016/801 o podmínkách vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí za účelem výzkumu, studia, stáže, dobrovolnické služby, programů výměnných pobytů žáků či vzdělávacích projektů a činnosti au-pair byla přijata dne 11. května 2016 a měla být provedena v právu členských států do 23. května 2018. Nahrazuje předchozí nástroje určené pro studenty a vědecko-výzkumné pracovníky, rozšiřuje jejich působnost a zjednodušuje jejich uplatňování.

Postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty v Evropské unii, stále upravuje směrnice Rady 2003/109/ES ve znění z roku 2011, které rozšiřuje její oblast působnosti na uprchlíky a jiné osoby požívající mezinárodní ochrany. Ve zprávě o uplatňování této směrnice z března 2019 se zjistilo, že členské státy místo toho, aby aktivně podporovaly evropské postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta, vydávají především vnitrostátní povolení k dlouhodobému pobytu a že pouze několik málo státních příslušníků třetích zemí využívá svého práva přestěhovat se do jiného členského státu. Stávající práce na směrnici o odborných kvalifikacích (4.2.2) a směrnici o modré kartě zahrnuje předložení pozměňovacích návrhů ke směrnici týkajících se dlouhodobě pobývajících rezidentů.

Proto, jak zjistila Komise v rámci kontroly účelnosti právních předpisů v oblasti legální migrace, která byla zveřejněna v březnu 2019, patří mezi kategorie legální migrace, na něž se právní předpisy EU dosud nevztahují, pracovníci, kteří nejsou vysoce kvalifikovaní a kteří přicházejí na období delší než devět měsíců, a také investoři a osoby samostatně výdělečně činné, kteří jsou státními příslušníky třetích zemí.

2. Integrace

Směrnice Rady 2003/86/ES obsahuje ustanovení o právu na sloučení rodiny, které jde nad rámec práva na respektování soukromého a rodinného života uvedeného v článku 8 Evropské úmluvy o lidských právech. Vzhledem k tomu, že se ve zprávě o uplatňování směrnice 2003/86/ES z roku 2008 dospělo k závěru, že nebyla v členských státech uplatňována v plném rozsahu a správně, zveřejnila Komise v dubnu 2014 sdělení, ve kterém členským státům poskytla pokyny k jejímu uplatňování. Kontrola účelnosti právních předpisů v oblasti legální migrace, kterou provádí Komise, se týká rovněž směrnice o slučování rodin.

Pravomoc EU v oblasti integrace je omezena. V červenci 2011 přijala Komise sdělení Evropská agenda pro integraci státních příslušníků třetích zemí. Nedávno, v červnu 2016, Komise předložila akční plán zahrnující rámec politiky a konkrétní iniciativy, jejichž cílem je pomoci členským státům integrovat přibližně 20 milionů příslušníků třetích zemí, kteří legálně pobývají na území EU. Stávající nástroje zahrnují Evropské fórum pro migraci, evropský internetový portál věnovaný integraci migrantůEvropské fórum pro integraci.

Specializované nástroje na financování podpory politiky integrace vycházely z Azylového, migračního a integračního fondu (AMIF) a Evropského sociálního fondu (ESF). Od roku 2021 bylo v rámci nového víceletého finančního rámce (VFR) navrženo, aby tyto nástroje financování spadaly pod Azylový a migrační fond (AMF) a ESF+.

3. Nelegální přistěhovalectví

EU přijala několik důležitých právních předpisů zaměřených na boj proti nelegálnímu přistěhovalectví:

  • Tzv. „balíček proti převaděčství“ zahrnuje směrnici Rady 2002/90/ES, která stanovuje společnou definici trestného činu napomáhání k nepovolenému vstupu, přechodu a pobytu, a rámcové rozhodnutí 2002/946/SVV stanovující trestní sankce za toto jednání. Obchodováním s lidmi se zabývá směrnice 2011/36/EU o prevenci obchodování s lidmi, boji proti němu a o ochraně obětí. Tento balíček doplňuje směrnice Rady 2004/81/ES umožňující udělení povolení k pobytu osobám, které jsou obětmi obchodování s lidmi nebo převaděčů a které spolupracují s příslušnými orgány (obchodování s lidmi, viz čísla a fakta týkající se „Justiční spolupráce v trestních věcech“ 4.2.6). V květnu 2015 přijala Komise Akční plán EU proti pašování migrantů (2015–2020) a v souladu s tímto akčním plánem provedla hodnocení REFIT týkající se uplatňování stávajícího právního rámce, jemuž předcházela veřejná konzultace. Komise zjistila, že v té době nebyl dostatek důkazů poukazujících na skutečné a opakované trestní stíhání fyzických osob nebo organizací pro humanitární pomoc, a dospěla k závěru, že právní rámec EU zaměřený na řešení problému pašování migrantů je ve stávajícím kontextu i nadále nezbytný. Dále konstatovala, že přezkum balíčku proti převaděčství by nebyl přínosnější než její efektivní a plné uplatňování, a dospěla ke všeobecné shodě týkající se toho, že přínosem by mohla být nelegislativní opatření na podporu orgánů členských států, organizací občanské společnosti a dalších zúčastněných stran, včetně prohloubené spolupráce se třetími zeměmi. V nedávno přijatém usnesení ze dne 5. července 2018 vyzval Parlament Komisi, aby vypracovala pokyny pro členské státy, jak předcházet kriminalizaci humanitární pomoci, a v září 2018 bylo uspořádáno slyšení na toto téma.
  • Směrnice o navracení (2008/115/ES) stanovuje společné normy a postupy EU při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí. První zpráva o jejím uplatňování byla přijata v březnu 2014. V září 2015 Komise zveřejnila akční plán EU v oblasti navracení neoprávněně pobývajících osob a následně v říjnu 2015 přijala Rada závěry týkající se budoucí politiky v oblasti jejich navracení. V březnu 2017 Komise doplnila akční plán o sdělení o „účinnější návratové politice v Evropské unii – obnovený akční plán“ a o doporučení ke zvýšení efektivity navracení neoprávněně pobývajících osob. V září 2017 zveřejnila svou aktualizovanou „příručku pro navracení osob“, v níž stanovuje pokyny pro plnění povinností vnitrostátních orgánů příslušných k výkonu činnosti související s navracením osob. Kromě toho v roce 2016 Parlament a Rada přijaly nařízení (EU) 2016/1953 o zavedení evropského cestovního dokladu pro účely navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí. Nedávno modernizovaná a rozšířená Evropská agentura pro pohraniční a pobřežní stráž (Frontex) stále více pomáhá členským státům v jejich činnosti související s navracením osob. V září 2018 Komise navrhla cílený přezkum směrnice o navracení osob, včetně nového postupu na hranicích v případě žadatelů o azyl, jasnějších postupů a pravidel pro předcházení zneužívání, účinných programů dobrovolného navracení osob, které mají být v členských státech zřízeny, a jasnějších pravidel pro zadržování osob. V cíleném posouzení dopadu tohoto návrhu, které provedl Parlament, se zjistilo, že návrh by zvýšením počtu zajištěných osob představoval pro členské státy značné náklady. Neexistují jasné důkazy o tom, že by návrh vedl k účinnějšímu navracení těchto osob, ale pravděpodobně by vedl k porušování základních práv nelegálních migrantů. Ačkoli v Parlamentu a Radě probíhají jednání, dosud nebylo dosaženo žádné konkrétní dohody o postupu na hranicích.
  • Směrnice 2009/52/ES upřesňuje sankce a opatření, jež mají členské státy uplatňovat vůči zaměstnavatelům, kteří porušují zákaz zaměstnávání neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí. První zpráva o jejím uplatňování byla předložena dne 22. května 2014.
  • Od roku 2001 si členské státy vzájemně uznávají rozhodnutí o vyhoštění (směrnice 2001/40), podle nichž se respektuje a dodržuje rozhodnutí jednoho členského státu o vyhoštění státního příslušníka třetí země, který se nachází v jiném členském státě.

Za účelem navracení nelegálních migrantů a spolupráce v boji proti obchodování s lidmi EU v současné době se zeměmi původu a tranzitními zeměmi projednává a uzavírá dohody o zpětném přebírání osob. Jejich uplatňování sledují smíšené readmisní výbory, jak se s nimi v dohodách o zpětném přebírání osob počítá. Tyto dohody byly spojeny s dohodami o zjednodušení vízového režimu, které mají za cíl poskytnout nezbytné pobídky pro jednání o zpětném přebírání osob v dotyčné třetí zemi, aniž by došlo ke zvýšení nelegální migrace.

Komise nedávno uzavřela rovněž neformální ujednání o navrácení a zpětném přebírání osob (v současnosti platná v případě pěti zemí původu v Africe), která Parlament velmi kritizoval za to, že neměl možnost je přezkoumat, a která vzbuzují otázky ohledně zodpovědnosti a transparentnosti.

Úloha Evropského parlamentu

Od vstupu Lisabonské smlouvy v platnost je Parlament jakožto plnohodnotný spolutvůrce právních předpisů aktivně zapojen do přijímání nových právních předpisů zabývajících se legálním i nelegálním přistěhovalectvím.

Parlament přijal četná usnesení z vlastního podnětu, která se zabývají migrací, zejména usnesení ze dne 12. dubna 2016 o situaci ve Středomoří a nutnosti uceleného přístupu EU k migraci, v němž hodnotí různá opatření, o nichž se jedná, a předkládá řadu doporučení. Zpráva výboru LIBE, o níž se hlasovalo v plénu, byla doplněna stanovisky osmi dalších výborů Parlamentu. Usnesení obsahuje postoj Parlamentu týkající se všech příslušných opatření EU v oblasti migrace a azylu a je referenčním dokumentem Parlamentu v této oblasti.

Další informace o těchto otázkách naleznete zde:

 

Marion Schmid-Drüner