Výdaje EU

Rozpočtové výdaje schvalují společně Rada a Parlament. Roční rozpočet EU musí respektovat rozpočtové stropy dohodnuté ve víceletém finančním rámci (VFR) pro různé okruhy, tj. kategorie výdajů, např. pro vnitřní trh, soudržnost a přírodní zdroje. Nástroje pružnosti zajišťují, aby EU mohla jednat v případě neočekávaných potřeb. Využíváním rozpočtových záruk a finančních nástrojů je u výdajů EU dosahováno pákového efektu. Výdaje EU na období 2021 až 2027 zahrnují kromě VFR i dočasný nástroj na podporu oživení (Next Generation EU – NGEU), který má hospodářství EU pomoci zotavit se z krize způsobené onemocněním COVID-19.

Právní základ

• Články 310 až 325 a článek 352 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) a články 106a, 171 až 182 a 203 Smlouvy o založení Evropského společenství pro atomovou energii.
• Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) 2018/1046 ze dne 18. července 2018, kterým se stanoví finanční pravidla pro souhrnný rozpočet Unie, mění nařízení (EU) č. 1296/2013, (EU) č. 1301/2013, (EU) č. 1303/2013, (EU) č. 1304/2013, (EU) č. 1309/2013, (EU) č. 1316/2013, (EU) č. 223/2014 a (EU) č. 283/2014 a rozhodnutí č. 541/2014/EU a zrušuje nařízení (EU, Euratom) č. 966/2012.
• Nařízení Rady (EU, Euratom) 2020/2093 ze dne 17. prosince 2020, kterým se stanoví víceletý finanční rámec na období 2021 až 2027 (nařízení o VFR).
• Nařízení Rady (EU) 2020/2094 ze dne 14. prosince 2020, kterým se zřizuje Nástroj Evropské unie na podporu oživení, jehož účelem je podpořit oživení po krizi COVID-19.
• Interinstitucionální dohoda ze dne 16. prosince 2020 mezi Evropským parlamentem, Radou Evropské unie a Evropskou komisí o rozpočtové kázni, spolupráci v rozpočtových záležitostech a řádném finančním řízení, jakož i o nových vlastních zdrojích, včetně plánu zavádění nových vlastních zdrojů.

Cíl

Financovat politiky Evropské unie v souladu se zásadami rozpočtové kázně a s platnými pravidly a postupy.

Hlavní zásady

Rozpočet EU se řídí devíti obecnými zásadami – zásadou jednotnosti, správnosti rozpočtu, ročního rozpočtu[1], vyrovnanosti, zúčtovací jednotky (kterou je euro), univerzálnosti, specifikace (jednotlivé prostředky jsou přidělovány na konkrétní výdaje), řádného finančního řízení a průhlednosti –, které jsou stanoveny v článcích 6 až 38 nařízení, jímž se stanoví finanční pravidla pro souhrnný rozpočet EU.

Zásadu ročního rozpočtu je nutno sladit s potřebou realizovat víceleté činnosti, jejichž význam v rámci rozpočtu vzrostl. Rozpočet proto obsahuje rozlišené prostředky, a to:

• prostředky na závazky, které pokrývají v daném rozpočtovém roce celkové náklady na právní závazky uzavřené na činnosti trvající několik let,
• prostředky na platby, které pokrývají výdaje spojené s plněním závazků uzavřených v daném rozpočtovém roce nebo v předchozích letech.

V interinstitucionální dohodě ze dne 16. prosince 2020 se stanoví, že Komise vypracuje výroční zprávu, v níž podá přehled finančních a rozpočtových důsledků různých činností EU, ať jsou financovány z rozpočtu EU, nebo z jiných zdrojů. Tato zpráva musí obsahovat informace o aktivech a závazcích EU a o různých výpůjčních a úvěrových operacích, včetně Evropského mechanismu stability (ESM) a Evropského nástroje finanční stability (EFSF) (2.6.8) - a dalších možných budoucích mechanismů. Kromě toho musí zpráva uvádět informace o výdajích na klima, výdajích, které pomáhají zastavit a zvrátit úbytek biologické rozmanitosti, výdajích na prosazování rovného postavení žen a mužů a výdajích na plnění cílů OSN pro udržitelný rozvoj ve všech důležitých programech EU.

Struktura rozpočtu založená na charakteristikách prostředků

1. Provozní výdaje / správní výdaje / rozpočty jednotlivých činností

Souhrnný rozpočet má deset oddílů, pro každou instituci jeden. Oddíl Komise (oddíl III) obsahuje provozní výdaje na financování činností a programů a správní výdaje na jejich provádění (technická pomoc, agentury a lidské zdroje), zatímco oddíly ostatních orgánů a institucí tvoří převážně správní výdaje. V roce 2022 činí celkové správní výdaje 169,52 miliardy EUR, což odpovídá 6,26 % celkového rozpočtu.

Komise využívá rozpočtovou nomenklaturu, která zdroje člení podle oblastí politik a programů tak, že spojuje programové oblasti do „skupin programů“. Díky tomu lze snadněji posoudit výdaje a účinnost každé politiky EU.

2. Víceletý finanční rámec (VFR) (1.4.3)

Od roku 1988 jsou výdaje Společenství/EU stanovovány ve víceletém rámci, který rozděluje rozpočet do okruhů odpovídajících širokým oblastem politik a stanovuje výdajové stropy, jež představují hlavní rozpočtové priority pro dané období. První plánovací období trvalo pět let, délka následujících i nynějšího období je sedm let. Roční rozpočty musí dodržovat stropy stanovené ve víceletém finančním rámci.

Celkové výdaje EU v období 2021–2027 činí 1 824,3 miliardy EUR, z toho 1 074,3 miliardy EUR bylo vyčleněno na VFR a 750 miliard EUR na nástroj NGEU. Rozpočet VFR bude navýšen o dodatečných 11 miliard EUR díky specifické úpravě pro určitý program podle článku 5 nařízení o VFR.

Nový rozpočet EU podporuje prostřednictvím některých stěžejních programů, jako např. Horizont Evropa, InvestEU a Fond pro integrovanou správu hranic, modernizaci a prostřednictvím Fondu pro spravedlivou transformaci a programu Digitální Evropa pak ekologizaci a digitalizaci.

Největší objem prostředků je stále přidělován na modernizovanou zemědělskou politiku a těsně za ní následuje politika soudržnosti. Obě politiky mají za cíl podporovat digitalizaci a ekologizaci. Níže uvedená tabulka znázorňuje rozdělení rozpočtu na rok 2021 podle oblastí politik definovaných ve VFR 2021–2027.

Rozpočet EU na rok 2022: rozdělení prostředků na závazky podle kategorií VFR

Kromě plánovaných výdajů na financování politik EU v rámci víceletých programů byly v rozpočtu EU vyhrazeny finanční zdroje na reakce na neočekávané krize a situace. Tyto mimořádné nástroje pružnosti a tematické nástroje se mohou využívat v členských státech, kandidátských zemích nebo také mimo EU v případě hospodářských krizí (např. Evropský fond pro přizpůsobení se globalizaci), přírodních katastrof, krizí ohrožujících veřejné zdraví a humanitárních krizí (např. rezerva na pomoc při mimořádných událostech SEAR) nebo na další neočekávané potřeby (např. nástroj pružnosti). Takové financování umožňuje pokrýt určité mimořádné finanční potřeby.

Nástroj Evropské unie na podporu oživení – Next Generation EU (NGEU)

Komise v rámci tohoto nástroje uvolní dodatečně k dlouhodobému rozpočtu na období 2021–2027 částku 750 miliard EUR v cenách roku 2018, z níž až 390 miliard EUR může být použito na výdaje a až 360 miliard EUR na poskytování půjček na podporu oživení EU po koronavirové pandemii. Komise byla podle čl. 5 odst. 1 rozhodnutí o vlastních zdrojích[2]oprávněna půjčovat si jménem EU na kapitálových trzích. Splacení jistiny těchto vypůjčených prostředků, jež mají být použity na výdaje (390 miliard EUR v cenách roku 2018), a související splatné úroky budou muset být financovány ze souhrnného rozpočtu EU, včetně dostatečných příjmů z nových vlastních zdrojů postupně zaváděných po roce 2021. (1.4.1)

Nástroj NGEU by se měl zaměřit zejména a) na obnovu zaměstnanosti a vytváření pracovních míst; b) reformy a investice na oživení potenciálu udržitelného růstu a zaměstnanosti na účelem posílení soudržnosti mezi členskými státy a zvýšení jejich odolnosti; c) opatření pro podniky, zejména malé a střední podniky postižené hospodářským dopadem krize COVID-19, a posílení udržitelného růstu v EU, včetně přímých finančních investic do podniků; d) opatření pro výzkum a inovace v reakci na krizi COVID-19; e) zvýšení připravenosti na krize a posílení její schopnosti rychle a účinně reagovat na závažné mimořádné události, včetně vytvoření zásob nejdůležitějších potřeb a zdravotnického materiálu a vybudování nezbytné infrastruktury pro rychlou reakci na krizové situace; f) opatření, jejichž cílem je zajistit, aby krize COVID-19 nenarušila spravedlivou transformaci na klimaticky neutrální ekonomiku; g) opatření k řešení dopadů krize COVID-19 na zemědělství a rozvoj venkova.

Dne 12. února 2021 byl schválen nový Nástroj pro oživení a odolnost, který má v členských státech podpořit investice a reformy. Nástroj bude disponovat 672,5 miliardami EUR (v cenách roku 2018) ve formě půjček a grantů pro členské státy, které je mají čerpat podle národních plánů pro oživení a odolnost. Plány musí obsahovat reformy a investice, jež zahrnují klíčové oblasti politiky (šest pilířů[3]), podporovat zelenou a digitální transformaci a reagovat na doporučení pro jednotlivé země v rámci evropského semestru.

V souvislosti s ruskou invazí na Ukrajinu přijala Komise dne 18. května 2022 „sdělení REPowerEU“ ,které stanoví strategii pro snížení závislosti EU na dovozu energie z Ruska. Podle hodnocení Komise by taková strategie k dosažení svého cíle vyžadovala dodatečné investice ve výši 210 miliard EUR. Za tímto účelem Komise kromě jiných opatření[4]navrhla změnit nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost tak, aby se přerozdělilo až 225 miliard EUR ze zbývajících úvěrů z Nástroje pro oživení a odolnost. Tyto zdroje by měly být použity k financování nové kapitoly národních plánů pro oživení a odolnost, jež by určila konkrétní opatření zaměřená na diverzifikaci dodávek energie a snížení závislosti na fosilních palivech.

Úloha Evropského parlamentu

Parlament tvoří společně s Radou rozpočtový orgán a rozpočtové pravomoci patřily k prvním pravomocem, které poslanci EP získali v 70. letech (1.2.5). Parlament je tak oprávněn rozhodovat o celkové částce a rozdělení ročních výdajů EU a kontrolovat plnění rozpočtu.

Rozpočtový výbor EP je pověřen jednáními o VFR a jménem Parlamentu schvaluje roční rozpočet. Tlumočí rovněž stanoviska Parlamentu při jednáních s Radou. Výboru se většinou daří zvrátit většinu škrtů navržených Radou a prosadit navýšení prostředků v prioritních oblastech na základě svých pozměňovacích návrhů (ačkoli ne vždy v původně požadované výši).

Parlament během jednání o VFR na období 2021–2027 obhajoval a z velké části dosáhl a) zvýšení stropu VFR a posílení několika stěžejních programů, b) přijetí závazku zavést nové vlastní zdroje EU s cílem pokrýt přinejmenším náklady související s nástrojem NGEU (jistinu i úroky), c) zapojení Parlamentu do plnění nástroje na podporu oživení v souladu s metodou Společenství, d) přispívání rozpočtu EU k plnění cílů v oblasti klimatu, biologické rozmanitosti a rovnosti pohlaví, e) zavedení nového mechanismu na ochranu rozpočtu EU před porušováním zásad právního státu (1.4.3).

Parlament rovněž systematicky trval na rozpočtové transparentnosti a řádné kontrole veškerých operací a nástrojů financovaných z rozpočtu EU.

Parlament je podle článku 319 Smlouvy o fungování Evropské unie orgánem příslušným pro udělení absolutoria a Výbor pro rozpočtovou kontrolu pro něj připravuje všechny podklady k politické kontrole plnění rozpočtu (1.4.5). Každý rok jsou na konci postupu udělování absolutoria zohledněny jeho závěry ohledně toho, jak Komise a ostatní orgány, instituce a subjekty využívaly rozpočet EU. Cílem je ověřit, zda byl rozpočet plněn v souladu s příslušnými předpisy (soulad), včetně zásad řádného finančního řízení (výkonnost).

Výbor pro rozpočtovou kontrolu koná každoročně schůzky se zástupci Evropské investiční banky (EIB) (1.3.15), aby zkontroloval její finanční činnosti, a každý rok také připravuje zprávu, v níž posuzuje výkon a výsledky EIB v uplynulém roce. Parlamentní Rozpočtový výbor a Hospodářský a měnový výbor se dohodly, že budou každý rok vypracovávat zprávu posuzující současné a budoucí činnosti EIB. V roli hlavního příslušného výboru se každý rok střídají. Parlament se domnívá, že finanční nástroje mohou být cenným nástrojem ke znásobení dopadu finančních prostředků EU, zdůraznil však, že by měly být využívány za přísných podmínek, aby nevznikala žádná rozpočtová rizika. Za tímto účelem byla do finančního nařízení začleněna podrobná pravidla pro využívání finančních nástrojů.

Za kontrolu Nástroje pro oživení a odolnost jsou společně odpovědné Rozpočtový výbor a Hospodářský a měnový výbor Evropského parlamentu, a to prostřednictvím pracovní skupiny a dialogů s Komisí o oživení a odolnosti, jež se uskutečňují každé dva měsíce.

 

Francisco Padilla Olivares

03-2023