Kontrola plnění evropského rozpočtu se provádí ve všech orgánech a institucích EU a na úrovni členských států. Důležitou kontrolní činnost vykonává na různých úrovních Účetní dvůr a Parlament. Parlament každý rok posuzuje plnění rozpočtu v rámci postupu udělování absolutoria Evropské komisi a ostatním evropským orgánům a agenturám Unie.

Právní základ

  • Články 287, 317, 318, 319, 322 a 325 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU),
  • nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) 2018/1046 ze dne 18. července 2018, kterým se stanoví finanční pravidla pro souhrnný rozpočet Unie a kterým se mění nařízení (EU) č. 1296/2013, (EU) č. 1301/2013, (EU) č. 1303/2013, (EU) č. 1304/2013, (EU) č. 1309/2013, (EU) č. 1316/2013, (EU) č. 223/2014, (EU) č. 283/2014 a rozhodnutí č. 541/2014/EU a zrušuje nařízení (EU, Euratom) č. 966/2012 (viz zejména hlava II, kapitola 7 o zásadě řádného finančního řízení a výkonnosti a hlava XIV o externím auditu a udělení absolutoria),
  • interinstitucionální dohoda ze dne 2. prosince 2013 mezi Evropským parlamentem, Radou a Komisí o rozpočtové kázni, spolupráci v rozpočtových záležitostech a o řádném finančním řízení, část III,
  • jednací řád Evropského parlamentu, hlava II, kapitola 6, články 99, 100 a 104; hlava V, kapitola 2, článek 134; příloha IV.

Cíle

Zajistit legalitu, správnost a řádné finanční řízení rozpočtových operací a systémů finanční kontroly i řádné finanční řízení rozpočtu EU (hospodárnost, efektivnost a účinnost), a pokud jde o roli Evropského účetního dvora a Evropského parlamentu, zajistit dosažení těchto cílů (kritéria výkonnosti).

Dosažené výsledky

A. Kontrola na úrovni členských států

Prvotní kontrolu příjmů a výdajů provádějí z velké části orgány členských států. Ty si uchovaly své pravomoci, zejména pokud jde o tradiční vlastní zdroje (viz 1.4.1), přičemž pro tuto oblast mají k dispozici potřebné postupy pro výběr a kontrolu příslušných finančních prostředků. V této souvislosti je třeba připomenout, že dne 26. května 2014[1] přijala Rada soubor legislativních opatření, včetně nového rozhodnutí o vlastních zdrojích, a pro období 2014–2020 zavedla v systému těchto zdrojů několik změn. Nová pravidla pro vlastní zdroje platí ode dne 1. října 2016, kdy toto rozhodnutí vstoupilo v platnost, a použijí se se zpětnou platností od 1. ledna 2014. Výběr tradičních vlastních zdrojů má však pro orgány Evropské unie velký význam. Rozpočtová kontrola také probíhá v podobě boje proti podvodům (viz 1.4.6). Operační výdaje Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF), Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) a jiných strukturálních fondů také nejprve kontrolují orgány členských států.

B. Kontrola na úrovni Unie

1. Vnitřní kontrola

V každém orgánu provádějí kontrolu schvalující osoby a účetní a poté interní auditor daného orgánu.

2. Vnější kontrola: prováděná Účetním dvorem (viz 1.3.12)

Vnější kontrolu provádějí účetní dvory členských států a Evropský účetní dvůr, který každý rok předkládá rozpočtovému orgánu podrobné zprávy v souladu s článkem 287 SFEU, tedy:

  • prohlášení o věrohodnosti účetnictví a o legalitě a správnosti podkladových operací (tzv. DAS),
  • výroční zprávu o plnění souhrnného rozpočtu, včetně rozpočtů všech orgánů a institucí a jimi zřízených subjektů,
  • každoroční zvláštní zprávy týkající se agentur a orgánů a institucí Evropské unie,
  • zvláštní zprávy o konkrétních záležitostech (audity výkonnosti),
  • zprávy o auditu a stanoviska,
  • přezkumy, které se týkají politik a témat řízení, analyzují oblasti nebo otázky, které doposud nebyly kontrolovány, nebo vytvářejí faktický základ pro určitá témata (do září 2019 mělo hodnocení několik podkategorií: situační zprávy, informační dokumenty a rychlé přezkumy).

Evropský účetní dvůr rovněž vypracovává zprávy o úvěrových a výpůjčních operacích a o Evropském rozvojovém fondu (ERF).

3. Politická kontrola: ze strany Evropského parlamentu

V rámci Evropského parlamentu je Výbor pro rozpočtovou kontrolu odpovědný za vypracování postoje Parlamentu a zejména za tyto oblasti:

  • kontrola plnění rozpočtu Unie a ERF,
  • uzavření konečné podoby a auditu účetních výkazů a rozvah Unie, jejích orgánů a institucí i ostatních subjektů, které Unie financuje,
  • kontrola finančních činností Evropské investiční banky (viz 1.3.15),
  • hodnocení poměru nákladů a přínosů jednotlivých forem evropského financování při provádění politik Unie,
  • vyšetřování podvodů a nesrovnalostí týkajících se plnění rozpočtu Unie, přijímání opatření, která mají za cíl prevenci a stíhání těchto činů, a ochrana finančních zájmů Unie obecně.

Připravuje rovněž rozhodnutí o udělení absolutoria.

Postup udělování absolutoria

Jednou ročně uděluje Evropský parlament na základě doporučení Rady absolutorium Komisi za plnění rozpočtu na rok n–2, poté co přezkoumá zprávy o činnosti jednotlivých generálních ředitelství Komise, souhrnnou zprávu o jejich řízení a výkonnosti, hodnotící zprávu (podle článku 318 SFEU) a výroční zprávu Evropského účetního dvora a odpovědi Komise a ostatních orgánů a institucí na zjištění Parlamentu (článek 319 SFEU). Členové Výboru pro rozpočtovou kontrolu připravují postoj Parlamentu ke zvláštním zprávám Účetního dvora, obvykle v podobě pracovních dokumentů, které poskytují vodítko pro hlavního zpravodaje pro absolutorium. Komise a ostatní orgány mají povinnost učinit opatření nezbytná k tomu, aby vyhověly připomínkám, které Evropský parlament vyslovil v usneseních o absolutoriu (čl. 319 odst. 3 SFEU a článek 262 finančního nařízení). Evropský parlament každoročně uděluje absolutorium také ostatním institucím a agenturám. Evropský parlament uděluje zvláštní absolutorium Komisi za plnění opatření v souvislosti s ERF, vzhledem k tomu, že tyto fondy dosud nejsou začleněny do souhrnného rozpočtu. Rozhodnutí a usnesení Evropského parlamentu o udělení absolutoria za plnění souhrnného rozpočtu EU, oddíl I – Evropský parlament jsou určena předsedovi Parlamentu.

Parlament zpravidla projednává zprávy o udělení absolutoria na svém plenárním zasedání do 15. května (článek 260 finančního nařízení). O udělení absolutoria se tedy vždy hlasuje na květnovém zasedání, v případě odkladu udělení absolutoria pak na říjnovém zasedání. Pokud udělení absolutoria nepodpoří většina poslanců nebo pokud se EP rozhodne rozhodnutí o absolutoriu odložit, informuje o důvodech odložení rozhodnutí o udělení absolutoria příslušné orgány nebo agentury, které jsou povinny okamžitě provést opatření k odstranění překážek, jež udělení absolutoria brání. Výbor pro rozpočtovou kontrolu předloží v průběhu následujících šesti měsíců novou zprávu s návrhem udělit, nebo odmítnout absolutorium.

Úloha Evropského parlamentu

A. Vývoj pravomocí

V období let 1958–1970 byl Evropský parlament pravidelně informován o rozhodnutích o absolutoriu, která udělovala Rada Komisi za plnění rozpočtu. V roce 1971 získal Parlament pravomoc udělovat absolutorium společně s Radou. Od 1. června 1977, kdy vstoupila v platnost Smlouva ze dne 22. července 1975, má Parlament výhradní pravomoc udělovat absolutorium na základě účetní závěrky poté, co obdrží doporučení Rady. Je třeba rovněž připomenout, že Evropský parlament ve svých příslušných výborech pořádá slyšení kandidátů na komisaře a že ve Výboru pro rozpočtovou kontrolu se koná slyšení kandidátů na členy Účetního dvora a předběžně vybraných kandidátů na funkci generálního ředitele Evropského úřadu pro boj proti podvodům (OLAF) a také členů dozorčí rady úřadu OLAF. Tyto funkce nelze obsadit, aniž by proběhla slyšení v Parlamentu. Konečně je třeba připomenout, že generální ředitel OLAF je jmenován Evropskou komisí po konzultaci s Evropským parlamentem a Radou a že členové dozorčího výboru úřadu OLAF jsou jmenováni na základě společné dohody Evropského parlamentu, Rady a Komise.

B. Používání absolutoria

Evropský parlament se může rozhodnout udělení absolutoria odložit, pokud není spokojen s některými aspekty způsobu, jakým Komise plnila rozpočet. Odmítnutí udělit absolutorium lze považovat za výzvu k odstoupení Komise. Tato hrozba se naplnila v prosinci 1998. Po hlasování v plénu, při kterém byl zamítnut návrh na udělení absolutoria, byla vytvořena skupina pěti nezávislých expertů, která vyšetřovala obvinění Komise z podvodu, nesprávného úředního postupu a protežování. Celý sbor komisařů následně odstoupil dne 16. března 1999.

Pokud jde o udělování absolutoria Komisi za plnění souhrnného rozpočtu Evropské unie, je třeba připomenout, že Evropský parlament zavedl během postupu udělování absolutoria za účetní roky 2011 a 2012 dva nové prvky: ověřování legality a správnosti výdajů, s nímž se ve stále větší míře pojí hodnocení účinnosti (článek 318 SFEU, hodnotící zpráva o financích Unie založená na dosažených výsledcích), ale také skutečnost, že rozhodnutí o absolutoriu může být rozhodnutím „s výhradou“, kvůli případným výhradám týkajícím se určitých oblastí politiky.

Ačkoli je ve Smlouvě zmíněno pouze udělení absolutoria Komisi, z důvodů transparentnosti a demokratické kontroly uděluje Evropský parlament zvláštní absolutorium i ostatním orgánům a institucím a rovněž všem agenturám či podobným subjektům (ustanovení o udělování absolutoria decentralizovaným agenturám a partnerstvím veřejného a soukromého sektoru jsou uvedena v jejich zakládajících nařízeních). Během plenárního zasedání v dubnu 2009 v rámci postupu udělování absolutoria za rok 2007 odložil Evropský parlament udělení absolutoria Radě ministrů, a to proto, že mu Rada odmítla poskytnout požadované informace, jež by Parlamentu umožnily udělit absolutorium. Od tohoto roku dále bylo absolutorium Radě vždy odloženo a poté nebylo uděleno.

Jak již bylo řečeno výše, Komise, ostatní orgány, instituce a agentury musí podat zprávu o opatřeních, která přijaly na základě připomínek připojených k usnesením EP o udělení absolutoria. Členské státy musí informovat Komisi o opatřeních, která přijaly na základě připomínek Parlamentu, a Komise tyto informace zohlední ve své monitorovací zprávě (článek 262 finančního nařízení).

C. Další nástroje

Specializované výbory Parlamentu také přispívají k zajištění toho, aby byly finanční prostředky Unie vynakládány efektivně, aby byly chráněny zájmy daňových poplatníků EU. Při mnoha příležitostech vedli členové Výboru pro rozpočtovou kontrolu diskuse se zástupci obdobných výborů působících v parlamentech členských států, s vnitrostátními kontrolními orgány a se zástupci celních orgánů. Jednotliví členové výboru také prováděli šetření na místě, aby se seznámili se skutečnostmi, které jsou příčinou konkrétních problémů.

Připomeňme rovněž, že v prosinci 1995 Parlament také poprvé využil práva, jež mu udělila Smlouva, a zřídil vyšetřovací výbor a vydal zprávu o údajných podvodech a nesprávném úředním postupu (viz 1.4.6).

Lisabonská smlouva posílila kontrolní mechanismy zaměřené na výsledky dosažené v rámci programů Unie a nyní vyžaduje, aby Komise Parlamentu a Radě na základě jejich připomínek předložila úplnou hodnotící zprávu, která bude součástí ročního postupu udělování absolutoria.

 

[1]Rozhodnutí Rady ze dne 26. května 2014 o systému vlastních zdrojů Evropské unie (2014/335/EU, Euratom), Úř. věst. L 168, 7.6.2014, s. 105.

Rudolfs Verdins