Rozpočtová kontrola

Kontrolu plnění evropského rozpočtu provádí všechny orgány a instituce EU i členské státy. Evropský účetní dvůr a Evropský parlament provádějí podrobné kontroly na různých úrovních. Parlament každý rok posuzuje plnění rozpočtu v rámci postupu udělování absolutoria Evropské komisi a ostatním orgánům, institucím a decentralizovaným agenturám EU.

Právní základ

• Články 287, 317, 318, 319, 322 a 325 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU).
• Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) 2018/1046 ze dne 18. července 2018, kterým se stanoví finanční pravidla pro souhrnný rozpočet Unie a kterým se mění nařízení (EU) č. 1296/2013, (EU) č. 1301/2013, (EU) č. 1303/2013, (EU) č. 1304/2013, (EU) č. 1309/2013, (EU) č. 1316/2013, (EU) č. 223/2014, (EU) č. 283/2014 a rozhodnutí č. 541/2014/EU a zrušuje nařízení (EU, Euratom) č. 966/2012 (viz zejména hlava II, kapitola 7 o zásadě řádného finančního řízení a výkonnosti a hlava XIV o externím auditu a udělení absolutoria).
• Interinstitucionální dohoda ze dne 16. prosince 2020 mezi Evropským parlamentem, Radou Evropské unie a Evropskou komisí o rozpočtové kázni, spolupráci v rozpočtových záležitostech a řádném finančním řízení, jakož i o nových vlastních zdrojích, včetně plánu zavádění nových vlastních zdrojů, část III.
• Jednací řád Evropského parlamentu, hlava II, kapitola 6, články 99, 100 a 104; hlava V, kapitola 2, článek 134; příloha V.

Cíle

Zajistit legalitu, správnost a řádné finanční řízení rozpočtových operací a systémů finanční kontroly a řádné finanční řízení rozpočtu EU (hospodárnost, efektivnost a účinnost), a pokud jde o roli Evropského účetního dvora a Evropského parlamentu, zajistit, aby bylo těchto cílů dosaženo (kritéria výkonnosti).

Dosažené výsledky

A. Kontrola na úrovni členských států

Prvotní kontrolu příjmů a výdajů provádějí z velké části orgány členských států. Ty si uchovaly své pravomoci zejména v oblasti tradičních vlastních zdrojů (viz 1.4.1), pro niž mají k dispozici potřebné postupy výběru a kontroly příslušných finančních prostředků. Rozpočtovou kontrolu také provádějí v podobě boje proti nesrovnalostem a podvodům (viz 1.4.6). Provozní výdaje nástrojů spadajících do sdíleného řízení, jako je Evropský fond pro regionální rozvoj, Evropský sociální fond (které dohromady tvoří strukturální fondy), jakož i Evropský zemědělský záruční fond (EZZF) a Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EZFRV), rovněž nejprve kontrolují orgány členských států.

B. Kontrola na úrovni Unie

1. Interní kontrola

V každém orgánu a instituci provádějí kontrolu schvalující osoby a účetní a poté jejich interní auditor.

2. Externí kontrola: vykonávaná Evropským účetním dvorem (viz 1.3.12)

Vnější kontrolu provádějí účetní dvory členských států a Evropský účetní dvůr, který každý rok předkládá rozpočtovému orgánu podrobné zprávy v souladu s článkem 287 SFEU, tedy:

• prohlášení o věrohodnosti účetnictví a o legalitě a správnosti podkladových operací (tzv. DAS),
• výroční zprávu o plnění souhrnného rozpočtu, včetně rozpočtů všech orgánů a institucí a jimi zřízených subjektů,
• každoroční zvláštní zprávy o agenturách a subjektech EU,
• zvláštní zprávy o konkrétních záležitostech (audity výkonnosti a souladu s předpisy),
• stanoviska (k novým nebo pozměněným právním předpisům, které mají významný dopad na finanční řízení EU),
• přezkumy, které se týkají politiky a různých aspektů řízení, analyzují oblasti nebo otázky, které doposud nebyly kontrolovány, nebo vytvářejí faktografický základ pro určitá témata,
• v rámci dvouletého pilotního projektu zveřejnil EÚD pro postup udělování absolutoria za roky 2019 a 2020 zprávu o celkové výkonnosti rozpočtu EU.

Evropský účetní dvůr rovněž pravidelně vypracovává zprávy o úvěrových a výpůjčních operacích a o Evropském rozvojovém fondu (ERF), který byl začleněn do rozpočtu EU v rámci víceletého finančního rámce (VFR) na období 2021–2027.

3. Politická kontrola: vykonávaná Evropským parlamentem

Za vypracování postoje Evropského parlamentu je odpovědný jeho Výbor pro rozpočtovou kontrolu, který se věnuje zejména těmto oblastem:

• kontrola plnění rozpočtu Unie a Evropského rozvojového fondu (do roku 2020 včetně),
• příprava rozhodnutí o udělení absolutoria, včetně vnitřního postupu udělování absolutoria,
• uzavření, prezentace a audit účetních výkazů a rozvah EU, jejích orgánů a institucí i všech subjektů, které Unie financuje,
• kontrola finančních činností Evropské investiční banky (viz 1.3.15),
• hodnocení poměru nákladů a přínosů jednotlivých forem unijního financování při provádění politiky EU,
• jmenování členů EÚD s ohledem na jeho zprávy,
• vyšetřování podvodů a nesrovnalostí při plnění rozpočtu Unie, přijímání preventivních opatření a trestní stíhání těchto činů a obecně ochrana finančních zájmů Unie.

Postup udělování absolutoria

Evropský parlament jednou ročně uděluje na základě doporučení Rady absolutorium Komisi za plnění rozpočtu na rok n–2 poté, co přezkoumá zprávy o činnosti jednotlivých generálních ředitelství Komise, souhrnnou zprávu o jejich řízení a výkonnosti, hodnotící zprávu (podle článku 318 SFEU) a výroční zprávu Evropského účetního dvora a odpovědi Komise a ostatních orgánů a institucí na otázky Parlamentu (článek 319 SFEU). Členové Výboru pro rozpočtovou kontrolu připravují postoj Parlamentu ke zvláštním zprávám Účetního dvora, obvykle v podobě pracovních dokumentů, které poskytují vodítko pro hlavního zpravodaje pro absolutorium. Komise a ostatní orgány mají povinnost učinit opatření nezbytná k tomu, aby vyhověly připomínkám, které Evropský parlament vyslovil v usneseních o absolutoriu (čl. 319 odst. 3 SFEU a článek 262 finančního nařízení). Evropský parlament každoročně uděluje absolutorium také ostatním orgánům, institucím a decentralizovaným agenturám. Rozhodnutí a usnesení Evropského parlamentu o udělení absolutoria za plnění souhrnného rozpočtu EU, oddíl I – Evropský parlament jsou určena předsedovi Parlamentu.

Parlament zpravidla projedná zprávy o udělení absolutoria na plenárním zasedání před 15. květnem (článek 260 finančního nařízení). O udělení absolutoria se tedy vždy hlasuje na květnovém zasedání, v případě odkladu udělení absolutoria pak na říjnovém zasedání. Pokud návrh o udělení absolutoria nepodpoří většina poslanců nebo pokud se Parlament rozhodne rozhodnutí o absolutoriu odložit, informuje o důvodech odkladu příslušné orgány nebo agentury, které jsou povinny okamžitě odstranit překážky, jež brání udělení absolutoria. Výbor pro rozpočtovou kontrolu předloží během následujících šesti měsíců novou zprávu s návrhem absolutorium udělit, nebo jej odmítnout.

Úloha Evropského parlamentu

A. Vývoj pravomocí

V letech 1958 až 1970 byl Evropský parlament pravidelně informován o rozhodnutích Rady o udělení absolutoria Komisi za plnění rozpočtu. V roce 1971 získal Parlament pravomoc udělovat absolutorium společně s Radou. Od 1. června 1977, kdy vstoupila v platnost Smlouva ze dne 22. července 1975, má Parlament výhradní pravomoc udělovat absolutorium na základě účetní závěrky poté, co obdrží doporučení Rady. Je třeba rovněž připomenout, že Evropský parlament prostřednictvím svých příslušných výborů pořádá slyšení kandidátů na komisaře a že ve Výboru pro rozpočtovou kontrolu se koná slyšení kandidátů na členy Účetního dvora a předběžně vybraných kandidátů na funkci generálního ředitele Evropského úřadu pro boj proti podvodům (OLAF) a také členů dozorčí rady úřadu OLAF. Tyto funkce nelze obsadit, aniž by proběhla slyšení v Parlamentu. Konečně je třeba připomenout, že generální ředitel úřadu OLAF je jmenován Evropskou komisí po konzultaci s Evropským parlamentem a Radou a že členové dozorčího výboru úřadu OLAF jsou jmenováni na základě společné dohody Evropského parlamentu, Rady a Komise.

B. Používání absolutoria

Evropský parlament se může rozhodnout udělení absolutoria odložit, pokud není spokojen s tím, jak Komise plnila rozpočet. Odmítnutí udělit absolutorium lze považovat za výzvu k odstoupení Komise. Tato hrozba se naplnila v prosinci 1998. Po hlasování v plénu, při kterém byl zamítnut návrh na udělení absolutoria, byla vytvořena skupina pěti nezávislých odborníků, která vyšetřovala obvinění Komise z podvodu, nesprávného úředního postupu a protežování. Celý sbor komisařů následně odstoupil dne 16. března 1999.

Pokud jde o udělování absolutoria Komisi za plnění souhrnného rozpočtu Evropské unie, je třeba připomenout, že Evropský parlament zavedl během postupu udělování absolutoria za účetní roky 2011 a 2012 dva nové prvky: ověřování legality a řádnosti výdajů, s nímž se pojí hodnocení výkonnosti (článek 318 SFEU – hodnotící zpráva o financích EU založená na dosažených výsledcích), a praxi, že rozhodnutí o absolutoriu může být uděleno „s výhradou“ k určitým oblastem politiky. V rámci postupu pro udělování absolutoria za rok 2019 vydal Účetní dvůr poprvé za čtyři roky záporný výrok k legalitě a správnosti výdajů, na nichž se zakládá účetní závěrka. Zároveň však ve své první zprávě o celkové výkonnosti rozpočtu EU shledal, že byly zavedeny uspokojivé postupy. Parlament podpořil návrh Účetního dvora, aby Komise zkvalitnila poskytované informace, a zdůraznil, že pro měření výkonnosti jsou vhodnější ukazatele výsledků a dopadů než ukazatele vstupů a výstupů.

Ačkoli je ve Smlouvě zmíněno pouze udělování absolutoria Komisi, z důvodů transparentnosti a demokratické kontroly uděluje Evropský parlament samostatné absolutorium i ostatním orgánům a institucím a rovněž všem agenturám či podobným subjektům (ustanovení o udělování absolutoria decentralizovaným agenturám a partnerstvím veřejného a soukromého sektoru jsou uvedena v jejich zakládajících nařízeních). Od roku 2009 odmítá Parlament udělit absolutorium generálnímu tajemníkovi Rady, jelikož Rada při postupu udělování absolutoria nedostatečně spolupracuje.

Parlament rovněž v rámci postupu udělování absolutoria za rok 2019 zkoumal nedostatky v rozpočtovém a finančním řízení Evropské agentury pro pohraniční a pobřežní stráž (Frontex) a vysvětlení agentury označil za nedostatečná. Parlament se rozhodl odložit udělení absolutoria agentuře Frontex z jara 2021 na 21. října 2021, kdy poslanci na plenárním zasedání hlasovali pro udělení absolutoria agentuře, ale 90 milionů EUR, tj. přibližně 12 % celkového rozpočtu agentury, převedli do rezervy. Tyto prostředky mohou být uvolněny, pouze pokud agentura Frontex splní určité podmínky. Konkrétně musí přijmout dalších 20 osob pověřených sledováním základních práv a tři zástupce výkonného ředitele, kteří musí být dostatečně kvalifikovaní, aby mohli tyto pozice zastávat. Dále musí agentura zavést mechanismus pro hlášení závažných incidentů na vnějších hranicích EU a fungující systém pro sledování základních práv. Během následného postupu udělování absolutoria (pro rozpočet na rok 2020) Parlament své rozhodnutí o účetní závěrce agentury Frontex odložil, protože se domníval, že agentura nesplnila podmínky, které v říjnu 2021 stanovil. Agentura se navíc musela ještě zabývat zjištěními, k nimž dospěl Evropský úřad pro boj proti podvodům (OLAF) při vyšetřování případů obtěžování, pochybení a vytlačování migrantů, a informovat Parlament o svém pokroku.

Jak již bylo uvedeno výše, Komise, ostatní orgány, instituce a decentralizované agentury musí podat zprávu o opatřeních, která přijaly na základě připomínek připojených k usnesením EP o udělení absolutoria. Členské státy musí informovat Komisi o opatřeních, která přijaly na základě připomínek Parlamentu, a Komise tyto informace zohlední ve své následné zprávě (článek 262 finančního nařízení).

Specializované výbory Parlamentu také pomáhají zajistit, aby byly finanční prostředky Unie vynakládány efektivně v nejlepším zájmu daňových poplatníků EU. Členové Výboru pro rozpočtovou kontrolu vedli při mnoha příležitostech diskuse se zástupci rovnocenných výborů v parlamentech členských států, s vnitrostátními kontrolními orgány a se zástupci celních orgánů.

Lisabonská smlouva posílila kontrolní mechanismy zaměřené na výsledky programů EU a ukládá Komisi, aby Parlamentu a Radě předložila na základě jejich připomínek úplnou hodnotící zprávu, která bude součástí ročního postupu udělování absolutoria.

Další informace k tomuto tématu naleznete na internetových stránkách Výboru pro rozpočtovou kontrolu.

 

Diána Haase

10-2023