Ve Smlouvě o fungování Evropské unie (SFEU), v níž se klade větší důraz na politiku v oblasti zdraví, se uvádí, že „při vymezení a provádění všech politik a činností Společenství je zajištěn vysoký stupeň ochrany lidského zdraví“ (čl. 168 odst. 1 SFEU). Hlavní odpovědnost za ochranu zdraví, a zejména za systémy zdravotnictví nesou i nadále členské státy. Evropské unii nicméně přísluší důležitá úloha spočívající ve zlepšování veřejného zdraví, v předcházení nemocem a jejich léčbě, ve zmírňování rizik ohrožujících lidské zdraví a v harmonizaci strategií zdravotní péče jednotlivých členských států.
Politika veřejného zdraví se v nedávné době dostala do centra pozornosti při utváření evropských politik, když se Evropský parlament už na počátku 9. volebního období zaměřil na nádorová onemocnění jako na jednu z oblastí zájmu, poté vypukla pandemie onemocnění COVID-19 a Komise oznámila, že pracuje na silnější evropské zdravotní unii.

Právní základ

Článek 168 (ochrana veřejného zdraví), článek 114 (jednotný trh) a článek 153 (sociální politika) Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU).

Cíle

Cílem politiky EU v oblasti veřejného zdraví je:

  • chránit a zlepšovat zdraví občanů EU,
  • podporovat modernizaci a digitalizaci systémů zdravotnictví a zdravotnické infrastruktury,
  • zvyšovat odolnost evropských systémů zdravotní péče,
  • vybavit země EU, aby byly schopny lépe bránit budoucím pandemiím a řešit je.

Dosažené výsledky

Zdravotní politika EU má svůj původ v ustanoveních týkajících se bezpečnosti a ochrany zdraví a později se rozvíjela v důsledku volného pohybu osob a zboží v rámci vnitřního trhu, což si vyžádalo koordinaci otázek veřejného zdraví. Díky různým faktorům, včetně krize, kterou koncem 20. století rozpoutala bovinní spongiformní encefalopatie („nemoc šílených krav“), se otázky zdraví a ochrany spotřebitelů dostaly v rámci politických programů do popředí zájmu. Projevem zvyšující se angažovanosti EU v oblasti zdravotní politiky je i vytváření specializovaných agentur, jako je vznik Evropské agentury pro léčivé přípravky (EMA) v roce 1993 a Evropského střediska pro prevenci a kontrolu nemocí (ECDC) v roce 2004. Veřejnému zdraví prospívají rovněž opatření v řadě dalších oblastí politiky, např. v oblasti životního prostředí a potravin. Ukazatelem širších snah zaměřených na zlepšování zdraví občanů EU je také vytvoření Evropské agentury pro chemické látky (ECHA) v roce 2006, která je součástí rámce REACH pro hodnocení a registraci chemických látek, a vznik Evropského úřadu pro bezpečnost potravin (EFSA) v roce 2002.

A. Dřívější opatření a jejich souvislosti

Ačkoli pro to neexistoval jasný právní základ, politika veřejného zdraví se v několika oblastech vyvíjela už dávno před schválením Smlouvy o fungování EU. Právní předpisy týkající se léčivých přípravků přijaté už v roce 1965 usilovaly o zajištění vysoké úrovně výzkumu a výroby léčivých látek, o harmonizaci postupů používaných v jednotlivých zemích k registraci léčivých přípravků a o zavedení předpisů týkajících se reklamy na tyto výrobky a jejich označování a distribuce. Výzkumné programy v oblasti zdravotnictví a veřejného zdraví, jejichž počátky sahají do roku 1978, se zabývají tématy, jako je stárnutí, zdravotní problémy související s životním prostředím a životním stylem, radiační riziko a analýza lidského genomu, a věnují zvláštní pozornost nejčastěji se vyskytujícím chorobám. Členské státy se dohodly také na poskytování vzájemné pomoci v případě katastrof či mimořádně závažných onemocnění. Názorným příkladem této spolupráce a pomoci může být „nemoc šílených krav“. Vzhledem k problému drogové závislosti, nádorových onemocnění, AIDS/HIV a dalších závažných zdravotních problémů, které se dnes objevují, a kvůli stále se rozšiřující možnosti volného pohybu pacientů a zdravotníků v EU se otázka veřejného zdraví dostává v rámci činnosti EU stále více do popředí.

V Maastrichtské smlouvě z roku 1992, která dala vzniknout Evropské unii, se otázka veřejného zdraví dostala do zakládající smlouvy. Přestože měla omezenou působnost, existoval zde jasný právní základ nutný k přijímání opatření v rámci zdravotní politiky. Amsterodamská smlouva z roku 1997 vedla k dalšímu zpřísnění příslušných ustanovení, a přestože základní pravomoc v oblasti zdravotnictví mají i nadále členské státy, je úloha Evropské unie stále důležitější. Evropská unie tak nyní může přijímat opatření, která se zaměřují na zajištění vyšší míry ochrany lidského zdraví, a nemusí se omezovat pouze na „přispívání“ k nim, jak tomu bylo do té doby. Členské státy mohou navíc spolupracovat, pokud jde o jakékoli příčiny, které by ohrožovaly lidské zdraví.

V roce 1993 zveřejnila Komise sdělení o rámci pro činnost v oblasti veřejného zdraví, v němž vymezila osm okruhů činnosti, včetně podpory zdraví, nádorových onemocnění, návykových látek a vzácných onemocnění. Toto sdělení bylo předchůdcem víceletých programů v oblasti lidského zdraví. Při hodnocení tohoto prvního programu se dospělo k závěru, že k tomu, aby byla činnost EU přínosnější, bude v budoucnu zapotřebí přijmout horizontálnější mezioborový přístup. K tomuto přístupu se přihlédlo při koncipování následných programů, tj. od prvního programu EU v oblasti veřejného zdraví na období 2003–2008, přes program v oblasti zdraví na období 2009–2013 a třetí program v oblasti zdraví na období 2014–2020 až po stávající program „EU pro zdraví“ na období 2021–2027.

B. Nedávný vývoj

V předchozích letech se orgány EU soustředily na tři hlavní rozměry, jež mají přímý vliv na politiku v oblasti veřejného zdraví:

1. Konsolidace institucionálního rámce

V záležitostech zdraví, životního prostředí, bezpečnosti potravin a ochrany spotřebitelů byla (v rámci postupu spolurozhodování s Radou) rozšířena úloha Parlamentu coby zákonodárce. Byl zdokonalen způsob, jímž Komise předkládá legislativní podněty. Jeho součástí jsou nyní normalizované postupy konzultací mezi jednotlivými útvary, nová pravidla pro projednávání ve výborech a dialog s občanskou společností a odborníky. Významnější úlohu získaly také příslušné agentury (EMA, ECDC, ECHA, EFSA), přičemž realizací zdravotního programu EU byla od roku 2005 pověřena Výkonná agentura pro zdraví a spotřebitele (EAHC).

2. Potřeba rozšířit schopnost rychlé reakce

Současná pandemie onemocnění COVID-19 opět poukázala na to, že je nutné, aby EU měla kapacity, které by jí umožnily rychle a koordinovaně reagovat na závažné zdravotní hrozby, zejména v době, kdy rychlá celosvětová doprava umožňuje snadnější šíření nemocí. Komise v tomto smyslu vytvořila v září 2021 nový specializovaný Úřad EU pro připravenost a reakci na mimořádné situace v oblasti zdraví (HERA).

3. Potřeba lepší koordinace v oblasti propagace zdraví a prevence nemocí

Cílem v této oblasti je řešit hlavní příčiny špatného zdravotního stavu, který je důsledkem osobního životního stylu a ekonomických a environmentálních faktorů (znečištění způsobeného pesticidy, těžké kovy, endokrinní disruptory). To vyžaduje mj. úzkou koordinaci s dalšími oblastmi politiky EU, jako je oblast životního prostředí, dopravy, zemědělství a hospodářského rozvoje. Znamená to navíc nutnost zapojit se do užších konzultací se všemi zainteresovanými stranami a zajistit při rozhodování větší otevřenost a transparentnost. Evropský parlament v tomto duchu zařadil nutnost koordinovanějšího evropského přístupu k boji proti nádorovým onemocněním do svého politického programu už na počátku stávajícího 9. volebního období.

C. Stávající problémy a budoucí výzvy[1]

1. Zdraví ve všech oblastech politiky

Díky součinnosti v rámci nejrůznějších oblastí politiky je možné řešit zdravotní problémy v širším kontextu. Strategie „Od zemědělce ke spotřebiteli“ přispěje k výrobě potravin, které budou nejen udržitelné, ale také zdravější, akční plán nulového znečištění povede k vytvoření čistšího a zdravějšího prostředí k životu, program „EU pro zdraví na období 2021–2027“ nám pomůže zabývat se spolu s dalšími fondy a programy zdravotní problematikou z různých úhlů pohledu. Omezení vlivu změny klimatu zahrnuje také řešení zdravotních problémů, které tato změna způsobuje nebo zhoršuje, jako je zvýšený počet úmrtí v důsledku horka a přírodních katastrof a změna infekčních vzorců u infekcí způsobených vodními organismy nebo u nemocí, které se přenášejí hmyzem, hlemýždi, příp. jinými studenokrevnými živočichy.

Zásada zohlednění otázky zdraví ve všech oblastech politiky, která byla kodifikována ve Smlouvě o fungování EU a v Listině základních práv Evropské unie, reaguje na meziodvětvovou povahu problematiky veřejného zdraví a snaží se o začlenění otázky zdraví do všech příslušných oblastí politiky EU (článek 9 a čl. 168 odst. 1 SFEU a článek 35 Listiny základních práv).

2. Prevence chorob a podpora zdraví

Nádorová onemocnění jsou druhou nejčastější příčinou úmrtí v EU. Jejich důsledky pociťujeme nejen v rovině jednotlivců a jejich rodin, ale také v rámci systémů zdravotnictví jednotlivých členských států, rozpočtu a hospodářské produktivity. Aby se tato problematika dostala na přední místo politického programu, vytvořil Parlament zvláštní výbor pro boj proti rakovině (BECA). V reakci na iniciativu Evropského parlamentu představila Komise svůj Evropský plán boje proti rakovině, který se vztahuje na prevenci, časnou diagnostiku, léčbu a následnou kontrolu.

Problematika nádorových onemocnění se na evropské úrovni řeší prostřednictvím celé řady iniciativ. Existují například doporučení na úrovni EU týkající se národních skríningových programů pro rakovinu prsu, děložního čípku a tlustého střeva. Avšak pokud jde o oslovení cílové populace, účast na skríningových vyšetřeních a opatření v návaznosti na nejasné nebo pozitivní výsledky, je situace v jednotlivých členských státech značně rozdílná. Parlamentní výbor pro boj proti rakovině nyní zdůrazňuje, že je nutné dosáhnout v Unii rovnoměrnější situace, pokud jde o zjišťování nádorových onemocnění a léčebné programy.

Od roku 2013 do roku 2018 probíhala Společná akce EU pro duševní zdraví a pohodu, která vedla k vytvoření Evropského akčního rámce pro duševní zdraví a pohodu. Zásadní význam má také prevence, zvyšování informovanosti, zabránění stigmatizaci a zajištění přístupu k pomoci, pokud jde o depresi, sebepoškozování a sebevraždy, jelikož sebevraždy jsou druhou nejčastější příčinou úmrtí osob ve věku 15–29 let. Zvláštní pozornost zasluhuje také problematika duševního zdraví na školách a na pracovišti. Přestože byla doba působnosti uvedené společné akce omezena, dostalo se oblasti duševního zdraví v kontextu současné pandemie onemocnění COVID-19 nové pozornosti.

Pokud jde o přenosné nemoci, existující právní předpisy (rozhodnutí č. 1082/2013/EU) představují rámec pro řešení problematiky přeshraničních hrozeb pro zdraví. Evropské středisko pro prevenci a kontrolu nemocí zavedlo systém včasného varování a reakce, přičemž reakci na výskyt infekcí a epidemií koordinuje unijní Výbor pro zdravotní bezpečnost. V těchto případech má naprosto zásadní význam spolupráce se Světovou zdravotnickou organizací OSN (WHO), jak se ukázalo při nedávném vypuknutí koronavirové pandemie (virus SARS-CoV-2, koronavirová nemoc z roku 2019, COVID-19) na přelomu let 2019 a 2020. V rámci naléhavého postupu byla přijata celá řada účelových opatření, s nimiž se lze seznámit na specializované internetové stránce EUR-Lex a také na internetové stránce Komise věnované reakci na koronavirovou nákazu. Mezi hlavní regulatorní iniciativy patří:

Drogy, alkohol a užívání tabáku jsou faktory životního stylu, které mají závažný dopad na lidské zdraví, a proto je boj proti nim základní součástí politiky v oblasti veřejného zdraví. Klíčovým bodem v tomto procesu byla směrnice o tabákových výrobcích (směrnice 2014/40/EU, v platnosti od roku 2016) a směrnice o spotřební dani z tabákových výrobků (směrnice Rady 2011/64/EU).

V prosinci 2020 schválila Rada novou protidrogovou strategii EU na období 2021–2025. V tomto dokumentu je stanoven zastřešující politický rámec a strategické priority v rámci unijní politiky v oblasti nezákonných návykových látek, které lze rozdělit na tři části: omezení dodávek návykových látek, omezení poptávky po těchto látkách a řešení škod, které způsobují. Snahy o přepracování strategie EU týkající se alkoholu z roku 2006 podle všeho v současné době ustaly.

Důležitým krokem k zefektivnění nejrůznějších opatření zabývajících se obezitou je akční plán EU pro boj proti dětské obezitě na období let 2014–2020. Ačkoli se při hodnocení tohoto programu v polovině období ukázalo, že existují určité možnosti jeho rozšíření, a Rada zjistila, že není dostatečně účinný, nebyl zatím aktualizován.

3. Společenské a demografické změny

V důsledku nejnovějšího demografického vývoje se do centra zdravotní politiky dostává celá řada dalších problémů. Stárnoucí obyvatelstvo Unie, nutnost zajistit osobám ve vyšším věku kvalitní život a udržitelnost systémů zdravotnictví, to všechno jsou otázky, které je nutné řešit. V roce 2020 zahájila WHO desetiletí zdravého stárnutí a Komise v této souvislosti zveřejnila v lednu 2021 zelenou knihu o stárnutí.

Nedávná migrační krize a příliv velkého množství migrantů ze zemí mimo EU si v roce 2016 vyžádaly přijetí Akčního plánu pro integraci státních příslušníků třetích zemí. Tento akční plán se zabývá mimo jiné zdravotním znevýhodněním, s nímž se potýkají migranti, např. pokud jde o přístup ke zdravotnickým službám. V roce 2020 Komise předložila Evropský program pro migraciNový pakt o migraci a azylu, jejichž cílem je další racionalizace evropské politiky v této oblasti.

Evropský parlament vyzval k přijetí určitých kroků, které by omezily nerovnost v oblasti zdraví, s níž se potýkají děti, a k zavedení záruky pro děti v rámci unijního plánu boje proti dětské chudobě už v roce 2015. V červnu 2021 přijala Rada návrh Komise o vytvoření evropské záruky pro děti. Očekává se, že jako další krok předloží členské státy do března roku 2022 Komisi svůj národní plán, v němž nastíní, jak bude probíhat realizace záruky pro děti do roku 2030.

4. Léčivé přípravky[2]

Začátkem roku 2022 vstoupí v platnost nové nařízení o klinických hodnoceních z roku 2014. V oblasti zdravotnických prostředků a diagnostiky in vitro nahradí v následujících letech (do roku 2022) tři stávající směrnice postupně dvě nová nařízení.

V příštích letech se součástí politické agendy, zejména s ohledem na brexit, stane otázka přístupu k cenově dostupným léčivým přípravkům a řešení problému jejich nedostatku. Přehodnocení právních předpisů týkajících se léčivých přípravků pro děti a léků na vzácná onemocnění a směrnic týkajících se krve, lidských tkání a buněk umožní jejich případnou změnu v budoucnu. Parlament už dal najevo své obavy týkající se váhavého postoje k očkování a snižující se proočkovanosti[3] a vyjádřil svůj názor na evropský akční plán „Jedno zdraví“ týkající se antimikrobiální rezistence[4]; což jsou otázky, které budou v nadcházejících letech i nadále v centru pozornosti.

5. Elektronické zdravotnictví

Informační a komunikační technologie přispívají k řešení celé řady zdravotnických problémů v celém jejich průběhu, od prevence přes diagnostiku a léčbu až po sledování a řízení zdraví a životní styl. Součástí strategie EU pro jednotný digitální trh je digitalizace zdravotnictví, která má nesmírný potenciál. K tomu, aby mohla fungovat, se vypracovává několik opatření.

Ve sdělení Komise o usnadnění digitální transformace v oblasti zdravotnictví a péče na jednotném digitálním trhu z roku 2018 se jako priorita uvádí zajištění přístupu občanů k jejich zdravotním údajům, a to i v přeshraničním kontextu, precizní medicína na základě společné unijní datové infrastruktury, která by vědecko-výzkumným a dalším zdravotnickým pracovníkům umožnila sdružovat zdroje z celé EU, a vybavení občanů digitálními nástroji, pomocí nichž by mohli zpětně podávat informace a které by mohli využívat k personalizované péči (v rámci mobilního zdravotnictví, precizní medicíny apod.). Fyzickou síť zajistí pro tyto účely infrastruktura zajišťující digitální zdravotnické služby. Na konec roku 2021 se připravuje legislativní návrh týkající se evropského prostoru pro data z oblasti veřejného zdraví.

6. Přeshraniční poskytování zdravotní péče

Ve směrnici o uplatňování práv pacientů v přeshraniční zdravotní péči z roku 2011 jsou stanoveny podmínky, za nichž mohou pacienti vycestovat do jiné země EU pro účely zdravotní péče, a také způsoby proplacení této péče.

7. Hodnocení zdravotnických technologií

V roce 2018 předložila Komise návrh na prohloubení spolupráce členských států v rámci Unie při hodnocení zdravotnických technologií. V rámci tohoto hodnocení se posuzuje přínos nových či stávajících zdravotnických technologií – léčiv, zdravotnických prostředků a diagnostických nástrojů, chirurgických postupů a také opatření k prevenci onemocnění a jejich diagnostice a léčbě – ve srovnání s jinými zdravotnickými technologiemi. Očekává se, že jej Parlament a Rada formálně schválí do konce roku 2021.

Úloha Evropského parlamentu

Parlament soustavně podporuje zavedení promyšlené politiky veřejného zdraví. O upevnění a podporu politiky v oblasti zdraví se aktivně zasazuje také ve svých četných stanoviscích, studiích, rozpravách, písemných prohlášeních a zprávách z vlastního podnětu, které se zabývají širokým spektrem otázek. Na začátku stávajícího volebního období převzal aktivnější úlohu při stanovování programu a zasazuje se o to, aby se jednou z hlavních priorit zdravotnické politiky EU stal boj proti nádorovým onemocněním. S ohledem na koronavirovou krizi Parlament aktivně prosazuje koordinovanou evropskou reakci a poukázal na to, že k tomu, aby bylo možné vytvořit evropskou zdravotní unii, je nutné zajistit v oblasti zdravotnictví mnohem hlubší spolupráci.

Výbor pro životní prostředí, veřejné zdraví a bezpečnost potravin (ENVI) je hlavním aktérem, který se v Parlamentu zabývá zdravotními otázkami a který je odpovědný za více než 10 % celkové legislativní činnosti Parlamentu[5]. Na zdraví bude mít přímý či nepřímý vliv také několik součástí nadcházejícího balíčku předpisů v rámci Zelené dohody pro Evropu, jako je strategie pro čisté a oběhové hospodářství, cíle týkající se nulového znečišťování ovzduší a dosažení udržitelnosti v potravinovém řetězci a klimatické neutrality. Příslušné předpisy bude přijímat jako spolutvůrce právních předpisů i Parlament, jenž má také kontrolní pravomoc, kterou vykonává tím, že kontroluje akty v přenesené pravomoci a prováděcí akty, jež předkládá Komise, s ohledem na dříve přijaté právní předpisy, a může proti nim vznášet námitky.

Pracovní skupina pro zdraví v rámci výboru ENVI hraje aktivní úlohu při podpoře diskuzí o nejaktuálnějších otázkách v oblasti zdraví mezi poslanci EP a odborníky z praxe, a to zejména organizací tematických seminářů.

 

[1]Další informace jsou uvedeny ve studii o politice EU v oblasti zdraví, kterou si vyžádal Výbor pro životní prostředí, veřejné zdraví a bezpečnost potravin: http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2019/638426/IPOL_STU(2019)638426_EN.pdf
[2]Další informace o léčivých přípravcích a zdravotnických prostředcích naleznete v tomto informativním přehledu: http://www.europarl.europa.eu/factsheets/cs/sheet/50/medicines-and-medical-devices
[5]Zpráva o činnosti – vývoj situace a trendy v oblasti řádného legislativního postupu – 8. volební období, http://www.epgencms.europarl.europa.eu/cmsdata/upload/f4c0b9d3-fec4-4d79-815b-6356336be5b9/activity-report-2014-2019_en.pdf

Christian Kurrer