Sociální politika a politika zaměstnanosti: obecné zásady
Evropská integrace vedla v průběhu let ke značnému pokroku v sociální oblasti. K důležitému průlomu došlo v roce 2017, kdy Parlament, Rada a Komise vyhlásily evropský pilíř sociálních práv a znovu potvrdily svůj závazek zajistit lepší životní a pracovní podmínky v celé EU. Konkrétní iniciativy, které mají tento závazek realizovat, jsou stanoveny v souvisejícím akčním plánu přijatém v roce 2021.
Právní základ
Článek 3 Smlouvy o Evropské unii (SEU) a články 9, 10, 19, 45 až 48 a 145 až 161 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU).
Cíle
Článek 3 SEU stanoví, že Unie musí usilovat o plnou zaměstnanost a společenský pokrok. Jak je popsáno v článku 151 SFEU, společnými cíli EU a jejích členských států v sociální oblasti a v oblasti zaměstnanosti jsou podpora zaměstnanosti, zlepšování životních a pracovních podmínek, sociální ochrana, dialog mezi vedením a zaměstnanci, rozvoj lidských zdrojů za účelem zajištění dlouhodobé vysoké zaměstnanosti a prevence sociálního vyloučení.
Dosažené výsledky
A. Od Římské smlouvy k Maastrichtské smlouvě
Aby mohli pracovníci a jejich rodiny plně využívat práva na volný pohyb a svobodně se ucházet o zaměstnání na celém společném trhu, stanovila Římská smlouva z roku 1957, že bude prováděna koordinace systémů sociálního zabezpečení jednotlivých členských států. Zakotvila zásadu stejného odměňování mužů a žen za stejnou práci, jejíž přímou použitelnost uznal Soudní dvůr Evropské unie a rovněž ustavila Evropský sociální fond (ESF) (3.6.2).
V Jednotném evropském aktu z roku 1986 byla kvalifikovanou většinou zavedena nová ustanovení o sociální politice, včetně bezpečnosti a ochrany zdraví při práci, sociálního dialogu mezi organizacemi zaměstnavatelů a odborovými svazy a hospodářské a sociální soudržnosti.
Sílila také shoda na tom, že je třeba věnovat větší pozornost sociálním faktorům spojeným s dobudováním vnitřního trhu. Po rozsáhlé diskusi přijali hlavy států a předsedové vlád jedenácti členských států na štrasburském summitu v prosinci 1989 Chartu Společenství základních sociálních práv pracovníků. Spojené království se rozhodlo chartu nepřijmout.
B. Od Amsterodamské k Lisabonské smlouvě
Tato nepříjemná situace v podobě dvojího právního základu způsobená neúčastí Spojeného království byla posléze překonána díky podpisu Amsterodamské smlouvy (1997), kdy všechny členské státy včetně Spojeného království souhlasily se začleněním dohody o sociální politice do textu, který se později stal Smlouvou o fungování EU (SFEU) (články 151 až 161 SFEU). V článku 153 SFEU byl postup spolupráce nahrazen postupem spolurozhodování, který byl rozšířen na ustanovení týkající se ESF (3.6.2), volného pohybu pracovníků a sociálního zabezpečení pro pracovníky migrující v rámci EU (3.6.4). Nový článek 19 svěřil Radě pravomoc „přijmout vhodná opatření k boji proti diskriminaci na základě pohlaví, rasy nebo etnického původu, náboženského vyznání nebo přesvědčení, zdravotního postižení, věku nebo sexuální orientace“. Na základě toho byly zanedlouho poté, v roce 2000, přijaty dvě směrnice: směrnice, kterou se zavádí zásada rovného zacházení s osobami bez ohledu na jejich rasu nebo etnický původ (směrnice Rady 2000/43/ES ze dne 29. června 2000) a směrnice, kterou se stanoví obecný rámec pro rovné zacházení v zaměstnání a povolání (směrnice Rady 2000/78/ES ze dne 27. listopadu 2000).
Amsterodamskou smlouvou byla na seznam cílů EU zařazena podpora vysoké míry zaměstnanosti. Smlouva svěřila Evropskému společenství úkol podporovat a doplňovat činnosti členských států v této oblasti, konkrétně například vypracováním „koordinované strategie“, tedy evropské strategie zaměstnanosti (články 145 až 150 SFEU), která je založena na otevřené metodě koordinace (3.6.3).
V roce 2000 byla na summitu v Nice přijata Listina základních práv Evropské unie. V politickém rámci evropské strategie zaměstnanosti vznikl Výbor pro zaměstnanost a Výbor pro sociální ochranu s úkolem podporovat spolupráci mezi členskými státy a Komisí (článek 160 SFEU) v oblasti politiky zaměstnanosti a sociální ochrany. Všechny návrhy na rozšíření postupu spolurozhodování však byly zamítnuty.
V návaznosti na přezkum Lisabonské strategie v polovině období v roce 2005 byly do integrovaných hlavních směrů pro růst a zaměstnanost začleněny hlavní směry pro zaměstnanost přijaté v rámci evropské strategie zaměstnanosti.
V roce 2007 byl za účelem podpory pracovníků, kteří byli propuštěni v důsledku měnící se struktury celosvětového obchodu, vytvořen Evropský fond pro přizpůsobení se globalizaci (EFG) (3.6.2).
Lisabonská smlouva z roku 2007 umožnila dosáhnout dalšího pokroku v konsolidaci sociálního rozměru evropské integrace. Smlouva o Evropské unii (SEU) nyní zdůrazňuje sociální cíle EU, včetně plné zaměstnanosti a mezigenerační solidarity (článek 3 SEU). Článek 6 SEU přiznává Listině základních práv tutéž závaznost jako Smlouvám. Samotná listina uznává tzv. solidární práva, jako je právo pracovníků na informace a konzultace, na kolektivní vyjednávání, na důstojné a spravedlivé pracovní podmínky, na sociální zabezpečení a sociální podporu. SFEU zavedla horizontální sociální doložku, podle které musí EU při vymezování a provádění svých ostatních politik a činností plnit výše uvedené sociální cíle (článek 9).
C. Vývoj po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost
Strategie Evropa 2020, která byla přijata v roce 2010 v kontextu finanční a hospodářské krize, si stanovila za jednu z prioritních oblastí růst podporující začlenění, tj. podporu hospodářství s vysokou zaměstnaností, díky které dosáhne sociální a územní soudržnosti. Strategie vytyčila pět hlavních cílů, mezi nimi přelomový sociální cíl, kterým bylo snížit do roku 2020 počet lidí ohrožených chudobou alespoň o 20 milionů, a opětovně přijala závazek dosáhnout 75% zaměstnanosti ve věkové skupině 20–64 let. Za tímto účelem bylo vytvořeno sedm stěžejních iniciativ. Jejich součástí byla také agenda pro nové dovednosti a pracovní místa, jež se zaměřovala na posilování politik v oblasti pružnosti trhu práce, aniž by bylo ohroženo zabezpečení, a Evropská platforma pro boj proti chudobě a sociálnímu vyloučení (3.6.9). Pokrok těchto iniciativ byl monitorován v rámci ročního cyklu správy ekonomických záležitostí EU, Evropského semestru. V reakci na nárůst chudoby byl v roce 2014 zřízen Fond evropské pomoci nejchudším osobám s cílem poskytovat potravinovou a základní materiální pomoc a podporovat sociální začleňování.
V dubnu 2017 představila Komise evropský pilíř sociálních práv, který stanoví 20 klíčových zásad a práv na podporu obnoveného sbližování na cestě k lepším životním a sociálním podmínkám. Tyto zásady a práva se dělí do tří kategorií: i) rovné příležitosti a přístup na pracovní trh, ii) spravedlivé pracovní podmínky, a iii) sociální zabezpečení a začlenění do společnosti. Na sociálním summitu v Göteborgu v roce 2017 zdůraznily Parlament, Rada a Komise své společné odhodlání přijetím společného prohlášení k evropskému pilíři sociálních práv. K evropskému pilíři sociálních práv je připojen „srovnávací přehled sociálních ukazatelů“ pro sledování pokroku (3.6.9).
V roce 2019 byl v Bratislavě zřízen Evropský orgán pro pracovní záležitosti, jehož cílem je pomáhat členským státům a Komisi při zajišťování spravedlivého, jednoduchého a účinného prosazování pravidel EU týkajících se mobility pracovních sil a koordinace sociálního zabezpečení.
V daném roce bylo přijato několik důležitých aktů. Směrnice o rovnováze mezi pracovním a soukromým životem rodičů a pečujících osob (směrnice (EU) 2019/1158 ze dne 20. června 2019), která si klade za cíl zlepšit přístup k pracovnímu volnu z rodinných důvodů a pružnému uspořádání práce a dále podporovat rovnost mezi muži a ženami na trhu práce. Cílem směrnice o transparentních a předvídatelných pracovních podmínkách (směrnice (EU) 2019/1152 ze dne 20. června 2019) je poskytnout pracovníkům další soubor základních práv, jako je právo na konkrétnější informace o základních aspektech jejich práce, stanovení omezení délky zkušební doby, zlepšení příležitostí hledat další zaměstnání zákazem doložek o výlučnosti, předběžné oznámení referenčních hodin a poskytování bezplatné povinné odborné přípravy. Cílem doporučení Rady o přístupu pracovníků a osob samostatně výdělečně činných k sociální ochraně je překlenout rozdíly ve formálním sociálním zabezpečení.
Po vypuknutí pandemie COVID-19 bylo přijato několik opatření k řešení dopadů krize na zaměstnanost a sociálních důsledků krize, jako jsou investiční iniciativy pro reakci na koronavirus (CRII a CRII+) a dočasná podpora na zmírnění rizik nezaměstnanosti v mimořádné situaci (SURE). Dále byla zahájena Akce v rámci politiky soudržnosti na podporu uprchlíků v Evropě (CARE) s cílem podpořit členské státy a regiony při poskytování mimořádné pomoci lidem prchajícím z Ukrajiny po ruské invazi, a to i s využitím zdrojů z programu pomoci při oživení pro soudržnost a území Evropy (REACT-EU).
V březnu 2021 vydala Komise akční plán pro evropský pilíř sociálních práv obsahující konkrétní iniciativy, které se zavázala provést během volebního období 2019–2024. Navrhla také hlavní cíle do roku 2030, tj. zvýšit zaměstnanost osob ve věku od 20 do 64 let na alespoň 78 %, navýšit procento dospělých osob, které se každoročně účastní odborné přípravy, na alespoň 60 % a snížit počet osob ohrožených chudobou nebo sociálním vyloučením o nejméně 15 milionů. Vedoucí představitelé znovu potvrdili svůj závazek k plnění těchto cílů na sociálním summitu v Portu v květnu 2021. Portský sociální závazek přijaly různé instituce a organizace, včetně Parlamentu, a prohlášení z Porta přijaly hlavy států a vlád členských států EU. Vnitrostátní cíle evropského pilíře sociálních práv byly představeny v červnu 2022. Jejich provádění usnadní revidovaný srovnávací přehled sociálních ukazatelů a financování z výdajového plánu EU na období 2021–2027 a nástroje NextGenerationEU, zejména Nástroje pro oživení a odolnost. Ty budou monitorovány v rámci evropského semestru.
V roce 2021 bylo přijato také doporučení Rady o zřízení evropské záruky pro děti s cílem předcházet sociálnímu vyloučení a bojovat proti němu zajištěním přístupu dětí v nouzi k předškolnímu vzdělávání a péči, vzdělávání, zdravotní péči, výživě a bydlení. V rámci Evropského sociálního fondu plus (ESF+) na období 2021–2027 musí všechny členské státy vyčlenit odpovídající podíl svých zdrojů na boj proti dětské chudobě. V zemích, v nichž je podíl dětí ohrožených chudobou nebo sociálním vyloučením vyšší než průměr EU, se tato míra zvyšuje na 5 % z ESF+. Na podporu provádění záruky zavedla Komise v lednu 2024 nový rámec pro monitorování, který mají členské státy uplatňovat v průběhu evropského semestru. Tento rámec byl aktualizován v květnu 2025.
V zájmu boje proti chudobě pracujících usiluje směrnice EU o přiměřených minimálních mzdách (směrnice (EU) 2022/2041 ze dne 19. října 2022) o zajištění dostatečných minimálních mezd – stanovených zákonem nebo kolektivními smlouvami – a o zaručení přístupu pracovníků k těmto mzdám. Stanovení minimální mzdy zůstává v pravomoci členských států, které však musí zaručit, že jejich vnitrostátní minimální mzda pracovníkům umožní vést důstojný život.
Cílem doporučení Rady o minimálním příjmu zajišťujícím aktivní začlenění je bojovat proti chudobě a sociálnímu vyloučení a usilovat o vysokou úroveň zaměstnanosti, a to tím, že bude prosazována přiměřená podpora příjmu, která zajistí účinný přístup k podpůrným a základním službám pro osoby, které nemají dostatečné prostředky, a že se podpoří začlenění osob, které mohou pracovat, na trhu práce.
V listopadu 2023 bylo přijato doporučení Rady ohledně vypracování rámcových podmínek sociální ekonomiky s cílem dále pokročit při plnění cílů evropského pilíře sociálních práv tím, že bude členským státům poskytnuta pomoc při přizpůsobování jejich právních předpisů a politik sociální ekonomice.
Vzhledem k tomu, že rostoucí podíl pracovníků je zaměstnán prostřednictvím digitálních pracovních platforem, jejich práce je často nepravidelná a řízená algoritmy, přijaly Parlament a Rada směrnici o zlepšení podmínek práce vykonávané prostřednictvím platforem (směrnice (EU) 2024/2831 ze dne 23. října 2024).
Úloha Evropského parlamentu
Přestože úloha Parlamentu byla původně omezena na konzultaci a dohled, byl vždy aktivní v rozvíjení činnosti EU na poli zaměstnanosti a sociální politiky. Již v raných fázích evropské integrace Parlament opakovaně vyzýval k aktivnější politice v sociální oblasti, tak aby odrážela rostoucí hospodářský význam EU, a podporoval návrhy Komise v této oblasti. Díky úzkému zapojení Parlamentu do přípravy Amsterodamské smlouvy bylo zajištěno začlenění dohody o sociální politice a kapitoly o zaměstnanosti.
Během přípravy Lisabonské strategie trval Parlament na tom, aby zaměstnanost a sociální otázky hrály při navrhování strategií růstu důležitou úlohu, a prosazoval, aby se jádrem této strategie stala vysoká úroveň sociální ochrany. Vyjádřil také názor, že Lisabonská strategie nevytyčila dostatečně závazné cíle v sociální oblasti, a vyzval členské státy, aby úzce sledovaly dopady reforem prováděných v rámci strategie Evropa 2020 na zaměstnanost a sociální oblast. Během debat o finanční krizi z let 2007–2008 vznesl Parlament požadavek, aby se EU zavázala k zachování evropských sociálních modelů a silné sociální Evropy.
Parlament opakovaně trval na tom, aby do evropského semestru byly účinněji začleněny cíle pro zaměstnanost a sociální cíle, a to tím, že se sociální ukazatele stanou závaznými a budou se zaměřovat také na dětskou chudobu a důstojnou práci.
Parlament byl také kritický k opatřením, jako jsou ekonomické ozdravné programy, jež byly přijaty bez jeho zapojení. V březnu 2014 konstatoval, že politické procesy vytvářející ozdravné programy v zemích, které se potýkají se závažnými finančními problémy, by měly být řízeny pouze skutečně demokratickými institucemi.
Svůj závazek respektovat sociální hodnoty Parlament potvrdil též při rozhodování o použití finančních prostředků z rozpočtu EU. Právě díky Parlamentu se ESF (3.6.2) během programového období 2014–2020 podílel na celkovém unijním financování soudržnosti z 23,1 %, přičemž každý členský stát musel vynaložit minimálně 20 % prostředků na boj proti sociálnímu vyloučení. Podobně zavedl Parlament pro ESF+ na období 2021–2027 ustanovení pro zajištění většího objemu finančních prostředků na potravinovou a materiální pomoc, odpovídající financování na budování kapacit pro sociální partnery a zavedení záruk, které zajistí, aby byla v rámci projektů financovaných z prostředků EU plně dodržována základní práva.
Parlament také hrál klíčovou úlohu při vytváření evropské záruky pro děti. V roce 2015 vyzval k zavedení záruky, která by pomohla poskytnout každému dítěti v Evropě ohroženému chudobou nebo sociálním vyloučením přístup k bezplatné zdravotní péči, vzdělávání, předškolnímu vzdělávání a péči, důstojnému bydlení a odpovídající výživě. V roce 2017 Parlament požádal Komisi, aby provedla přípravnou akci zaměřenou na zavedení možného systému záruk pro děti, a připravila tak půdu pro přijetí tohoto nástroje.
Ve svém usnesení z roku 2016 o evropském semestru vyzval Parlament Komisi a členské státy, aby přijaly kroky k posílení vzestupné sociální konvergence v EU. Dále Komisi vyzval, aby vymezila a kvantifikovala svou koncepci sociální spravedlnosti. Ve svém usnesení o zaměstnanosti a sociálních prioritách v rámci evropského semestru 2023 vyzval Parlament Komisi, aby vytvořila strukturu správy ekonomických záležitostí v EU založenou na solidaritě, integraci, sociální spravedlnosti a konvergenci, genderové rovnosti, kvalitních veřejných službách, včetně kvalitního systému veřejného vzdělávání pro všechny, a na kvalitních pracovních příležitostech a udržitelném rozvoji.
Parlament ve svém usnesení ze dne 19. ledna 2019 o evropském pilíři sociálních práv zdůraznil, že je důležité prosazovat základní soubor práv pro všechny bez rozdílu, a vyzval sociální partnery a Komisi, aby spolupracovali na předložení návrhu rámcové směrnice o důstojných pracovních podmínkách.
V červenci 2017 přijal Parlament usnesení o pracovních podmínkách a nejistém zaměstnání, v němž uznal rostoucí popularitu nestandardních a atypických forem zaměstnání. Tuto otázku znovu zdůraznil ve svém usnesení z října 2020, v němž konstatoval, že pracovníci v nestandardních formách zaměstnání byli více postiženi koronavirovou krizí, neboť pro ně často neplatila žádná z vnitrostátních ochranných opatření.
V roce 2020 stanovil Parlament své priority pro silnou sociální Evropu pro spravedlivou transformaci, v nichž žádal o začlenění evropského pilíře sociálních práv a protokolu o sociálním pokroku do Smluv, a vyzval členské státy a Komisi, aby přijaly ambiciózní program „Porto 2030 Agenda“ se závaznými sociálními cíli. Pokrok při plnění těchto cílů je dále posílen tím, že Parlament v listopadu 2023 schválil rámec sociální ekonomiky.
Během koronavirové pandemie vyzval Parlament v roce 2021 k přijetí právního předpisu EU, který by pracovníkům zajistil právo odpojit se po pracovní době od práce. Po zahájení útočné války Ruska proti Ukrajině vyjádřil Parlament znepokojení nad závažnými dopady krize na sociální oblast, zejména na mladé lidi. Podpořil také přechod k udržitelnému, inkluzivnímu a odolnému modelu růstu, který podporuje vzestupnou sociální konvergenci a posiluje udržitelný rozvoj a odolnost hospodářství a společností EU.
Další informace k tomuto tématu naleznete na internetových stránkách Výboru pro zaměstnanost a sociální věci.
Victor Manuel Martinez Garzon