Politika v oblasti životního prostředí: obecné zásady a základní rámec

Evropská politika v oblasti životního prostředí se opírá o zásady obezřetnosti, prevence, nápravy znečištění životního prostředí u zdroje a o zásadu „znečišťovatel platí“. EU dnes stojí před složitými environmentálními problémy, počínaje změnou klimatu a ztrátou biologické rozmanitosti, vyčerpáním zdrojů a znečištěním konče. Politika v oblasti životního prostředí se proto nedávno dostala do centra tvorby politik EU – Evropská komise v roce 2019 představila Zelenou dohodu pro Evropu jako hlavní hnací silu své strategie hospodářského růstu.

Právní základ

Článek 11 a články 191 až 193 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU). EU má pravomoc jednat ve všech oblastech politiky v oblasti životního prostředí, jako je znečištění ovzduší a vody, nakládání s odpady a změna klimatu. Její pravomoci pro přijímání opatření jsou však omezeny zásadou subsidiarity a požadavkem jednomyslného rozhodování v Radě o fiskálních záležitostech, územním plánování, využívání půdy, hospodaření s vodními zdroji, volbě zdrojů energie a struktuře dodávek energie.

Vznik a vývoj

Počátek politiky EU v oblasti životního prostředí se datuje do doby zasedání Evropské rady v Paříži v roce 1972, na němž hlavy států a předsedové vlád (v návaznosti na první konferenci OSN o životním prostředí) prohlásili, že je nutné vytvořit politiku životního prostředí Společenství na podporu hospodářských politik, a vyzvali k vypracování akčního programu. Jednotný evropský akt z roku 1987 začlenil do tehdejší Smlouvy novou hlavu nazvanou „Životní prostředí“, která se stala prvním právním základem společné politiky v oblasti životního prostředí, jejímž cílem bylo zachování kvality životního prostředí, ochrana lidského zdraví a zajištění racionálního využívání přírodních zdrojů. Následující revize Smlouvy posílily závazek Společenství v oblasti ochrany životního prostředí a rovněž úlohu Evropského parlamentu v jejím utváření. Maastrichtskou smlouvou (1993) byla z životního prostředí učiněna oficiální oblast politiky EU, byl zaveden postup spolurozhodování a hlasování kvalifikovanou většinou v Radě se stalo obecným pravidlem. Amsterodamská smlouva (1999) zavedla povinnost začlenit ochranu životního prostředí do všech odvětvových politik EU v zájmu podpory udržitelného rozvoje. Specifickým cílem Lisabonské smlouvy (2009) se stal „boj proti změně klimatu“ (2.5.2) a také udržitelný rozvoj ve vztazích se třetími zeměmi. Lisabonská smlouva rovněž udělila EU právní subjektivitu, což jí umožňuje uzavírat mezinárodní dohody. EU si tak na mezinárodní scéně upevnila postavení klíčového aktéra v problematice životního prostředí a jde příkladem důležitými iniciativami, jako je Zelená dohoda pro Evropu a právní rámec EU pro klima.

Obecné zásady

Politika EU v oblasti životního prostředí se opírá o zásady obezřetnosti, prevence, nápravy znečištění životního prostředí u zdroje a o zásadu „znečišťovatel platí“. Zásada obezřetnosti je nástrojem pro řízení rizik, který se použije, jestliže z vědeckého hlediska přetrvává nejistota ohledně toho, zda by určitá činnost nebo politika mohla ohrozit lidské zdraví nebo životní prostředí. Pokud například panují pochybnosti o možné škodlivosti určitého produktu a pokud nejistota není rozptýlena ani po objektivním vědeckém posouzení, je vydán pokyn ke stažení dotčeného produktu z trhu. Tato opatření musí být nediskriminační a přiměřená, a jakmile je k dispozici více vědeckých informací, musí být znovu přezkoumána.

Na základě směrnice o odpovědnosti za životní prostředí, jejímž cílem je prevence nebo případně náprava škod na životním prostředí, ať už se jedná o chráněné druhy nebo přírodní stanoviště, vodu a půdu, se uplatňuje zásada „znečišťovatel platí“. Provozovatelé některých profesních činností, jako je přeprava nebezpečných látek, nebo činností, které zahrnují vypouštění odpadních vod, musí pro případ bezprostředního ohrožení životního prostředí přijmout preventivní opatření. Pokud škoda již nastala, jsou povinni učinit náležitá opatření k zajištění nápravy a úhradě nákladů. Oblast působnosti směrnice byla třikrát rozšířena, aby do ní mohly být začleněno nakládání s těžebními odpady, provozování geologických úložišť a bezpečnost činností při těžbě ropy a zemního plynu na moři.

Začlenění otázek životního prostředí do dalších oblastí politiky EU se po zasedání Evropské rady v Cardiffu v roce 1998 stalo významným aspektem evropských politik. V nedávné době začleňování environmentální politiky významně pokročilo například v oblasti energetické politiky, což se promítlo v souběžně vypracovaném klimaticko-energetickém balíčku EU nebo v plánu přechodu na konkurenceschopné nízkouhlíkové hospodářství do roku 2050.

V prosinci 2019 zahájila Komise Zelenou dohodu pro Evropu, která by měla z Evropy učinit první klimaticky neutrální kontinent na světě. V roce 2021 EU přijala právní rámec EU pro klima, v němž si stanovila závazný cíl dosáhnout do roku 2050 klimatické neutrality a do roku 2030 snížit čisté emise skleníkových plynů nejméně o 55 % ve srovnání s rokem 1990.

Základní rámec

A. Akční programy pro životní prostředí

Od roku 1973 vydává Komise víceleté akční programy pro životní prostředí, v nichž jsou uvedeny připravované legislativní návrhy a cíle politiky EU v oblasti životního prostředí. V květnu 2022 vstoupil v platnost 8. akční program pro životní prostředí, neboť EU se právně dohodla na společném programu politiky v oblasti životního prostředí do konce roku 2030.

Nový program potvrzuje vizi sedmého akčního programu pro rok 2050: zajistit dobré životní podmínky pro všechny a zároveň respektovat meze naší planety.

Nový program podporuje environmentální a klimatické cíle Zelené dohody pro Evropu a navazuje na ně a sleduje šest prioritních cílů:

• snížení emisí skleníkových plynů do roku 2030 a dosažení klimatické neutrality do roku 2050,
• posílení adaptační kapacity a odolnosti a snížení zranitelnosti vůči změně klimatu,
• přiblížení se modelu regenerativního růstu, oddělení hospodářského růstu od využívání zdrojů a zhoršování životního prostředí a urychlení přechodu na oběhové hospodářství,
• cíl nulového znečištění, a to i v ovzduší, vodě a půdě, a ochranu zdraví a dobrých životních podmínek Evropanů,
• ochranu, zachování a obnovu biologické rozmanitosti a posilování přírodního kapitálu (zejména vzduchu, vody, půdy, lesa, sladkovodních, mokřadních a mořských ekosystémů),
• snížení environmentálních a klimatických tlaků spojených s výrobou a spotřebou (zejména v energetice, průmyslu, budovách a infrastruktuře a v rámci mobility a potravinového systému).

B. Horizontální strategie

V roce 2001 zavedla EU první strategii pro udržitelný rozvoj, čímž do Lisabonské strategie vnesla environmentální rozměr. V reakci na Agendu pro udržitelný rozvoj 2030 přijatou Valným shromážděním OSN v roce 2015 zveřejnila Komise v roce 2016 sdělení nazvané „Další kroky k udržitelné evropské budoucnosti – evropské úsilí v oblasti udržitelnosti“, v němž navrhla, jak začlenit cíle udržitelného rozvoje do politických priorit EU.

V lednu 2019 pak Komise předložila diskusní dokument o cílech udržitelného rozvoje nazvaný Směrem k udržitelné Evropě do roku 2030, v němž navrhla tři scénáře pro plnění cílů udržitelného rozvoje. Parlament podpořil nejambicióznější scénář, který navrhoval, aby se všechna opatření EU a členských států řídila konkrétními milníky pro provádění cílů udržitelného rozvoje, aby byly stanoveny konkrétní cíle pro rok 2030 a vytvořen mechanismus podávání zpráv a monitorování pokroku při plnění cílů udržitelného rozvoje.

V roce 2011 přijala EU strategii v oblasti biologické rozmanitosti do roku 2020, která přejímala závazky přijaté v Úmluvě OSN o biologické rozmanitosti, jež je hlavní mezinárodní dohodou o biologické rozmanitosti, jíž je EU smluvní stranou. Jako příspěvek k diskusím o globálním rámci pro biologickou rozmanitost po roce 2020 (konference OSN o biologické rozmanitosti z roku 2022 (COP15)) předložila Komise v květnu 2020 strategii v oblasti biologické rozmanitosti do roku 2030 jako komplexní, ambiciózní a dlouhodobý plán na ochranu přírody a zvrácení degradace ekosystémů. V červnu 2021 Parlament tuto strategii podpořil a předložil další návrhy na její posílení.

V rámci Zelené dohody pro Evropu představila Komise v květnu 2020 strategii „Od zemědělce ke spotřebiteli“, jež má zajistit, aby potravinové systémy byly spravedlivé, zdravé a šetrné k životnímu prostředí. V říjnu 2021 Parlament do značné míry podpořil vizi a cíle této strategie.

C. Mezinárodní spolupráce v oblasti životního prostředí

EU má klíčovou úlohu v mezinárodních jednáních o životním prostředí. Je smluvní stranou řady celosvětových, regionálních nebo subregionálních mnohostranných environmentálních dohod týkajících se široké škály oblastí, jako je ochrana přírody a biologické rozmanitosti, změna klimatu či přeshraniční znečištění vzduchu nebo vody. EU se podílela na vzniku několika významných mezinárodních dohod přijatých v roce 2015 na úrovni OSN, jako je Agenda pro udržitelný rozvoj 2030 (která zahrnuje 17 globálních cílů udržitelného rozvoje a jejich 169 souvisejících cílů), Pařížská dohoda o změně klimatu a sendajský rámec pro snižování rizika katastrof. V témže roce se rovněž stala smluvní stranou Úmluvy o mezinárodním obchodu ohroženými druhy (CITES), čímž potvrdila, že je odhodlána usilovat o zachování biologické rozmanitosti a omezit nezákonný obchod s volně žijícími zvířaty a planě rostoucími rostlinami.

D. Posuzování vlivů na životní prostředí a účast veřejnosti

Určité projekty (soukromé či veřejné), které mohou mít značné dopady na životní prostředí, např. stavba dálnice nebo letiště, jsou předmětem posouzení vlivů na životní prostředí (EIA). Podobnému postupu, který se nazývá strategické posuzování vlivů na životní prostředí (SEA) podléhá i řada veřejných plánů a programů (např. týkající se využívání půdy, dopravy, energetiky, nakládání s odpady nebo zemědělství). Úvahy nad otázkami životního prostředí jsou zahrnuty již ve fázi plánování a případné důsledky se zohledňují před schválením či povolením projektu, aby byla zajištěna vysoká úroveň ochrany životního prostředí. V obou případech je zásadní konzultace s veřejností. Tento postup vychází z Aarhuské úmluvy, mnohostranné dohody o ochraně životního prostředí uzavřené pod záštitou Evropské hospodářské komise OSN (UNECE), která vstoupila v platnost v roce 2001 a jíž jsou EU a všechny její členské státy smluvními stranami. Úmluva zaručuje veřejnosti tři práva: právo na účast na přijímání rozhodnutí týkajících se životního prostředí, právo na přístup k informacím o životním prostředí, které mají k dispozici orgány veřejné moci (např. o stavu životního prostředí nebo lidského zdraví, je-li ovlivněno stavem životního prostředí), a právo na přístup ke spravedlnosti, pokud nebyla předchozí dvě práva respektována.

E. Provádění, vymáhání a monitorování

Environmentální právo EU se formuje od 70. let 19. století. V současnosti existuje několik stovek směrnic, nařízení a rozhodnutí. Účinnost politiky EU v oblasti životního prostředí je však do značné míry podmíněna jejím prováděním na celostátní, regionální a místní úrovni a její nedostatečné uplatňování a prosazování zůstává velkým problémem. Zásadní význam má i monitorování – jak stavu životního prostředí, tak provádění environmentálních právních předpisů EU.

Aby EU mohla řešit značné rozdíly mezi členskými státy v úrovni provádění, přijala v roce 2001 (nezávazná) minimální kritéria pro inspekce v oblasti životního prostředí. V zájmu efektivnějšího vymáhání právních předpisů EU v oblasti životního prostředí musí členské státy zajistit účinné, přiměřené a odrazující trestní sankce za nejzávažnější trestné činy proti životnímu prostředí. Mezi tyto trestné činy patří například: nezákonné emise nebo vypouštění látek do ovzduší, vody nebo půdy, nezákonný obchod s volně žijícími a planě rostoucími druhy, nezákonný obchod s látkami, které poškozují ozonovou vrstvu, a nezákonná přeprava či ukládání odpadů. Síť Evropské unie pro provádění a vymáhání práva v oblasti životního prostředí (IMPEL) je mezinárodní sítí environmentálních orgánů členských států EU, přistupujících a kandidátských zemí a Norska, která má posílit vymáhání právních předpisů za pomoci platformy, jež tvůrcům politik, inspektorům životního prostředí a pracovníkům donucovacích orgánů umožňuje, aby sdíleli nápady a osvědčené postupy.

V květnu 2016 Komise zahájila přezkum provádění právních předpisů v oblasti životního prostředí, což je nový nástroj, který má přispět k plnému provedení právních předpisů EU v oblasti životního prostředí a který je úzce spjat s kontrolou účelnosti povinného monitorování a podávání zpráv (Program pro účelnost a účinnost právních předpisů, zkráceně „REFIT“) plynoucích ze stávajících právních předpisů EU, tak aby byly zjednodušeny právní předpisy EU a sníženy náklady na jejich provádění.

V roce 1990 byla v Kodani zřízena Evropská agentura pro životní prostředí (EEA) s úkolem podpořit rozvoj, provádění a hodnocení politiky v oblasti životního prostředí a informovat o tomto tématu širokou veřejnost. V roce 2020 zveřejnila šestou zprávu o stavu životního prostředí týkající se stavu a dalšího vývoje evropského životního prostředí.

EU rovněž řídí Evropský program monitorování Země (Copernicus), který poskytuje údaje ze satelitního pozorování o suchozemském a mořském prostředí, atmosféře a změně klimatu. Co se týče znečišťujících látek unikajících do ovzduší, vody a půdy, byl vytvořen evropský registr úniků a přenosů znečišťujících látek (E-PRTR), který poskytuje klíčové údaje o životním prostředí týkající se více než 30 000 průmyslových zařízení z EU.

Úloha Evropského parlamentu

Parlament hraje při utváření environmentálních právních předpisů EU zásadní úlohu. Během osmého volebního období (2014–2019) se zabýval právními předpisy odvozenými z akčního plánu pro oběhové hospodářství (týkajícími se odpadu, baterií, vozidel s ukončenou životností, skládkování atd.), z problematiky změny klimatu (ratifikace Pařížské dohody, sdílení úsilí, účetní pravidla pro využívání půdy, změny ve využívání půdy a lesnictví v rámci závazků Unie přijatých v souvislosti se změnou klimatu, reforma systému obchodování s emisemi atd.) a z dalších oblastí.

Parlament opakovaně uznal, že klíčovou prioritou je lepší provádění předpisů. V usnesení o „větším využití potenciálu opatření EU v oblasti životního prostředí: budování důvěry prostřednictvím lepších znalostí a schopnosti reagovat“ kritizoval neuspokojivé provádění environmentálních právních předpisů v členských státech a vydal několik doporučení pro zajištění účinnějšího provádění právních předpisů, jako je šíření osvědčených postupů mezi členskými státy a mezi regionálními a místními orgány. Během devátého volebního období (2019–2024) hrál Parlament klíčovou úlohu při projednávání návrhů předložených Komisí v rámci Zelené dohody pro Evropu, a to jak při reakci na tyto návrhy, tak při určování směrů, jimiž by se měly ubírat další ambice a opatření. Dne 29. listopadu 2019 Parlament prohlásil, že nastala evropská i celosvětová klimatická a environmentální krize. V říjnu 2021 přijal pozměněné Aarhuské nařízení vyjednané s členskými státy s cílem rozšířit přístup k informacím, účast veřejnosti na rozhodování a přístup k právní ochraně v záležitostech životního prostředí.

Parlament v roce 2021 rovněž schválil právní rámec EU pro klima, který EU ukládá povinnost přijmout klimatická opatření. V dubnu 2023 navíc v rámci balíčku „Fit for 55“ schválil právní předpisy, které mají zajistit splnění klimatických cílů.

Další informace k tomuto tématu naleznete na internetových stránkách Výboru pro životní prostředí, veřejné zdraví a bezpečnost potravin (ENVI).

 

Maria-Mirela Curmei / Christian Kurrer

10-2023