Správa ekonomických záležitostí

Správa ekonomických záležitostí je pojem, kterým se označuje soustava institucí a postupů vytvořená za účelem plnění cílů Evropské unie v oblasti ekonomiky, totiž způsob koordinace hospodářských politik takovým způsobem, jenž EU a jejím občanům zajistí hospodářský a sociální pokrok. Poté, co v roce 2008 nastala finanční a hospodářská krize spojená s problémy v oblasti fiskální politiky, se ukázalo, že EU potřebuje účinnější systém správy ekonomických záležitostí než tehdejší způsob koordinace hospodářské a fiskální politiky. V oblasti stále probíhající správy ekonomických záležitostí došlo ke zlepšení koordinace a dohledu nad fiskálními i makroekonomickými politikami a byl zaveden rámec pro řízení finančních krizí.

Právní základ

• Článek 3 Smlouvy o Evropské unii (SEU).
• Články 2–5, 119–144 a 282–284 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU).
• Následující protokoly připojené k SFEU: protokol č. 12 o postupu při nadměrném schodku, protokol č. 13 o kritériích konvergence a protokol č. 14 o Euroskupině.

Cíle

A. Ustanovení Smlouvy

V preambuli ke Smlouvě o Evropské unii (SEU) stojí, že členské státy jsou „rozhodnuty dosáhnout posílení a konvergence svých hospodářství a zavést hospodářskou a měnovou unii“.

V článku 3 SEU se stanoví, že „Unie usiluje o udržitelný rozvoj Evropy, založený na vyváženém hospodářském růstu a na cenové stabilitě, vysoce konkurenceschopném sociálně tržním hospodářství směřujícím k plné zaměstnanosti a společenskému pokroku [...]“

Základ koordinace ekonomických záležitostí představují články 2, 5 a 119 SFEU: podle těchto článků mají členské státy chápat své hospodářské politiky jako záležitost společného zájmu a co nejtěsněji je koordinovat. Oblast, na kterou se koordinace vztahuje, a to, jak má probíhat, uvádějí články 121 a 126. V prvním z nich jsou stanovena obecná doporučení pro danou problematiku (hlavní směry hospodářských politik) a také doporučení týkající se konkrétních zemí a druhý určuje postup v případě nadměrných schodků veřejných financí (2.6.6).

Články 136 až 138 obsahují zvláštní ustanovení pro členské státy, jejichž měnou je euro, a vyžadují od nich, aby posílily koordinaci své rozpočtové kázně a hospodářské politiky a dohled nad nimi.

Hlava IX týkající se zaměstnanosti dále obsahuje požadavek, aby politika zaměstnanosti byla koordinovaná a slučitelná s hospodářskými politikami vymezenými v hlavních směrech (článek 146) (2.3.3).

B. Oblasti podléhající správě ekonomických záležitostí

Když v roce 2008 propukla finanční a hospodářská krize spojená s problémy v oblasti fiskální politiky, ukázalo se, že existuje úzká spojitost mezi nerovnováhou v oblasti finanční, fiskální a makroekonomické, a to nejen v jednotlivých členských státech, ale také na úrovni celé Unie, především pak ve státech eurozóny. Proto se posílený systém správy ekonomických záležitostí, na jehož rozvoji se od jeho zavedení v roce 2011 stále pracuje, vztahuje na několik oblastí ekonomiky. K nim patří fiskální politika, makroekonomické otázky, opatření pro řešení krizí, dohled nad makrofinančními záležitostmi a investiční záležitosti.

Dosažené výsledky

A. Koordinace ekonomických záležitostí před rokem 2011

S výjimkou rámce pro fiskální politiku stanoveného Paktem o stabilitě a růstu (2.6.6) byla koordinace hospodářské politiky až do roku 2011 založena především na konsenzu a neexistovala pro ni pravidla, jejichž dodržování by bylo možné vymáhat právní cestou. Hospodářská koordinace měla velmi volný základ a spolupráce mohla mít různou podobu podle toho, jaký stupeň závaznosti stanovovala příslušná dohoda o spolupráci. Dvěma příklady takové koordinace jsou:

• koordinace jako prostředek řízení krize, např. zavedení evropského mechanismu finanční stabilizace v květnu 2010,
• přenesení pravomoci k provádění určité politiky; v tomto případě mohla být pravomoc k provádění určité politiky svěřena jednomu orgánu či instituci (jedná se například o měnovou politiku (2.6.3), na niž dohlíží Evropská centrální banka (ECB), nebo o politiku v oblasti hospodářské soutěže (2.6.12) spadající do kompetence Komise).

B. Správa ekonomických záležitostí od roku 2011

Vlivem finanční a hospodářské krize v letech 2008–2012 vypluly v mnoha evropských státech na povrch určité základní nedostatky a neudržitelné trendy a jasně se ukázalo, že ekonomiky jednotlivých států EU na sobě bezprostředně závisí. Bylo zřejmé, že vyřešit problémy a zajistit v budoucnosti další růst a vytváření nových pracovních míst bude možné pouze prostřednictvím rozsáhlejší koordinace v oblasti ekonomických otázek v rámci celé EU. Za tímto účelem byl revidován a posílen systém institucí a postupů pro hospodářskou koordinaci v EU: od roku 2011 byla přijata řada legislativních aktů a byly zřízeny nové instituce.

1. Posílení ekonomického a fiskálního dohledu a koordinace tohoto dohledu v rámci evropského semestru

Posílení správy v oblasti financí zahrnuje: nový model sladění činnosti (evropský semestr), v jehož rámci se má jednat o ekonomických a rozpočtových prioritách a který má sloužit k jejich koordinaci; zavedení přísnějšího dohledu ze strany EU nad rozpočtovou politikou v rámci Paktu o stabilitě a růstu (2.6.6); nové nástroje k řešení makroekonomických nesrovnalostí (2.6.7) a nové mechanismy, jejichž cílem je řešení problémů členských států čelících vážným finančním potížím (2.6.8).

Evropský semestr představuje roční cyklus, během něhož jsou každý rok koordinovány rozpočtové, makroekonomické a strukturální politiky členských států s cílem umožnit jim, aby už v počáteční fázi sestavování státního rozpočtu a rovněž i v dalších aspektech hospodářské politiky braly v úvahu kritéria EU. Smyslem je zajistit, aby veškeré politiky byly analyzovány a posuzovány společně, a to včetně těch oblastí politik, které dříve nepodléhaly systematickému ekonomickému dohledu – jako jsou záležitosti týkající se makroekonomické nerovnováhy a finanční otázky. Evropský semestr má tyto klíčové fáze:

• Na sklonku podzimu předkládá Komise strategii pro udržitelný růst pro následující rok, v níž jsou uvedeny záležitosti, které představují priority Evropské unie pro daný rok, co se týče ekonomické a rozpočtové politiky a politiky zaměstnanosti a dalších reforem, které povedou k rozsáhlejšímu růstu a zvýšení zaměstnanosti. Komise navrhuje konkrétní doporučení pro eurozónu jako celek, o kterých poté jedná Rada Evropské unie (dále jen „Rada“) a jsou přijímána na jarním zasedání Evropské rady. Komise zveřejňuje také zprávu mechanismu varování, v níž uvádí, kterým členským státům pravděpodobně hrozí makroekonomická nerovnováha.
• V dubnu předkládají členské státy své plány řádného hospodaření s veřejnými financemi (programy stability či konvergenční programy) a plány reforem a opatření vedoucích k inteligentnímu a udržitelnému růstu podporujícímu začlenění (národní programy reforem). Díky tomu, že jsou tyto plány předkládány společně, je možné zajistit, aby se fiskální a strukturální politická opatření navzájem dobře doplňovala a nedocházelo k efektu přelévání.
• V květnu Komise posuzuje národní programy reforem a programy stability či konvergenční programy, včetně nápravy možných případů makroekonomické nerovnováhy. Na základě tohoto hodnocení pak Komise navrhuje doporučení pro jednotlivé země a ta pak na svých zasedáních projednává Rada ve složení pro různé oblasti politiky.
• V červnu nebo červenci tato doporučení potvrdí Evropská rada a v červenci je pak Rada oficiálně přijme, čímž je na úrovni Unie evropský semestr ukončen.

První evropský semestr proběhl v roce 2011. V průběhu evropského semestru se před tím, než vlády sestaví své návrhy rozpočtových plánů pro nadcházející rok a předloží je k projednání ve vnitrostátních parlamentech, vedou společné diskuse na úrovni EU o fiskální politice, makroekonomické nerovnováze, problematice finančního sektoru a strukturálních reformách zaměřených na podporu růstu. Před dokončením svých rozpočtů předloží členské státy eurozóny své návrhy rozpočtových plánů k posouzení Euroskupině a také Komisi, která k nim zaujme své stanovisko.

2. Prostřednictvím opatření k nápravě finančního sektoru podpořila EU bankovní unii (2.6.5) s novými pravidly a novými institucemi, včetně jednotného mechanismu dohledu, jednotného mechanismu řešení problémů a evropských orgánů dohledu, aby jejich pomocí zamezila vzniku krize a zajistila řádnou regulaci finančních aktérů a dohled nad nimi.

3. V důsledku hospodářské a finanční krize čelilo několik členských států závažným obtížím, pokud jde o finanční stabilitu či udržitelnost veřejných financí, a proto si vyžádaly finanční pomoc (2.6.8). Unie zareagovala zavedením různých mechanismů, včetně evropského mechanismu finanční stabilizace (EFSM), Evropského nástroje finanční stability (EFSF), Evropského mechanismu stability (ESM), a přijetím právních předpisů, které obsahují ustanovení týkající se makroekonomických podmínek úvěrů poskytnutých dotčeným členským státům (nařízení (EU) č. 472/2013). EFSF a ESM byly založeny smlouvami ad hoc, jež nepatří ke Smlouvám Evropské unie, a podléhají správní radě, jež se skládá z ministrů financí členských států eurozóny.

C. Další možný vývoj hospodářské a měnové unie

Po překonání hospodářské a finanční krize zavedla EU proces, jehož cílem je posílení architektury HMU. Tento proces je založen na zprávě pěti předsedů o dokončení evropské hospodářské a měnové unie z roku 2015, která se zaměřila na čtyři hlavní otázky:

• skutečnou hospodářskou unii,
• finanční unii,
• fiskální unii, a
• politickou unii.

Tyto čtyři oblasti jsou úzce propojeny a měly by se rozvíjet souběžně. Po této zprávě následovala řada sdělení, návrhů i opatření a diskuse stále probíhá.

V souladu s příslušnými právními předpisy zahájila Komise v únoru 2020 přezkum stávajícího rámce správy, včetně veřejné diskuse o tom, do jaké míry byly jednotlivé prvky dohledu zavedené nebo pozměněné reformami v letech 2011 a 2013 účinné při dosahování jejich klíčových cílů, konkrétně:

• zajištění udržitelných veřejných financí a růstu a předcházení makroekonomickým nerovnováhám,
• zajištění integrovaného rámce dohledu, který umožňuje užší koordinaci hospodářských politik, zejména v eurozóně, a 
• podpora konvergence hospodářské výkonnosti mezi členskými státy.

V říjnu 2021 Komise znovu zahájila přezkum rámce prostřednictvím veřejné konzultace o možných způsobech reformy. Souhrnná zpráva o konzultacích byla zveřejněna v květnu 2022. Před předložením svých legislativních návrhů dne 26. dubna 2023 vydala Komise v listopadu 2022 sdělení, v němž stanovila hlavní zásady reformy.

Cílem navrhované reformy je nalézt rovnováhu mezi snižováním úrovně veřejného dluhu a podporou udržitelného růstu. Zároveň se snaží zlepšit prosazování rámce a vnitrostátní odpovědnost za něj, což členským státům umožní vyjednat postupy fiskální korekce pro jednotlivé země se zaměřením na střednědobé cíle snižování dluhu. Pokud se členské státy zaváží provádět investiční a reformní programy, bude možné prodloužit dobu trvání jejich ozdravných programů, a rozprostřít tedy snižování dluhu do delšího období. Rovněž byl pozměněn mechanismus sankcí a pravidla pro zahájení postupů při nadměrném schodku založených na zadlužení, aby bylo snazší je používat.

Probíhají také diskuse o budoucnosti bankovní unie. V dubnu 2023 předložila Komise návrhy na reformu stávajícího rámce pro krizové řízení bank a pojištění vkladů v Evropě, jejichž cílem je odstranit nedostatky při řešení selhání středně velkých a menších bank a zlepšit ochrana vkladatelů. Diskuse o možném vytvoření evropského systému pojištění vkladů, tzv. třetího pilíře bankovní unie, je v současné době stále na mrtvém bodě.

Na konci roku 2021 bylo dosaženo dohody o reformě smlouvy o ESM, která má rozšířit její soubor nástrojů a zavést jištění pro Jednotný fond pro řešení krizí. Reforma však dosud nevstoupila v platnost, protože ji zatím neratifikovala Itálie.

D. Aktéři

Evropská rada stanovuje koordinované politické priority a vydává pokyny na nejvyšší úrovni. Přijímá doporučení a rozhodnutí na základě návrhů Komise. Komise odpovídá za předkládání návrhů doporučení a rozhodnutí a také za posuzování jejich provádění. Členské státy odpovídají za předkládání národních zpráv, výměnu informací a provádění doporučení a rozhodnutí přijatých Radou. Euroskupina (ministři financí členských států, které zavedly euro jako společnou měnu) diskutuje o záležitostech týkajících se hospodářské a měnové unie (HMU) a řídí Evropský mechanismus stability (ESM). Na jednáních Euroskupiny v záležitostech měnové politiky a směnných kurzů se podílí Evropská centrální banka. Hospodářský a finanční výbor vydává stanoviska a připravuje práci Rady, což je rovněž úkolem Výboru pro hospodářskou politiku a Pracovní skupiny pro Euroskupinu.

Úloha Evropského parlamentu

Vstupem Lisabonské smlouvy v platnost se Evropský parlament stal spolutvůrcem právních předpisů při vytváření pravidel mnohostranného dohledu (čl. 121 odst. 6 SFEU).

Právní akty související se správou ekonomických záležitostí zavedly hospodářský dialog. Pro posílení dialogu mezi orgány EU, především mezi Evropským parlamentem, Radou a Komisí, a pro zajištění větší transparentnosti a odpovědnosti může příslušný výbor Evropského parlamentu vyzvat předsedu Rady, Komisi, předsedu Evropské rady nebo předsedu Euroskupiny k diskusi o jejich rozhodnutích nebo k tomu, aby představili svou činnost v rámci evropského semestru. V rámci tohoto dialogu může Evropský parlament také poskytnout příležitost k účasti na výměně názorů členskému státu, na nějž se vztahuje rozhodnutí Rady přijaté v rámci postupu při nadměrném schodku nebo postupu při nadměrné nerovnováze.

V rámci evropského semestru předkládá Parlament své stanovisko k roční strategii pro udržitelný růst ve formě zvláštních usnesení. V těchto usneseních zohledňuje příspěvky uvedené během týdne věnovaného diskusím o otázkách evropského semestru za účasti parlamentů členských států, který se koná na začátku kalendářního roku. Na sklonku podzimu Parlament vydává své stanovisko k období navazujícímu na minulý evropský semestr (vyjadřuje se i k doporučením pro jednotlivé země v podobě přijaté Radou).

Zapojení vnitrostátních parlamentů podporuje Parlament také prostřednictvím každoročních setkání se členy příslušných výborů těchto parlamentů. Kromě toho by vnitrostátní parlamenty měly být v souladu s právními a politickými zásadami daného členského státu náležitě zapojeny do evropského semestru a do přípravy programů stability, konvergenčních programů a národních programů reforem, a to v zájmu zvýšení transparentnosti přijímaných rozhodnutí, zainteresovanosti na těchto rozhodnutích a odpovědnosti za ně.

Parlament vyjádřil své stanovisko k možnému vývoji HMU v několika usneseních, konkrétně v usnesení o revizi makroekonomického legislativního rámce; usnesení o rozpočtové kapacitě pro členské státy, jejichž měnou je euro; usnesení k možnému vývoji a změnám současného institucionálního uspořádání Evropské unie a usnesení o zlepšení fungování Evropské unie využitím potenciálu Lisabonské smlouvy.

 

Samuel De Lemos Peixoto / GIACOMO LOI

10-2023