Den fælles landsbrugspolitik og traktaten

Efter Romtraktatens ikrafttræden blev medlemsstaternes landbrugspolitikker erstattet af interventionsmekanismer på fællesskabsplan. Grundlaget for den fælles landbrugspolitik er forblevet uændret siden Romtraktaten. Det er kun reglerne om beslutningsproceduren, der er blevet ændret. I Lissabontraktaten fastlægges det således, at den fælles beslutningsprocedure er den "almindelige lovgivningsprocedure" for den fælles landbrugspolitik. Den erstatter den tidligere høringsprocedure.

Retsgrundlag

Traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF), artikel 38-44.

Begrundelsen for en fælles landbrugspolitik

Da fællesmarkedet blev oprettet med Romtraktaten i 1958, var landbrugspolitikkerne i de seks stiftende lande præget af omfattende statslige interventioner. For at landbrugsprodukter kunne være omfattet af varernes frie bevægelighed, samtidig med at der blev bibeholdt en form for offentlig intervention i landbrugssektoren, var det nødvendigt at ophæve de nationale interventionsmekanismer, da de ikke var forenelige med det indre marked, og overføre dem til fællesskabsplan. Dette var grundlæggende årsagen til indførelsen af den fælles landbrugspolitik.

På daværende tidspunkt var interventionspolitikkerne i landbrugssektoren desuden baseret på et princip om, at landbruget er særegent, fordi det er stærkt afhængigt af klimatiske risici og geografiske forhold og underlagt nogle systemiske ubalancer mellem udbud og efterspørgsel, og følgeligt er der kraftige udsving i priser og indtægter.

Fødevareefterspørgslen er usmidig, dvs. den varierer kun lidt, når priserne ændrer sig. Derudover er det globale udbud af landbrugsprodukter meget stift på grund af produktionscyklussernes varighed og de uforanderlige produktionsfaktorer. Under disse forhold fører et rigt udbud af landbrugsvarer til prisfald, mens et begrænset udbud omvendt medfører betydelige prisstigninger. Det fører også til, at ustabiliteten på markederne er permanent. I en sådan situation har de offentlige myndigheder altid været tilbøjelige til at regulere landbrugsmarkederne og til at støtte producenternes indkomster, hvilket er en tendens, der er overtaget i den fælles landbrugspolitik.

Selv om landbruget i dag blot udgør en lille del af økonomierne i de udviklede lande, herunder i EU, er den offentlige intervention på det seneste blevet styrket, idet landbrugs- og landdistriktspolitikkerne ud over at støtte landbrugets traditionelle funktion, dvs. produktion af fødevarer, nu også fremmer f.eks. bæredygtig udvikling, kamp mod klimaforandringerne, god fysisk planlægning og landskabsarkitektur, diversificering af landdistrikternes økonomi, styrkelse af landdistrikternes levedygtighed og produktionen af energi og biomaterialer. Støtten til offentlige goder og landbrugsaktiviteternes ikke-erhvervsmæssige funktioner (dvs. funktioner, som markedet ikke betaler for) er derfor blevet et nøgleelement i de seneste landbrugs- og landdistriktspolitikker, herunder den fælles landbrugspolitik.

Mål

I artikel 39 i TEUF fastsættes de særlige mål for den fælles landbrugspolitik:

  1. at forøge landbrugets produktivitet ved fremme af den tekniske udvikling, ved rationalisering af landbrugsproduktionen og ved den bedst mulige anvendelse af produktionsfaktorerne, især arbejdskraften
  2. at sikre landbrugsbefolkningen en rimelig levestandard
  3. at stabilisere markederne
  4. at sikre forsyningerne
  5. at sikre forbrugerne rimelige priser på landbrugsvarer.

Det drejer sig om mål, der både er økonomiske (artikel 39, stk. 1, litra a), c) og d)) og sociale (artikel 39, stk. 1, litra b) og e)), og som har til formål at imødekomme producenternes og forbrugernes interesser. I praksis er den fælles landbrugspolitiks mål forblevet uændrede siden Romtraktaten, da det har vist sig, at målenes ordlyd er meget fleksibel og kan dække de mange reformer, der har fundet sted siden 1980'erne (faktablad: Instrumenterne under den fælles landbrugspolitik og reformerne heraf3.2.4). Det er værd at nævne, at ifølge fast retspraksis er det tilladt, at den fælles landbrugspolitiks mål ikke alle nås samtidig og fuldstændigt. EU-lovgiverne råder derfor over et vidt skøn med hensyn til reformernes omfang, afhængigt af markedsudviklingen og de prioriteter, som EU-institutionerne har fastsat på et givet tidspunkt.

TEUF indeholder desuden en række andre bestemmelser, der i tilgift til de specifikke mål for den fælles landbrugspolitik, jf. traktatens artikel 39, gælder for alle EU's politikker og tiltag. Dette gør, at fremme af et højt beskæftigelsesniveau (artikel 9), miljøbeskyttelse med henblik på at fremme en bæredygtig udvikling (artikel 11), forbrugerbeskyttelse (artikel 12), dyrevelfærd (artikel 13), beskyttelse af folkesundheden (artikel 168, stk. 1) og den økonomiske, sociale og territoriale samhørighed (artikel 174-178) også er fuldgyldige mål for den fælles landbrugspolitik. I den europæiske grønne pagt fra november 2019, "fra jord til bord"-strategien og strategien for biodiversitet for 2030, som Kommissionen offentliggjorde i maj 2020, bekræftes landbrugs- og fødevarespørgsmålenes voksende tværgående karakter. I den nuværende situation, der er præget af åbning af markederne og globalisering, fastsættes endvidere i artikel 207 principperne for den fælles handelspolitik for så vidt angår handel med landbrugsprodukter. Endelig gælder der for produktion og handel med landbrugsprodukter en undtagelse for principperne for konkurrencepolitikken på grund af det primære erhvervs særlige strukturelle karakter (artikel 42). Denne undtagelse blev imidlertid først udviklet fra og med 2013 (faktablad: Finansieringen af den fælles landbrugspolitik 3.2.2).

Beslutningsprocessen på landbrugsområdet

Dernæst blev den fælles beslutningsprocedure i medfør af TEUF (artikel 42, første afsnit, og artikel 43, stk. 2) anerkendt som den "almindelige lovgivningsprocedure" i forbindelse med den fælles landbrugspolitik (faktablad 1.2.3) i stedet for den tidligere anvendte høringsprocedure, hvilket styrkede Europa-Parlamentets rolle som egentlig medlovgiver på landbrugsområdet.

Den nye traktat giver imidlertid anledning til fortolkningsspørgsmål, da der er indført visse undtagelser fra den almindelige lovgivningsprocedure til fordel for Rådet. Artikel 42, stk. 2, bestemmer for så vidt angår konkurrencereglerne, at "Rådet kan på forslag af Kommissionen tillade ydelse af støtte: a) med henblik på at beskytte bedrifter, der er ugunstigt stillet som følge af strukturelle eller naturbetingede forhold og b) inden for rammerne af økonomiske udviklingsprogrammer. Artikel 43, stk. 3, bestemmer endvidere, at "Rådet vedtager på forslag af Kommissionen foranstaltninger vedrørende fastsættelse af priser, afgifter, støtte og kvantitative begrænsninger". Da der ikke er en tydelig afgrænsning af Parlamentets og Rådets lovgivningsmæssige beføjelser på landbrugsområdet, er der opstået juridiske og politiske problemer under forhandlingerne om den fælles landbrugspolitik fra 2013.

Det kunne forventes, at den interinstitutionelle debat om anvendelsesområdet for artikel 43, stk. 3, ville fortsætte ved Den Europæiske Unions domstol. Dog udvider Domstolen i dommen i sag C-113/14 af 7. september 2016 fortolkningen af begrebet "fastsættelse af priser" i artikel 43, stk. 3, i TEUF, så det indbefatter referencetærskler for interventionspriser. Følgeligt er artikel 7 i forordning (EU) nr. 1308/2013 (forordningen om den fælles markedsordning), hvis retsgrundlag er artikel 43, stk. 2, blevet ophævet, og Rådet har på ny vedtaget referencetærsklerne helt alene. Som følge af disse domme skal de kommende reformer, der tager sigte på at tilpasse den fælles landbrugspolitik til dens mål, afklare betydningen af de eksisterende retsgrundlag med henblik på bedre at respektere balancen mellem medlovgiverne.

Desuden har der altid været andre instanser, der inden for rammerne af udvalgsproceduren (også kaldet "komitologi") har deltaget i gennemførelsen af den fælles landbrugspolitik. Siden 1961, hvor de første fælles markedsordninger blev indført, er der blevet nedsat flere udvalg. Med Lissabontraktaten blev der indført en sondring mellem "delegerede retsakter" og "gennemførelsesretsakter" (faktablad 1.3.8). Fremover er bestemmelserne om vedtagelse af delegerede retsakter indeholdt i basisretsakten, mens vedtagelsen af gennemførelsesretsakter enten følger den nye undersøgelsesprocedure eller rådgivningsprocedure, jf. Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 182/2011. Størstedelen af Kommissionens forslag til gennemførelsesretsakter på landbrugsområdet følger undersøgelsesproceduren, hvor Parlamentet og Rådet har ret til indsigelse.

Inden for rammerne af de rådgivende udvalg har de faglige organisationer i EU i øvrigt altid deltaget indirekte i beslutningsprocessen på EU-niveau via Sammenslutningen af Landbrugsorganisationer i Den Europæiske Union (COPA) og Sammenslutningen af Landbrugsandelsorganisationer i EU (Cogeca). Omfanget af høringerne er på det seneste blevet udvidet gennem oprettelsen af dialoggrupper med henblik på at bistå Kommissionen i implementeringen af den fælles landbrugspolitik (benævnt "struktureret dialog").

Den fælles landbrugspolitik — en delt kompetence mellem Unionen og medlemsstaterne

I TEUF (faktablad 1.1.5), fastlægges det, at der er delt kompetence mellem EU og medlemsstaterne på landbrugsområdet, hvilket er imod den juridiske sagkundskab og holdningen hos Kommissionens juridiske tjenester[1], der indtil da havde opfattet markedspolitikken (første søjle i den fælles landbrugspolitik) som et af Unionens enekompetenceområder. Denne nye artikel 4, stk. 2, litra d), i TEUF har en praktisk indflydelse på lovgivningsarbejdet på landbrugsområdet, fordi de europæiske institutioner anvender nærhedsprincippet (faktablad 1.2.2) på de områder, der ikke hører ind under enekompetencen [artikel 5, stk. 3, og artikel 12) i traktaten om Den Europæiske Union (TEU-traktaten)]. De nationale parlamenter kan på dette grundlag sende formændene for Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen en begrundet udtalelse om, at de ikke mener, at et udkast til retsakt på landbrugsområdet overholder nærhedsprincippet. Desuden gælder "ordningen med forstærket samarbejde", som blev indført ved TEU-traktatens artikel 20 (faktablad 1.1.5), og som nu er gældende for den fælles landbrugspolitik. I denne forbindelse kan en gruppe af medlemsstater (i dette tilfælde mindst ni) vælge at indgå supplerende indbyrdes forpligtelser på landbrugsområdet, idet den fælles landbrugspolitik bliver mere og mere fleksibel med hensyn til anvendelsen af fælles ordninger (faktablad 3.2.4).

Europa-Parlamentets rolle

Siden Romtraktaten har Parlamentet trods manglende beslutningsmæssige beføjelser udøvet en væsentlig indflydelse på udformningen af den fælles landbrugspolitik ved at anvende ikke-bindende midler såsom beslutninger og initiativbetænkninger. Efter Det Europæiske Råds erklæring i Luxembourg i 1997, hvor det udtrykker støtte til en europæisk landbrugsmodel, har Europa-Parlamentet ved flere lejligheder givet udtryk for sin tilslutning til en sådan europæisk landbrugs- (og fødevare-) model, som har multifunktionel karakter, der er udbredt på hele den udvidede Unions område, og som er kompatibel med åbningen og globaliseringen af markederne. Denne interesse er især kommet til udtryk i reformen af den fælles landbrugspolitik i 2003 og i de multilaterale landbrugsforhandlinger i Verdenshandelsorganisationen (WTO) (faktablad: WTO-aftalen om landbruget 3.2.11). Europa-Parlamentet har også støttet integreringen af nye mål i den fælles landbrugspolitik. Disse principper er blevet bekræftet i beslutningerne af 8. juli 2010 og 23. juni 2011 om den fælles landbrugspolitiks fremtid efter 2013. Denne reform af den fælles landbrugspolitik, der blev afsluttet den 20. november 2013, gjorde det muligt for Europa-Parlamentet at spille sin rolle som fuldgyldig medlovgiver på landbrugsområdet på grundlag af den institutionelle ramme, der er fastlagt i Lissabontraktaten.

En initiativbetænkning om fremtiden for fødevarer og landbrug blev vedtaget den 30. maj 2018. Den 1. juni 2018 offentliggjorde Kommissionen sine lovgivningsforslag til reform af den fælles landbrugspolitik. I april 2019 stemte medlemmerne af Udvalget om Landbrug og Udvikling af Landdistrikter om de tre betænkninger om de fremsatte lovgivningsforslag. Efter valget til Europa-Parlamentet i maj 2019 reviderede det nye Udvalg om Landbrug og Udvikling af Landdistrikter de ændringer, der blev vedtaget i den foregående valgperiode, og Parlamentet vedtog på plenarmødet sin endelige holdning den 23. oktober 2020). I juni 2021 nåede forhandlerne til enighed om de tre forslag i reformpakken for den fælles landbrugspolitik, som førte til vedtagelsen af forordning (EU) 2021/2115, forordning (EU) 2021/2116 og forordning (EU) 2021/2117 den 2. december 2021 (3.2.2).

 

[1]SEK(92)1990 af 27.10.1992.

Vera Milicevic