Faktablade om Den Europæiske Union
Europa-Parlamentet
Udfyld dette felt

Den fælles landbrugspolitiks anden søjle: politikken for udvikling af landdistrikterne

EU's politik for udvikling af landdistrikterne udgør anden søjle i den fælles landbrugspolitik og har til formål at støtte landdistrikterne i EU og tage hånd om de mange økonomiske, miljømæssige og samfundsmæssige udfordringer i det 21. århundrede. En højere grad af fleksibilitet (i forhold til første søjle) giver de regionale, nationale og lokale myndigheder mulighed for at fastlægge deres egne flerårige programmer for udvikling af landdistrikterne med udgangspunkt i en europæisk »menu« af foranstaltninger. I modsætning til første søjle, der finansieres fuldt ud af EU, samfinansieres programmerne under anden søjle af EU-midler og regionale eller nationale midler.

Retsgrundlag

  • artikel 38-44 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF)
  • forordning (EU) nr. 1303/2013 (EUT L 347 af 20.12.2013) (fælles bestemmelser for de europæiske struktur- og investeringsfonde)
  • forordning (EU) nr. 1305/2013 (EUT L 347 af 20.12.2013) (støtte til udvikling af landdistrikterne)
  • forordning (EU) nr. 1306/2013 (EUT L 347 af 20.12.2013) (finansiering, forvaltning og overvågning af den fælles landbrugspolitik)
  • omnibusforordningen (forordning (EU) 2017/2393; EUT L 350 af 29.12.2017, s. 15) (ændringer til forordning (EU) nr. 1305/2013 og 1306/2013).

Mål og prioriteter

Den Europæiske Unions politik for udvikling af landdistrikterne blev indført som den fælles landbrugspolitiks anden søjle i forbindelse med Agenda 2000-reformen. Denne politik samfinansieres af Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) og regionale og nationale midler.

Kommissionen har opstillet tre overordnede prioriteter for politikken for udvikling af landdistrikterne:

  1. fremme af landbrugets konkurrenceevne
  2. bæredygtig forvaltning af naturressourcer og klimatiltag
  3. afbalanceret territorial udvikling af økonomien og samfundene i landdistrikterne, herunder skabelse og opretholdelse af beskæftigelse.

Disse overordnede mål blev udmøntet i følgende seks EU-prioriteter for politikken for udvikling af landdistrikterne for perioden 2014-2020:

  1. fremme af vidensoverførsel inden for landbrug, skovbrug og landdistrikter
  2. styrkelse af konkurrenceevnen for alle typer landbrug og af bedrifters levedygtighed
  3. fremme af fødevarekædens organisation og risikostyring i landbruget
  4. genopretning, bevaring og forbedring af økosystemer, som er afhængige af landbrug og skovbrug
  5. fremme af ressourceeffektivitet og støtte til skiftet til en klimarobust lavemissionsøkonomi i landbrugs-, fødevare- og skovbrugssektoren
  6. fremme af social inklusion, fattigdomsbekæmpelse og økonomisk udvikling i landdistrikterne.

Politikken for udvikling af landdistrikterne gennemføres gennem medlemsstaternes (eller deres regioners) udarbejdelse af programmer for udvikling af landdistrikterne. Disse flerårige programmer sikrer en individuel strategi, der imødekommer de konkrete behov i medlemsstaterne (eller regionerne) og knytter an til mindst fire af de seks overnævnte prioriteter. Programmerne er baseret på en kombination af foranstaltninger, der vælges ud fra en »menu« af europæiske foranstaltninger, som er beskrevet i forordning (EU) nr. 1305/2013, og som medfinansieres af ELFUL (se nærmere herom nedenfor). Medfinansieringssatsen varierer alt afhængigt af regionerne og de valgte foranstaltninger. Programmerne skal godkendes af Kommissionen og skal indeholde en finansieringsplan og et sæt resultatindikatorer. Kommissionen og medlemsstaterne har udviklet en fælles ordning for opfølgning og evaluering af politikken for udvikling af landdistrikterne. I den indeværende programmeringsperiode (2014-2020) er der fokus på koordinering mellem ELFUL og de øvrige europæiske struktur- og investeringsfonde (»ESI-fondene«), dvs. fondene inden for samhørighedspolitikken (Samhørighedsfonden, Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU) og Den Europæiske Socialfond (ESF)) og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond (EHFF).

Foranstaltninger på den »europæiske menu«

De foranstaltninger, som medlemsstaterne skal medtage i deres programmer, omfatter følgende områder:

  • vidensoverførsel og oplysningsvirksomhed (erhvervsuddannelse, informationsforanstaltninger osv.)
  • rådgivningstjenester, bedriftsforvaltningshjælp og vikarordninger
  • kvalitetsordninger for landbrugsprodukter og fødevarer (nye metoder for landbrugernes deltagelse i kvalitetsordninger)
  • fysiske investeringer (forarbejdning af landbrugsprodukter, infrastruktur, forbedring af bedriftens resultater og bæredygtighed mv.)
  • genskabelse af landbrugets produktionspotentiale efter skader som følge af naturkatastrofer og katastrofale hændelser og gennemførelse af passende forebyggende foranstaltninger
  • udvikling af landbrugsbedrifter og virksomheder (støtte til unge landbrugeres virksomhedsopstart, ikkelandbrugsmæssige aktiviteter i landdistrikterne osv.)
  • basistjenester og revitalisering af landsbyer i landdistrikterne (bredbånd, kulturelle aktiviteter, turistinfrastruktur mv.)
  • investeringer i udvikling af skove og forbedring af skovenes levedygtighed (skovrejsning og etablering af skovområder; etablering af skovlandbrugssystemer, forebyggelse af skader på skove som følge af skovbrande, naturkatastrofer og katastrofale hændelser, herunder skadedyr og sygdomsudbrud og klimarelaterede trusler, og genopretning efter sådanne hændelser; investeringer, der forbedrer skovøkosystemers tilpasningsevne og miljøværdi og deres potentiale for at begrænse klimaændringer; investeringer i skovbrugsteknologier og i forarbejdning, mobilisering og afsætning af skovprodukter)
  • oprettelse af producentsammenslutninger og -organisationer
  • værn om landbrugspraksisser, der yder et positivt bidrag til miljøet og klimaet, og tilskyndelse til de nødvendige ændringer (miljø- og klimavenlige landbrugsforanstaltninger). Sådanne foranstaltninger skal obligatorisk indgå i programmerne for udvikling af landdistrikter. Indsatsen skal række ud over de obligatoriske standarder.
  • støtte til økologisk landbrug (betalinger til omlægning til eller understøttelse af økologiske landbrugsmetoder)
  • betalinger i tilknytning til Natura 2000 og vandrammedirektivet
  • betalinger til områder med naturbetingede eller andre specifikke begrænsninger
  • betalinger til dyrevelfærd
  • betalinger til miljø- og klimavenligt skovbrug og skovbevarelse
  • incitamenter til samarbejde mellem landbrugets og skovbrugets og fødevarekædens aktører (etablering af klynger og netværk, operationelle grupper inden for innovationspartnerskabet for produktivitet og bæredygtighed i landbruget (EIP))
  • en »kasse« med risikohåndteringsværktøjer: afgrøde-, dyre- og planteforsikring; gensidige fonde i forbindelse med ugunstige vejrforhold, dyre- og plantesygdomme, skadedyrsangreb og miljøhændelser; redskaber til indkomststabilisering (i form af økonomisk deltagelse i gensidige fonde, som yder kompensation til landbrugere i tilfælde af voldsom indkomstnedgang).

Omnibusforordningen, som trådte i kraft den 1. januar 2018, indebærer betydelige ændringer i den hidtidige risikostyringsordning. Den nye forordning har indført et nyt sektorspecifikt stabiliseringsredskab, som yder kompensation til landbrugere i tilfælde af et voldsomt fald i deres indkomst, som vil kunne få en betydelig økonomisk indvirkning på landdistrikterne. Det sektorspecifikke indkomststabiliseringsredskab gælder, hvis indkomstnedgangen er på mere end 20 %. En lignende støtte er nu mulig for forsikringskontrakter i tilfælde, hvor mere end 20 % af en landbrugers gennemsnitlige årlige produktion er gået tabt.

Forordningen om udvikling af landdistrikterne indeholder desuden en bottom-up-tilgang til lokal udvikling, der bedrives af lokale aktører (Leader-programmet). Desuden finansierer ELFUL et europæisk netværk til udvikling af landdistrikter (som samler de nationale netværk, organisationer og forvaltninger, der er beskæftiget med udvikling af landdistrikterne i EU) samt EIP-netværket, der bringer landbrugere og forskere sammen med henblik på vidensudveksling. Derudover foreskriver forordningen udtrykkeligt, at medlemsstaterne kan iværksætte tematiske underprogrammer for unge landbrugere, små landbrug, bjergområder, korte forsyningskæder, kvinder i landdistrikter, afbødning af og tilpasning til klimaændringer, biodiversitet og omstrukturering af visse dele af landbrugssektoren.

Finansielle aspekter

I den flerårige finansielle ramme for 2014-2020 blev der afsat ca. 100 mia. EUR fra EU-budgettet til udvikling af landdistrikterne, hvortil kom 61 mia. EUR fra medlemsstaterne i form af national medfinansiering af disse foranstaltninger. Frankrig (11,4 mia.), Italien (10,4 mia.), Tyskland (9,4 mia.) og Polen (8,7 mia.) er de fire største modtagere af støtte fra ELFUL. Mindst 30 % af ELFUL's midler skal anvendes til investeringer på områderne miljø og klima, udvikling af skovområder og forbedring af skovenes levedygtighed, miljø- og klimavenlige landbrugsforanstaltninger, økologisk landbrug og Natura 2000-betalinger. Desuden skal mindst 5 % af ELFUL-bidraget anvendes til Leader-metoden. Støttebeløb og -satser er fastsat i detaljer i bilag II til forordningen (f.eks. kan støtte til unge landbrugeres virksomhedsopstart udgøre op til 70 000 EUR, støtte til kvalitetsordninger kan beløbe sig til 3 000 EUR om året og støtte til økologiske landbrug til 900 EUR om året for flerårige afgrøder).

Gennemførelse

Mellem december 2014 og december 2015 godkendte Kommissionen samtlige 118 programmer til udvikling af landdistrikter, som de 28 medlemsstater havde udarbejdet. 20 medlemsstater valgte at gennemføre ét nationalt program, mens otte valgte at anvende mere end et program (for at afspejle deres geografiske eller administrative struktur). Foranstaltningerne til gennemførelse af anden søjle er meget forskellige både medlemsstaterne imellem og i de enkelte medlemsstater. De foreløbige data viser, at medlemsstaterne ofte har valgt at fortsætte med eksisterende foranstaltninger. De tre foranstaltninger, som medlemsstaterne hyppigst valgte fra den europæiske »menu«, er investeringer i fysiske aktiver (23 % af de samlede offentlige udgifter), miljø- og klimavenlige landbrugsforanstaltninger (17 %) og betalinger til områder med naturbetingede eller andre specifikke begrænsninger (16 %). Da gennemførelsen af anden søjle ofte er blevet kritiseret for at være for indviklet i administrativ henseende, er et af målene for den fremtidige fælles landbrugspolitik efter 2020 at forenkle disse ordninger.

Reform af den fælles landbrugspolitik (2020-2027)

Den 29. november 2017 udsendte Kommissionen en ny meddelelse om fremtiden for fødevarer og landbrug, som bygger på anbefalingerne i Cork 2.0-erklæringen om udvikling af landdistrikterne (drøftelserne om fremtiden for anden søjle blev indledt på en europæisk konference i Cork i september 2016). Meddelelsen lægger vægt på bæredygtig udvikling, bevarelse af naturressourcer og nødvendigheden af at sikre generationsskiftet. Med hensyn til sidstnævnte opfordrer meddelelsen bl.a. medlemsstaterne til at udvikle programmer, der afspejler behovene blandt deres unge landbrugere, og det foreslås at forenkle adgangen for unge landbrugere til finansielle instrumenter, der støtter investeringer i landbrugsbedrifter og driftskapital. Endelig opstiller meddelelsen en række nye prioriteter med fokus på landdistrikternes værdikæder på områder som ren energi, den fremspirende bioøkonomi, den cirkulære økonomi og økoturisme.

Kommissionens reformforslag ændrer ikke strukturerne og foranstaltningerne til gennemførelse af anden søjle, men det indebærer nogle vigtige forandringer: ELFUL er ikke længere en strukturfond inden for rammerne af den fælles samhørighedspolitik, satsen for medfinansiering over fællesskabsbudgettet reduceres, og reglerne i Leader-programmet flyttes ind under samhørighedspolitikken, også selv om programmet fortsat finansieres over landbrugsbudgettet.

Det skal bemærkes, at miljø- og klimavenlige landbrugsforanstaltninger vil spille en central rolle i den fælles landbrugspolitiks bidrag til gennemførelsen af den europæiske grønne pagt og EU's ambitiøse strategier angående landbrugsfødevarekæden og miljøet (fra jord til bord-strategien og biodiversitetsstrategien).

Den anden store udfordring for anden søjle vil være at fastholde ambitionsniveauet med et reduceret budget, da aftalen om den flerårige finansielle ramme fra juli 2020 indebærer en reduktion på 19 % i bevillingerne under anden søjle (til 77,8 mia. EUR i faste 2018-priser) i forhold til den foregående periode (3.2.3), selv om NextGenerationEU-fonden vil styrke ELFUL's budget med 8 mia. EUR for at hjælpe landdistrikterne med at foretage de nødvendige strukturelle ændringer for at nå målene i den europæiske grønne pagt og den digitale omstilling.

Europa-Parlamentets rolle

Den seneste reform af den fælles landbrugspolitik blev for første gang vedtaget under den almindelige lovgivningsprocedure (»fælles beslutningstagning« (3.2.4). Europa-Parlamentet udnyttede sin rolle som medlovgiver til fulde, bl.a. ved at sikre, at mindst 30 % af midlerne fra ELFUL skal anvendes til investeringer i miljø- og klimaændringsforanstaltninger, udvikling af skovområder og forbedring af skovenes levedygtighed, miljø- og klimavenlige landbrugsforanstaltninger, økologisk landbrug og Natura 2000-betalinger som omtalt ovenfor. Europa-Parlamentet insisterede også på en ELFUL-medfinansieringssats på 85 % i de mindst udviklede regioner, regionerne i den yderste periferi og de mindre øer i Det Ægæiske Hav (Rådet foreslog oprindelig en medfinansieringssats på 75 %). Takket være Parlamentet blev maksimumbeløbet pr. hektar til områder med naturbetingede eller andre specifikke begrænsninger fastsat til 450 EUR pr. hektar i stedet for 300 EUR pr. hektar som foreslået i Kommissionens oprindelige forslag (som Rådet støttede).

 

François Nègre