Fælles transportpolitik: Overblik
Transportpolitikken har i mere end 30 år været et af EU's fælles politikområder. Parallelt med åbningen af transportmarkederne og oprettelsen af transeuropæiske transportnet får spørgsmålet om bæredygtig mobilitet stadig større betydning, især på grund af den stadige stigning i udledningen af drivhusgasser fra transportsektoren, som gør det vanskeligt for EU at nå sine klimamål.
Retsgrundlag og mål
Retsgrundlaget er artikel 4, stk. 2, litra g), og afsnit VI i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Allerede i Romtraktaten understregede medlemsstaterne vigtigheden af en fælles transportpolitik ved at tildele denne politik et separat afsnit. Transport blev dermed et af Fællesskabets første fælles politikområder. Den første prioritet var at skabe et fælles transportmarked med mulighed for frit at udveksle tjenesteydelser og at åbne transportmarkederne. I takt med åbningen af transportmarkederne er det afgørende, at der etableres rimelige konkurrencebetingelser inden for både de individuelle transportformer og mellem dem. Harmonisering har derfor fået en stadig større betydning og dækker nu nationale love og administrative bestemmelser såvel som de teknologiske, sociale og skattemæssige rammer, hvorunder transporttjenesterne ydes.
Hvidbogen fra 2011 med titlen "En køreplan for et fælles europæisk transportområde – mod et konkurrencedygtigt og ressourceeffektivt transportsystem" (COM(2011)0144) opfordrede til at nedbringe transportemissionerne (international søtransport undtaget) med 20 % mellem 2008 og 2030 og med mindst 60 % mellem 1990 og 2050. Desuden blev der anbefalet en reduktion på 40 % i emissionerne fra international søtransport mellem 2005 og 2050. Hvidbogen foreslog, at bæredygtige lavemissionsbrændstoffer skulle udgøre 40 % af brændstofforbruget i luftfarten senest i 2050, og at andelen af biler i byerne, der bruger konventionelt brændstof, skulle være nedbragt med 50 % senest i 2030 og med 100 % senest i 2050.
Disse mål ligger langt under det mål, der blev fastsat på klimakonferencen i Paris (også kendt som COP21). Dette har påvirket den handlingsplan, som Kommissionen har foreslået (COM(2019)0640) med titlen "Den europæiske grønne pagt", der rækker ud over dens overordnede ambitioner (f.eks. "intelligent og bæredygtig mobilitet"), således at handlingsplanen også omfatter overordnede målsætninger for klimalovgivning, hvorved politiske forpligtelser vedrørende klimapolitik omdannes til retlige forpligtelser.
Generelle politiske retningslinjer
Fælles lovgivning på transportområdet blev først til virkelighed, efter at Parlamentet indledte et passivitetssøgsmål mod Rådet. I sin dom af 22. maj 1985 i sag 13/83 pålagde EU-Domstolen Rådet at handle og dermed at gå i gang med at udvikle en egentlig fælles transportpolitik.
Den 2. december 1992 vedtog Kommissionen hvidbogen om den fælles transportpolitiks fremtidige udvikling (COM(1992)0494). Dette markerede et afgørende skift i retning af "bæredygtig mobilitet". Hvidbogen af 22. juli 1998 med titlen "Fair betaling for brug af infrastruktur: En model for trinvis indførelse af fælles afgiftsbestemmelser for transportinfrastrukturen i EU" (COM(1998)0466) pegede på de betydelige forskelle mellem medlemsstaterne med hensyn til transportafgifter, som førte til konkurrencefordrejninger inden for intra- og intermodal transport.
Gennemførelse
I hvidbogen fra 2001 med titlen "Den Europæiske transportpolitik frem til 2010 – de svære valg"(COM (2001) 0370) analyserede Kommissionen sektorens udfordringer i lyset af den kommende udvidelse af EU mod øst. Kommissionen foreslog en pakke på 60 foranstaltninger, der skulle give mulighed for at bryde sammenhængen mellem økonomisk vækst og stigende trafik, bekæmpe den ulige vækst i de forskellige transportformer, fremme en handlingsplan for trafiksikkerhed, konsolidere transportbrugeres rettigheder og skabe omkostningsgennemsigtighed ved at harmonisere principperne for afgiftsopkrævning.
Unionen har yderligere lanceret nogle ambitiøse teknologiske projekter som f.eks. det europæiske satellitnavigationssystem Galileo, det europæiske system til styring af jernbanetrafikken (ERTMS) og programmet for forskning i lufttrafikstyring i det fælles europæiske luftrum (SESAR), der skal forbedre den europæiske lufttrafikstyringsinfrastruktur.
I juni 2006 offentliggjorde Kommissionen en midtvejsevaluering af hvidbogen fra 2001 med titlen "Hold Europa i bevægelse – Bæredygtig mobilitet på vores kontinent" (COM(2006)0314). Kommissionen havde allerede tilkendegivet, at de foranstaltninger, der blev foreslået i 2001, efter dens opfattelse ikke var tilstrækkelige til at nå de fastsatte målsætninger, og der blev derfor foreslået flere nye instrumenter.
I juli 2008 fremlagde Kommissionen pakken om grønnere transport, der fokuserede på en strategi for internalisering af de eksterne omkostninger ved transport, tre meddelelser fra Kommissionen og et forslag til revision af direktiv 1999/62/EF, det såkaldte eurovignetdirektiv (se faktabladet "Vejtransport: harmonisering af lovbestemmelserne "3.4.3).
Resultaterne af de forhandlinger om fremtiden for transportområdet på lang sigt (20 til 40 år frem i tiden), der blev indledt med hvidbogen fra 2001, blev forelagt i Kommissionens meddelelse med titlen "En bæredygtig fremtid for transporten: på vej mod et integreret og brugervenligt transportsystem med teknologien som drivkraft" (COM(2009)0279).
Hvidbogen fra 2011 opstillede ti målsætninger, heriblandt oprettelse et fælles europæisk transportområde ved at fjerne eksisterende hindringer mellem de forskellige transportformer og nationale systemer, lette integrationsprocessen og fremme etableringen af multinationale og multimodale operatører. Den 1. juli 2016 forelagde Kommissionen en rapport i form af et arbejdsdokument (SWD(2016)0226) om de fremskridt, der var blevet gjort med gennemførelsen af det tiårsprogram, der var opstillet i hvidbogen fra 2011. Bilag II indeholder en detaljeret vurdering af de gennemførte aktiviteter frem til dette tidspunkt.
A. Mod en model for bæredygtig mobilitet
Rådets direktiv 92/106/EØF ("direktivet om kombineret transport") fra december 1992 fastsætter fælles regler for kombineret godstransport mellem medlemsstaterne. Det er et af EU's vigtigste retlige instrumenter til at fremme intermodal godstransport og skifte til transportformer med lavere emissioner (jernbanetransport, nærskibsfart og transport ad indre vandveje frem for vejtransport) med det mål at reducere negative eksterne virkninger og CO2-emissioner.
I 2016 offentliggjorde Kommissionen en meddelelse med titlen "En europæisk strategi for lavemissionsmobilitet" (COM(2016)0501), hvori den foreslog foranstaltninger til fremskyndelse af dekarboniseringen af europæisk transport.
I december 2020 fremlagde Kommissionen sin strategi for bæredygtig og intelligent mobilitet sammen med en handlingsplan med 82 initiativer, der skal være retningsgivende for arbejdet frem til 2024 (COM(2020)0789). Strategien indeholder en køreplan for, hvordan den europæiske transport kan bringes på rette spor med henblik på en bæredygtig og intelligent fremtid ved at udpege ti flagskibsområder, som er opdelt i milepæle. En milepæl er f.eks., at der skal være mindst 30 mio. nulemissionsbiler på vejene senest i 2030.
I juli 2021 fremsatte Kommissionen en række lovgivningsforslag og revisioner på området dekarbonisering af transporten i overensstemmelse med målet i den grønne pagt om at opnå klimaneutralitet senest i 2050. Nogle af forslagene omfatter:
- Et forslag om revision af emissionshandelssystemet (ETS)[1] (herunder luftfart og søtransport). Den endelige retsakt, som blev offentliggjort i EUT den 16. maj 2023 (direktiv (EU) 2023/959), omfatter mere ambitiøse mål for reduktion af emissioner, føjer for første gang søtransport til ordningen, udfaser gratis kvoter til luftfart og industrier fra 2026 og fremefter og skaber et særskilt ETS for vejtransport.
- Et forslag til revision af forordningen om infrastruktur for alternative drivmidler (AFIR). Den endelige retsakt, der blev offentliggjort i EUT den 22. september 2023 (forordning (EU) 2023/1804), indeholder en pakke af foranstaltninger til etablering af infrastruktur for alternative drivmidler i EU's medlemsstater, som baner vejen for mere nulemissionsmobilitet i Europa.
- Et forslag til revision af præstationsnormerne for CO2-emissioner, udvikling af strengere emissionsgrænser og udfasning af biler med forbrændingsmotor senest i 2035, hvilket baner vejen for batteridrevne elektriske køretøjer. Det blev vedtaget af Parlamentet og Rådet i marts 2023. Den endelige retsakt blev undertegnet den 19. april 2023 (forordning (EU) 2023/851) men tillader stadig biler med forbrændingsmotor at køre på e-brændstoffer efter 2035.
I december 2021 fremlagde Kommissionen endnu en pakke af forslag til støtte for omstillingen til renere, grønnere og mere intelligent transport i overensstemmelse med målene i den europæiske grønne pagt og efter offentliggørelsen af Kommissionens strategi for bæredygtig og intelligent mobilitet i december 2020. Pakken indeholder to vigtige lovgivningsforslag, nemlig revisionen af forordningen om TEN-T-retningslinjer fra 2013 og revisionen af direktivet om intelligente transportsystemer (ITS) fra 2010.
Med revisionen af TEN-T-forordningen (2021/0420(COD) søger Kommissionen bedre at tackle de udfordringer, som EU står over for, med henblik på at modernisere det europæiske mobilitetsnet, lige fra forbedret sammenkobling af multimodale transeuropæiske transportnet og regionale net til dekarbonisering og digitalisering af transporttjenester og infrastruktur. Forslaget til TEN-T-forordningen suppleres af en "Handlingsplan til fremme af grænseoverskridende personbefordring med jernbane over lange afstande" og et forslag om at udvide TEN-T til nabolande såsom Ukraine (gennem et ændret forslag, der blev offentliggjort i juli 2022, under hensyntagen til konsekvenserne af Ruslands angrebskrig mod Ukraine).
Parlamentet vedtog sit udkast til betænkning om TEN-T-forslaget i april 2023 med det formål at nå frem til en interinstitutionel aftale i denne valgperiode inden valget i 2024.
Denne anden pakke omfattede også meddelelsen "Den nye EU-ramme for mobilitet i byer" (COM (2021)0811), hvori der lægges vægt på offentlig transport og multimodale digitale mobilitetstjenester. Parlamentet vedtog sin initiativbetænkning om den nye ramme for mobilitet i byer den 9. maj 2023.
I november 2022 vedtog Kommissionen sit forslag om ændring af Euro 6-emissionsnormer for personbiler, varevogne, lastbiler og busser (nu Euro 7-normerne). Det omfatter strengere emissionsnormer for alle benzin- og dieselbiler, varevogne, lastbiler og busser. Det afventer i øjeblikket afgørelse i udvalget (2022/0365(COD)). I februar 2023 vedtog Kommissionen en ændring af forordning (EU) 2019/1242 om styrkelse af CO2-emissionsnormerne for tunge køretøjer (2023/0042 (COD)). Parlamentet agter at fastlægge sin førstebehandlingsholdning inden udgangen af 2023.
B. Automatisk kørsel og intelligente transportsystemer
I betragtning af den hurtige teknologiske udvikling forsøger EU at sikre fælles regler. Med stigende automatisering og opkoblingsmuligheder, der gør det muligt for køretøjer at kommunikere med hinanden, krydser mobiliteten en ny digital grænse. Denne udvikling, som fremskyndes af fremskridt inden for kunstig intelligens, giver mulighed for et helt nyt niveau af samarbejde mellem trafikanterne, som har potentiale til at være yderst fordelagtigt for både dem og mobilitetssystemet som helhed, herunder at gøre transporten sikrere, mere tilgængelig og bæredygtig. I sin meddelelse med titlen "På vej til automatiseret mobilitet: En EU-strategi for fremtidens mobilitet (COM(2018)283) viste Kommissionen, at den var opmærksom på de udfordringer, der er forbundet med automatisk kørsel, og understregede behovet for bedre at forstå dens etiske og samfundsmæssige virkninger (f.eks. på beskæftigelsen og de nye færdigheder, der er behov for) og for at tackle nye etiske spørgsmål så hurtigt som muligt.
Direktiv 2010/40/EU om intelligente transportsystemer (ITS) fastlægger en ramme for indførelse af ITS. Der er tale om avancerede applikationer med det formål at levere innovative tjenester inden for forskellige transportformer, at forvalte transporten bedre, at forbedre informationen til brugerne og at gøre transporten sikrere og mere koordineret. I december 2021 vedtog Kommissionen et forslag om ændring af direktiv 2010/40/EU med det formål at fremskynde og koordinere ibrugtagningen af ITS med henblik på at forbedre sikkerhed, trafikeffektivitet og førerkomfort (COM(2021)0813). Parlamentet fastlagde sin førstebehandlingsholdning den 3. oktober 2023, og teksten afventer nu Rådets førstebehandlingsholdning.
Europa-Parlamentets rolle
Ud over aktiv støtte til liberaliseringen af transportmarkederne og bæredygtig mobilitet har Europa-Parlamentet til stadighed lagt vægt på nødvendigheden af at kombinere dette med en omfattende harmonisering af de sociale, afgiftsmæssige og teknologiske forhold og sikkerhedsnormer.
Den 12. februar 2003 vedtog Parlamentet en beslutning om Kommissionens hvidbog fra 2001 med titlen "Den Europæiske transportpolitik frem til 2010 – De svære valg" (COM(2001)0370). Beslutningen fremhævede bæredygtighed som fundamentet og standarden for den europæiske transportpolitik og vigtigheden af at skabe et integreret globalt transportsystem.
Den 25. september 2007 offentliggjorde Kommissionen en grønbog med titlen "På vej mod en ny kultur for mobilitet i byer" (COM(2007)0551), som Parlamentet fulgte op på med en beslutning af 9. juli 2008 med en lignende titel. Desuden vedtog Parlamentet en anden beslutning den 23. april 2009 med titlen "Handlingsplan for mobilitet i byer". Kommissionen reagerede kort tid efter på denne beslutning i en meddelelse med titlen "Handlingsplan for bytrafikken" (COM(2009)0490), offentliggjort den 20. september 2009.
Efter Kommissionens meddelelse (COM (2009) 0279) med titlen "En bæredygtig fremtid for transporten: på vej mod et integreret og brugervenligt transportsystem med teknologien som drivkraft" vedtog Parlamentet den 6. juli 2010 en beslutning om en bæredygtig fremtid for transporten.
Europa-Parlamentet vedtog to beslutninger efter offentliggørelsen af hvidbogen i 2011. Den første var en beslutning, der blev vedtaget den 15. december 2011, med titlen "En køreplan for et fælles europæisk transportområde – mod et konkurrencedygtigt og ressourceeffektivt transportsystem". I denne beslutning vurderede Parlamentet de vigtigste mål i hvidbogen fra 2011 og anerkendte med forbehold de fremskridt, der var gjort i forbindelse med gennemførelsen af dem.
På baggrund af en yderligere meddelelse fra Kommissionen med titlen "En fælles indsats for konkurrencedygtig og ressourceeffektiv bytrafik" (COM(2013)0913), offentliggjort den 17. december 2013, vedtog Parlamentet den 2. december 2015 en beslutning om bæredygtig mobilitet i byområder. Heri blev medlemsstater og byer tilskyndet til at udarbejde planer for bæredygtig mobilitet i byområder, hvor der skulle gives prioritet til transportformer med lavt emissionsniveau, køretøjer drevet af alternative brændstoffer og intelligente transportsystemer.
Den 9. september 2015 vedtog Parlamentet endnu en beslutning om gennemførelse af hvidbogen om transport fra 2011: status og vejen frem mod bæredygtig mobilitet. I forbindelse med midtvejsevalueringen offentliggjorde Kommissionen den 1. juli 2016 et arbejdsdokument (SWD(2016)0226) med titlen "The implementation of the 2011 White Paper on Transport five years after its publication: achievements and challenges" (Gennemførelse af hvidbogen om transport fra 2011 – fem år efter offentliggørelsen: resultater og udfordringer) (SWD(2016)0226). Parlamentet opfordrede Kommissionen til som minimum at fastholde det samme ambitionsniveau som i de oprindelige mål. Parlamentet fremsatte også en række henstillinger, der drejede sig om at integrere alle transportformer for at skabe et mere effektivt, bæredygtigt, konkurrencepræget, tilgængeligt og brugervenligt transportsystem.
Parlamentet understregede i sin beslutning om en europæisk strategi for lavemissionsmobilitet, der blev vedtaget i december 2017, behovet for, at transportsektoren yder et større bidrag til klimamålene.
Efter en meddelelse fra Kommissionen med titlen "Mod den bredest mulige anvendelse af alternative brændstoffer – en handlingsplan om infrastruktur for alternative brændstoffer" (COM(2017)0652) vedtog Parlamentet i oktober 2018 en beslutning, hvori det opfordrede Kommissionen til at forelægge en revision af direktiv 2014/94/EU om etablering af infrastruktur for alternative brændstoffer og til at fokusere på en korrekt gennemførelse heraf. I sidste ende førte dette til Kommissionens revision af AFIR i juli 2021 (som nævnt ovenfor).
Parlamentet så også med tilfredshed på Kommissionens meddelelse med titlen "På vej til automatiseret mobilitet" (COM(2018)0283), men understregede i en beslutning af 15. januar 2019, at de europæiske aktører skal samarbejde for at kunne opnå en førende position inden for autonom transport på globalt plan. Parlamentet understregede imidlertid også de etiske udfordringer, der ligger forude, og opfordrede Kommissionen til sammen med andre interessenter at udvikle etiske retningslinjer for kunstig intelligens.
Den 15. januar 2020 vedtog Parlamentet sin beslutning om den europæiske grønne pagt, hvori det fulgte op på Kommissionens meddelelse og forelagde retningslinjer for transport under overskriften "Fremskyndelse af overgangen til bæredygtig og intelligent mobilitet".
Parlamentet vedtog den 13. november 2020 en beslutning med titlen "Investeringsplanen for et bæredygtigt Europa – finansiering af den grønne pagt", som også indeholder input fra Transport- og Turismeudvalget.
Efter covid-19-udbruddet og dets efterfølgende indvirkning på transport vedtog Parlamentet den 19. juni 2020 en beslutning med titlen "Turisme og transport i 2020 og derefter", hvori det opfordrede til hurtig og kort- og langsigtet støtte til transport- og turismesektorerne for at sikre deres overlevelse og konkurrenceevne. Siden marts 2020 har Parlamentet desuden vedtaget flere dertil knyttede retsakter efter hasteproceduren med henblik på at bekæmpe pandemiens umiddelbare negative indvirkning på transportsektoren.
I juni 2022 vedtog Parlamentet en beslutning om Kommissionens forslag om en social klimafond. Parlamentet stemte for at indføre en definition af "mobilitetsfattigdom", som henviser til husstande med begrænset adgang til økonomisk overkommelig transport eller med høje transportomkostninger. Parlamentet påpegede, at de foranstaltninger og investeringer, der støttes af fonden, bør hjælpe sårbare husstande og transportbrugere.
I februar 2023 vedtog Parlamentet en beslutning om udvikling af en EU-strategi for cykling. Det foreslår at fremme cykelvaner og en grøn omstilling i EU ved at anlægge flere særlige cykelstier, parkeringspladser til cykler og ved en nedsættelse af momssatsen for levering, reparation og udlejning af cykler og elcykler.
Parlamentet vedtog sin initiativbetænkning om den nye ramme for mobilitet i byer den 9. maj 2023.
Davide Pernice