Det europæiske borgerinitiativ
Det europæiske borgerinitiativ (ECI) er et vigtigt instrument for deltagelsesdemokrati i EU. Det gør det muligt for en million borgere fra en fjerdedel af Unionens medlemsstater at opfordre Kommissionen til at fremsætte et forslag til retsakt med henblik på at gennemføre EU's traktater. Siden forordningen fra 2011 om de nærmere procedurer og betingelser for det europæiske borgerinitiativ trådte i kraft, er ti initiativer med held blevet forelagt Kommissionen. I januar 2020 blev der indført nye regler, som skal gøre det europæiske borgerinitiativ mere tilgængeligt.
Retsgrundlag
- Artikel 11, stk. 4, i traktaten om Den Europæiske Union (TEU)
- Artikel 24, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF)
- Forordning (EU) nr. 211/2011 og (EU) 2019/788
- Artikel 222 og 230 i Europa-Parlamentets forretningsorden.
Baggrund
Borgerinitiativer er redskaber, der er til rådighed for borgerne i et flertal af medlemsstaterne, det være sig på nationalt, regionalt eller lokalt plan, men de er meget forskellige, hvad angår omfang og procedure. Begrebet unionsborgerskab, som det europæiske borgerinitiativ er afledt af, blev indført med Maastrichttraktaten (1.1.3). Allerede i 1996 forud for regeringskonferencen i Amsterdam foreslog udenrigsministrene fra Østrig og Italien, at der ud over retten til at indgive andragender til Europa-Parlamentet skulle indføres en ret til at indgive sådanne initiativer, men forslaget blev ikke taget op af konferencen. Bestemmelser om et borgerinitiativ meget lig det nuværende blev oprindeligt medtaget i udkastet til forfatningstraktaten. Selv om konventets præsidium afviste at medtage disse bestemmelser i den endelige tekst, blev de bibeholdt takket være organiserede bestræbelser fra civilsamfundsorganisationers side. Efter den fejlslagne ratificeringsproces for forfatningstraktaten blev lignende bestemmelser indsat i forbindelse med udarbejdelsen af Lissabontraktaten.
I dag er retten til at indgive et borgerinitiativ nedfældet i afsnit II i TEU ("Bestemmelser om de demokratiske principper"). I artikel 11, stk. 4, i TEU fastlægges den grundlæggende ramme for denne ret, mens artikel 24, stk. 1, i TEUF indeholder de generelle principper for en forordning til fastlæggelse af den konkrete procedure og de nærmere betingelser. Forslaget til forordning var et resultat af omfattende høringer[1]. Forhandlingerne og færdiggørelsen af den endelige tekst tog adskillige måneder – et udkast til forslaget til forordning blev fremsendt til Europa-Parlamentet og Rådet den 31. marts 2010, og der blev indgået en politisk aftale den 15. december 2010, hvilket gjorde det muligt for Europa-Parlamentet og Rådet at vedtage teksten formelt den 16. februar 2011. Den 1. april 2011 fik den tekst, som Parlamentet og Rådet havde opnået enighed om, retskraft som forordning (EU) nr. 211/2011 (forordningen om borgerinitiativet). Da medlemsstaterne skulle foretage en række tekniske tilpasninger for at etablere en rationaliseret kontrolprocedure, fandt forordningen om det europæiske borgerinitiativ først anvendelse et år senere. Kommissionen er forpligtet til pr. 1. april 2015 og derefter inden samme dato hvert tredje år at fremlægge en rapport om anvendelsen af borgerinitiativforordningen med henblik på eventuel revision heraf. Kommissionen vedtog sådanne rapporter den 31. marts 2015 COM(2015)0145 og den 28. marts 2018 COM(2018)0157. Disse meddelelser indeholdt en statusopgørelse over og vurdering af gennemførelsen af det europæiske borgerinitiativ, og der blev opstillet en liste over, hvilke udfordringer der kunne identificeres efter de første seks års anvendelse af de nye lovgivningsmæssige og institutionelle rammer. I meddelelserne blev der fremhævet en række mangler og taget højde for flere forslag, som Parlamentet havde fremsat i sine betænkninger, og de omhandlede desuden en del af den omfattende forskning, der er blevet gennemført på Parlamentets initiativ[2].
Da forordningen om det europæiske borgerinitiativ trådte i kraft, blev der udtrykt tvivl om, hvorvidt instrumentet fungerede hensigtsmæssigt. Parlamentet har gentagne gange opfordret til en reform af forordningen om det europæiske borgerinitiativ med henblik på at forenkle og rationalisere procedurerne. Den 13. september 2017 fremlagde Kommissionen så sit lovforslag om revision af initiativet. Efter de interinstitutionelle forhandlinger, der blev afholdt mellem september og december 2018, nåede Parlamentet og Rådet frem til en politisk aftale den 12. december 2018. Forslaget blev vedtaget af Parlamentet den 12. marts 2019 og af Rådet den 9. april 2019. Den endelige retsakt blev undertegnet den 17. april 2019 og blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (EUT L 130) den 17. maj 2019.
Den nye forordning om det europæiske borgerinitiativ ((EU) 2019/788), som ophæver forordning (EU) nr. 211/2011, har fundet anvendelse siden den 1. januar 2020. Retten til at indgive et borgerinitiativ skal være klart adskilt fra retten til at indgive et andragende, da procedurerne er forskellige i mange væsentlige henseender. Andragender kan indgives af unionsborgere og af enhver fysisk eller juridisk person, der er bosiddende i EU (4.1.4), og skal dreje sig om emner, der ligger inden for EU's virksomhedsområde, og som angår andrageren direkte. Andragender indgives til Parlamentet som den instans, der direkte repræsenterer borgerne på EU-niveau. Et borgerinitiativ er en direkte opfordring til en specifik EU-retsakt, og det skal overholde specifikke regler for at kunne komme i betragtning. Desuden henvender det sig i sidste ende til Kommissionen, som er den eneste institution, der har ret til at fremsætte lovforslag. I denne henseende ligger et borgerinitiativ tæt på den initiativret, der er tillagt Parlamentet (artikel 225, i TEUF) og Rådet (artikel 241, i TEUF).
Fremgangsmåde
A. Borgerkomité
Der er som minimum brug for en grundlæggende organisationsstruktur til et initiativ af en sådan størrelsesorden. Første trin i udformningen af et borgerinitiativ består i at danne en komité, der organiserer initiativet, en såkaldt borgerkomité. Denne komité skal bestå af mindst syv personer, der er bosiddende i mindst syv forskellige medlemsstater (men ikke nødvendigvis er af syv forskellige nationaliteter), og som er gamle nok til at have stemmeret til valg til Europa-Parlamentet. Komitéen skal udpege en repræsentant og en suppleant, der skal fungere som kontaktpersoner for det pågældende borgerinitiativ.
Til trods for Kommissionens og Parlamentets forslag sænker den nye forordning om det europæiske borgerinitiativ ikke minimumsalderen for at støtte et europæisk borgerinitiativ til 16 år, men medlemsstaterne kan fastsætte minimumsalderen til 16 år, hvis de ønsker det.
B. Registrering
Før komitéen kan begynde at indsamle støttetilkendegivelser, skal den lade borgerinitiativet registrere hos Kommissionen. Dette består i at indsende et dokument med titel og emne samt en kort beskrivelse af initiativet, tillige med det retsgrundlag, der foreslås anvendt til retsakten, og oplysninger om medlemmerne af borgerkomitéen og om alle støtte- og finansieringskilder til det foreslåede initiativ. De ansvarlige kan vedlægge mere detaljeret information og andet materiale, f.eks. et udkast til den foreslåede retsakt, i et bilag.
Kommissionen beslutter inden for to måneder, hvorvidt det foreslåede borgerinitiativ vil blive registreret eller ej. Det bliver ikke registreret, hvis de proceduremæssige krav ikke er opfyldt, eller hvis emnet falder uden for Kommissionens beføjelser til at fremsætte et forslag til retsakt med henblik på gennemførelse af traktaterne. Registrering vil også blive nægtet, hvis initiativet er åbenlyst utilstedeligt, uunderbygget eller af chikanøs karakter, eller hvis det strider imod EU's værdier, som de er fastlagt i artikel 2 i TEU. Kommissionens beslutning kan indbringes for både inden- og udenretlige klageinstanser. Registrerede borgerinitiativer offentliggøres på Kommissionens webportal.
For at gøre det europæiske borgerinitiativ mere tilgængeligt og sikre, at så mange initiativer som muligt registreres, omfatter den nye forordning også muligheden for delvis registrering af initiativer.
C. Indsamling af støttetilkendegivelser
Når initiativet er registreret, kan initiativtagerne begynde at indsamle støttetilkendegivelser. Det skal ske inden for 12 måneder efter registrering. Støttetilkendegivelserne kan indsamles på papir eller elektronisk. Hvis støttetilkendegivelserne indsamles elektronisk, skal systemet til onlineindsamling først godkendes af de relevante nationale myndigheder. De nærmere regler for de tekniske specifikationer for onlineindsamlingssystemerne er fastsat i Kommissionens gennemførelsesforordning (forordning (EU) 2019/1799). Uanset om støttetilkendegivelserne indsamles på papir eller elektronisk, stilles der de samme krav til dataene med henblik på kontrollen heraf. For at blive taget i betragtning af Kommissionen skal borgerinitiativet samle en million støttetilkendegivelser inden 12 måneder.
Den nye forordning om det europæiske borgerinitiativ gør det muligt for EU-borgerne at støtte et europæisk borgerinitiativ, uanset hvor de bor. Der indføres også mere fleksibilitet ved valget af startdatoen for perioden for indsamling af underskrifter inden for seks måneder efter registreringen. Desuden forenkler forordningen yderligere kravene til personoplysninger for underskrivere af initiativet. Medlemsstaterne kan dog stadig kræve, at underskriverne oplyser deres fulde ID-nummer.
Desuden forpligter den nye forordning Kommissionen til at oprette og drive et centralt onlineindsamlingssystem og afvikle de individuelle indsamlingsordninger efter 2022.
Endvidere har Parlamentet fået indføjet mulighed for øget støtte til initiativtagere til europæiske borgerinitiativer ved hjælp af kontaktpunkter i hver medlemsstat og en onlineplatform for samarbejde, der tilbyder information og bistand, praktisk støtte og juridisk rådgivning om det europæiske borgerinitiativ.
D. Kontrol og attestering
Efter at have indsamlet det nødvendige antal støttetilkendegivelser fra et tilstrækkeligt antal medlemsstater skal initiativtagerne indgive disse til de kompetente nationale myndigheder, der har til opgave at attestere de støttetilkendegivelser, som Kommissionen har sammenfattet på grundlag af oplysninger modtaget fra medlemsstaterne. De myndigheder, som bestrider denne opgave, er typisk indenrigsministerier, valgkommissioner eller folkeregistre. De nationale myndigheder har tre måneder til at attestere støttetilkendegivelserne, men de skal ikke kontrollere underskrifterne.
E. Indgivelse og undersøgelse
På nuværende tidspunkt anmodes initiativtagerne om at indsende relevante attester fra de nationale myndigheder vedrørende antallet af støttetilkendegivelser og fremlægge oplysninger om finansiering modtaget fra enhver kilde. Bidrag over 500 EUR skal i princippet oplyses.
Kommissionen er efter modtagelse af borgerinitiativet forpligtet til straks at offentliggøre det i et register og til at mødes med initiativtagerne på et passende niveau, hvor disse kan redegøre nærmere for deres opfordring. Efter drøftelser med Kommissionen får initiativtagerne mulighed for at præsentere deres initiativ på en offentlig høring i Parlamentet. Denne høring arrangeres af det udvalg, der er kompetent med hensyn til emnet for borgerinitiativet (artikel 222 i Europa-Parlamentets forretningsorden).
Den nye forordning om det europæiske borgerinitiativ forlænger den periode, som Kommissionen har til at reagere på et gyldigt initiativ fra tre til seks måneder. I en meddelelse om sine juridiske og politiske konklusioner om hvert initiativ skal Kommissionen fremlægge en formel liste over de foranstaltninger, den har til hensigt at træffe, og en klar tidsplan for gennemførelsen heraf. I et forsøg på at sikre fuld gennemsigtighed stiller forordningen desuden krav om, at initiativtagerne regelmæssigt skal indberette deres kilder til finansiering og anden modtagen støtte. Der indføres også krav om, at Kommissionen skal gøre en kontaktformular tilgængelig i registret og på det offentlige websted om det europæiske borgerinitiativ for at gøre det muligt for borgerne at indgive en klage vedrørende fuldstændigheden og korrektheden af disse oplysninger.
Parlamentets rolle styrkes yderligere gennem den nye forordning om det europæiske borgerinitiativ og ændringer af dets forretningsorden. Parlamentet kan med henblik på at styrke den politiske gennemslagskraft af vellykkede initiativer efter den offentlige høring afholde en debat på plenarmødet og vedtage en beslutning for at vurdere den politiske støtte til initiativet. Endelig vil Parlamentet føre parlamentarisk kontrol med de foranstaltninger, som Kommissionen træffer som reaktion på initiativet, og som også er beskrevet i specifikke meddelelser fra Kommissionen.
Aktuelle initiativer
Hidtil har ti initiativer nået det nødvendige antal underskrifter ("Right2Water", "One of us", "Stop Vivisection", "Ban Glyphosate", "Minority SafePack", "End the Cage Age", "Save bees and farmers", "Stop finning – Stop the trade", "Save Cruelty-Free Cosmetics" og "Fur Free Europe") og er blevet forelagt Kommissionen. Parlamentet har afholdt høringer med repræsentanter for initiativerne. Kommissionen har fremlagt et svar på disse høringer med sine juridiske og politiske konklusioner. Siden det europæiske borgerinitiativ blev lanceret, har Kommissionen registreret i alt 103 initiativer.
Europa-Parlamentets rolle
Borgerinitiativet har længe været af stor interesse for Parlamentet. Den 7. maj 2009, før Lissabontraktatens ikrafttræden, vedtog Parlamentet en beslutning med et detaljeret forslag om gennemførelsen af borgerinitiativet. Parlamentet var efter Lissabontraktatens ikrafttrædelse aktivt involveret i forhandlingerne vedrørende forordningen om borgerinitiativet. Parlamentet har med succes bidraget til at gøre borgerinitiativet til et mere tilgængeligt og borgervenligt redskab for deltagelsesdemokrati. Det har bl.a. opnået en nedsættelse af minimumsantallet af medlemsstater, hvorfra støttetilkendegivelserne skal komme, til en fjerdedel af medlemsstaterne. Det insisterede på, at kontrollen af antageligheden skal gennemføres før registreringen, og det støttede bestemmelser, der tillader, at alle EU-borgere og personer, som bor i EU, uanset nationalitet, har ret til at underskrive et borgerinitiativ.
Parlamentet fremsatte en række politiske krav om forenkling og rationalisering af procedurerne for gennemførelse af et borgerinitiativ og for at øge dets virkning. Parlamentet vedtog en beslutning om revisionen af det europæiske borgerinitiativ den 28. oktober 2015, hvori det bl.a. opfordrede til en revision af forordningen med henblik på at forenkle kravene til personoplysninger og tilvejebringe finansiering til støtte for organiseringen af europæiske borgerinitiativer. Udvalget om Konstitutionelle Anliggender fremlagde i 2017 en initiativbetænkning med henblik på en grundlæggende revision af forordningen om borgerinitiativet. I september 2017 fremsatte Kommissionen så sit forslag til en ny forordning om det europæiske borgerinitiativ på grundlag af Parlamentets anmodninger og en offentlig høring. Den 20. juni 2018 vedtog Udvalget om Konstitutionelle Anliggender sin betænkning om Kommissionens forslag, som blev efterfulgt af en afstemning på plenarforsamlingen den 5. juli 2018 om at indlede interinstitutionelle forhandlinger om den nye forordning.
Den 12. december 2018 nåede Parlamentet og Rådet frem til en politisk aftale. Efter Parlamentets beslutning af 12. marts og Rådets godkendelse den 9. april blev den endelige retsakt undertegnet den 17. april 2019 og offentliggjort i EU-Tidende den 17. maj 2019. Den nye forordning om det europæiske borgerinitiativ ((EU) 2019/788), som ophæver forordning (EU) nr. 211/2011, har fundet anvendelse siden den 1. januar 2020.
Med den nye forordning om det europæiske borgerinitiativ bliver det mere tilgængeligt, mindre bureaukratisk og lettere at bruge for initiativtagere og tilhængere, samtidig med at opfølgningen herpå styrkes.
Den 15. juli 2020 vedtog Parlamentet og Rådet midlertidige foranstaltninger til håndtering af virkningerne af covid-19-pandemien på gennemførelsen af det europæiske borgerinitiativ. De nye regler giver mulighed for at forlænge indsamlingsperioden for borgerinitiativer, der er berørt af pandemien.
Den 3. juni 2021 vedtog Kommissionen en gennemførelsesafgørelse om at forlænge fristerne for indsamling af støttetilkendegivelser til de europæiske borgerinitiativer. Indsamlingsperiodens maksimale varighed blev forlænget til den 31. december 2022.
Den 13. juni 2023 vedtog Parlamentet en beslutning om gennemførelsen af forordningerne om det europæiske borgerinitiativ.
Alessandro Davoli