Fri bevægelighed for arbejdstagere

Fri bevægelighed er en af de fire friheder, som EU-borgerne nyder godt af. Denne frihed betyder, at arbejdstagere har ret til at bevæge og bosætte sig frit, til at arbejde i en anden medlemsstat og blive behandlet på lige fod med statsborgere i denne medlemsstat, og at deres familiemedlemmer har ret til indrejse og ophold. Der er visse begrænsninger, når det kommer til den offentlige sektor. Den europæiske arbejdsmarkedsmyndighed fungerer som et særligt agentur for den frie bevægelighed for arbejdstagere, herunder udstationerede arbejdstagere.

Retsgrundlag

Artikel 3, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Union (TEU); artikel 4, stk. 2, litra a), artikel 20, 26 og 45-48 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF).

Mål

Arbejdskraftens frie bevægelighed har siden begyndelsen været et af EU's grundlæggende principper. Det er fastsat i artikel 45 i TEUF og er en grundlæggende ret for arbejdstagere, som supplerer den frie bevægelighed for varer, kapital og tjenesteydelser i EU's indre marked. Dette princip medfører, at en enhver i nationaliteten begrundet forskelsbehandling for så vidt angår beskæftigelse, aflønning og øvrige arbejdsvilkår er forbudt. EU-arbejdstagere har også ret til at acceptere et jobtilbud, der er fremsat i et andet EU-land, til at bevæge sig frit inden for landet, til at opholde sig med henblik på beskæftigelse og til efterfølgende at opholde sig i landet på visse betingelser.

Statsborgere fra EFTA-landene (Island, Liechtenstein, Norge og Schweiz) har ret til at arbejde i EU med samme rettigheder og forpligtelser som EU-arbejdstagere. EU har desuden særlige aftaler med andre lande uden for EU.

Resultater

Ifølge data fra Eurostat boede 3,8 % (9,9 mio.) af EU-borgere i den erhvervsaktive alder (20-64 år) i 2022 i et andet EU-land end det, hvor de var statsborgere. Derudover blev der registreret 1,7 mio. grænsearbejdere og 4,6 mio. udstationeringer.

A. De nuværende almindelige bestemmelser om fri bevægelighed

Den grundlæggende ret til fri bevægelighed for arbejdstagere er siden 1960'erne blevet udviklet i forskellige forordninger og direktiver. Grundforordningen om arbejdstagernes frie bevægelighed (forordning (EF) nr. 1612/68) og det supplerende direktiv om afskaffelse af restriktioner for rejse og ophold (Rådets direktiv 68/360) er blevet moderniseret adskillige gange. I øjeblikket er de vigtigste EU-bestemmelser direktiv 2004/38/EF om ret til at færdes og opholde sig frit, forordning (EU) nr. 492/2011 om arbejdskraftens frie bevægelighed, direktiv 2014/54/EU om foranstaltninger til fremme af arbejdstagernes udøvelse af deres ret til fri bevægelighed og forordning (EU) 2019/1149 om oprettelse af en europæisk arbejdsmarkedsmyndighed.

1. Arbejdstagernes ret til bevægelighed og ophold

Med direktiv 2004/38/EF indførtes unionsborgerskab som den grundlæggende status for medlemsstaternes statsborgere, når de udøver deres ret til at bevæge og opholde sig frit i EU. I de første tre måneder har enhver EU-borger ret til at opholde sig i andet EU-land uden andre betingelser eller formaliteter end kravet om at være i besiddelse af et gyldigt identitetskort eller pas. For længere perioder kan værtsmedlemsstaten kræve, at en borger anmelder sin tilstedeværelse i et land inden for en rimelig tidsfrist, der ikke er udtryk for forskelsbehandling.

Unionsborgernes ret til at opholde sig i landet i mere end tre måneder er underlagt visse betingelser: De, der ikke er arbejdstagere eller selvstændige, skal være sygesikret og råde over tilstrækkelige midler til ikke at blive en byrde for værtsmedlemsstatens socialhjælpssystem. Studerende og personer, der gennemfører en erhvervsuddannelse, har også ret til ophold, og det samme gælder for (ufrivilligt) arbejdsløse, der er registreret som arbejdsløse.

EU-borgere opnår permanent opholdsret i værtsmedlemsstaten efter fem års uafbrudt lovligt ophold.

Direktivet har moderniseret bestemmelserne for familiesammenføring og har udvidet definitionen af "familiemedlemmer" (som tidligere var begrænset til ægtefæller, direkte efterkommere under 21 år eller børn, for hvem man har forsørgerpligt, og slægtninge i opstigende linje, for hvem man har forsørgerpligt), således at den nu også omfatter registrerede partnere, såfremt registreret partnerskab i henhold til værtsmedlemsstatens lovgivning sidestilles med ægteskab. Disse familiemedlemmer har uanset deres nationalitet ret til at opholde sig i samme land som arbejdstageren.

2. Beskæftigelse

Forordning (EU) nr. 492/2011 fastsætter regler for beskæftigelse og for ligebehandling af arbejdstagere og deres familiemedlemmer. Enhver statsborger fra en medlemsstat har ret til at søge arbejde i en anden medlemsstat på samme betingelser som de indenlandske arbejdstagere. Medlemsstaterne må ikke anvende diskriminerende praksis, f.eks. ved at begrænse jobtilbud til statsborgere eller stille krav til sprogkundskaber, der går ud over, hvad der er rimeligt og nødvendigt for det pågældende job. En mobil arbejdstager har desuden ret til at modtage samme bistand fra de nationale arbejdsformidlinger som statsborgere i værtsmedlemsstaten, ligesom vedkommende har ret til at opholde sig i værtslandet i en periode, som er af en tilstrækkelig varighed til at kunne lede efter arbejde, søge en stilling og blive ansat. Denne ret gælder for alle arbejdstagere, uanset om de er fastansatte, sæsonarbejdere, grænsependlere eller leverer tjenesteydelser.

Disse bestemmelser gælder dog ikke for udstationerede arbejdstagere, som ikke benytter sig af deres ret til fri bevægelighed. I stedet er det her arbejdsgiverne, der benytter sig af deres frihed til at tilbyde tjenesteydelser ved at sende deres arbejdstagere midlertidigt til udlandet. Udstationerede arbejdstagere er beskyttet af direktivet om udstationering af arbejdstagere (direktiv 2018/957 om ændring af direktiv 96/71 EF), som fastsætter, at der for disse gælder de samme regler om aflønning som lokale arbejdstagere i værtslandet, og som regulerer perioden, hvorefter værtslandets arbejdsret finder anvendelse (2.1.13).

Hvad angår arbejds- og ansættelsesvilkår på værtsmedlemsstatens område, har statsborgere fra en medlemsstat, der arbejder i en anden medlemsstat, ret til de samme sociale ydelser og skattefordele samt adgang til bolig som nationale arbejdstagere. Desuden har de ret til ligebehandling med hensyn til udøvelse af fagforeningsrettigheder.

Reglerne om forbud mod forskelsbehandling gælder også for børn af mobile arbejdstagere. Medlemsstaterne bør tilskynde disse børn til at deltage i almen og faglig uddannelse med henblik på at lette deres integration.

Endelig giver artikel 35 i direktiv 2004/38/EF udtrykkeligt medlemsstaterne ret til at tilbageholde rettigheder i henhold til direktivet, når der er tale om misbrug af disse rettigheder eller svig.

3. Retspraksis om arbejdskraftens frie bevægelighed

Siden indførelsen af unionsborgerskabet har EU-Domstolen præciseret fortolkningen af direktiv 2004/38/EF i en række domme vedrørende arbejdskraftens frie bevægelighed. En særlig onlinedatabase fra Kommissionen viser retspraksis på dette område.

B. Begrænsninger af den frie bevægelighed

I henhold til traktaten kan medlemsstaterne nægte en EU-borger ret til indrejse eller ophold på deres område under henvisning til hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den offentlige sundhed. Sådanne foranstaltninger skal være begrundet i den pågældendes personlige adfærd, som skal udgøre en tilstrækkelig alvorlig og konkret trussel, som berører statens grundlæggende interesser. I direktiv 2004/38/EF fastsættes der i den forbindelse en række proceduremæssige garantier.

I henhold til artikel 45, stk. 4, i TEUF finder arbejdskraftens frie bevægelighed ikke anvendelse på beskæftigelse i den offentlige sektor, selv om denne undtagelse er blevet fortolket meget restriktivt af EU-Domstolen.

I en overgangsperiode efter nye medlemsstaters tiltrædelse kan der anvendes visse betingelser, som begrænser den frie bevægelighed for arbejdstagere fra, til og mellem disse medlemsstater. I øjeblikket er der ingen overgangsperioder, der er gældende.

Brexit satte den 31. december 2020 en stopper for arbejdskraftens frie bevægelighed mellem Det Forenede Kongerige og EU-27. Rettighederne for de EU-27-borgere, der allerede bor og arbejder i Det Forenede Kongerige, og de britiske statsborgere, der boede og arbejdede i EU-27, er omfattet af udtrædelsesaftalen, som giver dem mulighed for fortsat at blive boende eller arbejde, sikrer ikkeforskelsbehandling og beskytter deres sociale sikringsrettigheder. Alle nye grænseoverskridende situationer, der blev indledt fra den 1. januar 2021, er omfattet af handels- og samarbejdsaftalen mellem EU og Det Forenede Kongerige med hensyn til aspekter forbundet med social sikring.

C. Foranstaltninger til støtte for den frie bevægelighed

EU har gjort en stor indsats for at fremme arbejdstagernes mobilitet, herunder:

• reform af ordningen for anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer, som indeholder bestemmelser om automatisk anerkendelse af forskellige erhverv i sundhedssektoren og af arkitekter (direktiv 2013/55/EU (2.1.6);
• indførelse af et europæisk erhvervspas for udvalgte lovregulerede erhverv
• koordinering af de sociale sikringsordninger, herunder overførsel af social beskyttelse, takket være forordning (EF) nr. 883/2004 (som i øjeblikket er under revision) (2.3.4)
• iværksættelse af et pilotprojekt vedrørende et europæisk socialsikringspas (ESSPASS)
• vedtagelse af et europæisk sygesikringskort og et direktiv om grænseoverskridende sundhedsydelser (direktiv 2011/24/EU)
• forbedring af mobile arbejdstageres adgang til supplerende pensionsrettigheder (direktiv 2014/50/EU)
• sikring af, at der findes retslige procedurer for arbejdstagere, der udsættes for forskelsbehandling, og at der er etableret organer, der fremmer ligebehandling og fører tilsyn hermed (direktiv 2014/54/EU)
• initiativer til fremme af ikke-EU-arbejdstageres mobilitet til EU, såsom direktivet om fastboende udlændinge (direktiv (EU) 2021/1883), direktivet om en kombineret tilladelse (direktiv 2011/98/EU) og forslaget til forordning om en EU-talentpulje.

Den Europæiske Arbejdsmarkedsmyndighed (ELA), der blev oprettet i 2019, har til opgave at sikre en bedre håndhævelse af EU-reglerne om arbejdskraftmobilitet og koordinering af de sociale sikringsordninger. Den tilvejebringer støttetjenester til mobile arbejdstagere og arbejdsgivere, støtter samordningen mellem medlemsstaterne i forbindelse med håndhævelse på tværs af grænser, herunder fælles inspektioner, og mægler i grænseoverskridende tvister.

Agenturet har overtaget ansvaret for en række initiativer vedrørende arbejdskraftens mobilitet, navnlig jobmobilitetsportalen, Eures (Den Europæiske Beskæftigelsestjeneste) og den europæiske platform til bekæmpelse af sort arbejde.

D. Covid-19-pandemiens indvirkning og Ruslands aggression mod Ukraine på arbejdskraftens frie bevægelighed

Covid-19-pandemien førte til hidtil usete restriktioner for arbejdskraftens frie bevægelighed på tværs af EU's medlemsstater, navnlig som følge af genindførelsen af grænsekontrol ved de indre grænser. Disse restriktioner påvirkede især grænsependlere, sæsonarbejdere og udstationerede arbejdstagere. Som reaktion herpå udsendte Kommissionen specifikke retningslinjer for arbejdskraftens frie bevægelighed, og Rådet vedtog en henstilling om en koordineret tilgang med bestemmelser om fritagelse for karantænekrav for væsentlige arbejdstagere.

I kølvandet på den russiske invasion af Ukraine flygtede millioner af mennesker fra Ukraine til EU. Kommissionen foreslog straks at aktivere direktivet om midlertidig beskyttelse og give personer, der flygter fra Ukraine, opholdstilladelse og adgang til uddannelse og til arbejdsmarkedet. Kommissionen har taget en række initiativer for at sikre en hurtig og effektiv integration af ukrainske flygtninge på EU's arbejdsmarked og for at lette anerkendelsen af deres akademiske og faglige kvalifikationer. Over 4,2 millioner mennesker fra Ukraine nyder i øjeblikket godt af den midlertidige beskyttelsesmekanisme (tal fra november 2023).

Europa-Parlamentets rolle

Parlamentet har altid understreget, at EU og dets medlemsstater bør samordne deres indsats for at fremme arbejdstagernes frie bevægelighed.

I sin beslutning af 16. januar 2014 om overholdelse af den grundlæggende rettighed til fri bevægelighed i EU understregede Parlamentet, at retten til fri bevægelighed i arbejdsøjemed ikke kan sidestilles med misbrug af sociale sikringsordninger, og opfordrede medlemsstaterne til at afholde sig fra enhver form for foranstaltninger, der kan påvirke retten til fri bevægelighed.

Parlamentet støttede oprettelsen af en europæisk arbejdsmarkedsmyndighed (i sin beslutning af 16. april 2019). Det pressede på for, at der blev oprettet en fælles portal for fri bevægelighed, og for at gøre det muligt for den europæiske arbejdsmarkedsmyndighed at foreslå fælles inspektioner på eget initiativ. Desuden tilføjede det samarbejde om sort arbejde til dets vigtigste opgaver og sikrede dermed, at den europæiske platform til bekæmpelse af sort arbejde (oprettet i 2016 med stærk støtte fra Parlamentet) kan fortsætte sine aktiviteter. Med hensyn til fremtiden påpegede Parlamentet i sin beslutning af 18. januar 2024 om revision af Den Europæiske Arbejdsmarkedsmyndigheds mandat et behov for at styrke og udvide ELA's mandat.

Under covid-19-pandemien vedtog Parlamentet i april 2020 beslutninger om en EU-koordineret indsats til bekæmpelse af covid-19-pandemien og dens konsekvenser og i juni 2020 om europæisk beskyttelse af grænsearbejdere og sæsonarbejdere i forbindelse med covid-19-krisen. Ét år senere – i sin beslutning af 20. maj 2021 om EU-reglernes indvirkning på den frie bevægelighed for arbejdstagere og tjenesteydelser: arbejdskraftens mobilitet inden for EU som et redskab til at matche behov og færdigheder på arbejdsmarkedet – henledte Parlamentet endnu en gang opmærksomheden på den særligt sårbare situation for grænsearbejdere, udstationerede, sæsonarbejdere, grænsependlere og andre mobile arbejdstagere under covid-19-pandemien og opfordrede til, at det reviderede direktiv om udstationering af arbejdstagere gennemføres, håndhæves og overvåges bedre. Det opfordrede også til, at der oprettes en kvikskranke for arbejdstagere og arbejdsgivere, som kan levere digitale tjenester i forbindelse med arbejdskraftmobilitet og udstationering af arbejdstagere.

Parlamentet opfordrede i en mundtlig forespørgsel af 27. oktober 2021 og i sin beslutning af 25. november 2021 om indførelse af et europæisk socialsikringskort Kommissionen til at fremskynde sine planer om et digitalt europæisk socialsikringspas (ESSPASS) med det formål at lette overførslen af socialsikringsrettigheder for mobile arbejdstagere. 

Der kan findes yderligere oplysninger om dette emne på webstedet for Udvalget om Beskæftigelse og Sociale Anliggender.

 

Aoife Kennedy

03-2024