Beskæftigelsespolitik

Den europæiske beskæftigelsesstrategi, der går tilbage til 1997, fastlagde et sæt fælles mål for beskæftigelsespolitikken og bidrog til en "blød samordning" mellem medlemsstaterne gennem en tilsynsproces og tilknyttede finansieringsinstrumenter. Et af de vigtigste mål med Europa 2020-strategien var at skabe flere og bedre job. Kommissionen har efter indgangen i et nyt årti foreslået nye og mere ambitiøse mål inden for beskæftigelse, færdigheder og social beskyttelse for at opbygge et stærkt socialt Europa frem mod 2030. EU-retten er relevant på visse områder, selv om ansvaret for beskæftigelsespolitikken primært ligger hos de nationale regeringer.

Retsgrundlag

Artikel 3, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Union (TEU) og artikel 8-10, 145-150, 156-159 og 162-164 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF).

Mål

Artikel 3 i TEU fastsætter, at Unionen har pligt til at tilstræbe fuld beskæftigelse og sociale fremskridt. Den horisontale klausul i artikel 9 i TEUF fastsætter, at målsætningen om et højt beskæftigelsesniveau skal tages med i overvejelserne ved fastlæggelsen og gennemførelsen af EU's politikker og aktiviteter. Medlemsstaterne og Unionen har også til opgave at arbejde hen imod udviklingen af en samordnet strategi, navnlig med hensyn til fremme af en veluddannet, velkvalificeret og smidig arbejdsstyrke og arbejdsmarkeder, som reagerer på økonomiske forandringer, som beskrevet i artikel 145 i TEUF.

Resultater

A. Fra de tidlige stadier (1950'erne til 1990'erne) til målene for perioden efter 2020

Så tidligt som i 1950'erne nød arbejdstagerne godt af omstillingsstøtten inden for Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab. Der blev ydet støtte til arbejdstagere i kul- og stålsektoren, hvis arbejdspladser var truet af industriel omstrukturering. Den Europæiske Socialfond (ESF) (2.3.2 Den Europæiske Socialfond), som blev oprettet i 1957, var det vigtigste våben til at bekæmpe arbejdsløshed.

I 1980'erne og begyndelsen af 1990'erne fokuserede handlingsprogrammerne for beskæftigelse på særlige målgrupper, og der blev etableret en række overvågnings- og dokumentationssystemer.

I en tid, hvor de fleste EU-lande var plaget af høj ledighed, blev der med hvidbogen om vækst, konkurrenceevne og beskæftigelse (1993) igangsat en debat om EU's økonomi- og beskæftigelsesstrategi, idet spørgsmålet om beskæftigelse for første gang blev sat øverst på EU's dagsorden.

Det nye afsnit om beskæftigelse i Amsterdamtraktaten (1997) medførte oprettelsen af den europæiske beskæftigelsesstrategi og det permanente beskæftigelsesudvalg med rådgivende status med henblik på at fremme samordningen af medlemsstaternes beskæftigelses- og arbejdsmarkedspolitik. Ansvaret for beskæftigelsespolitikken ligger dog fortsat primært hos medlemsstaterne. Indføjelsen i traktaten af en »social protokol« øgede inddragelsen af arbejdsmarkedets parter (2.3.7 Arbejdsmarkedsdialogen).

Det ekstraordinære beskæftigelsestopmøde i Luxembourg i november 1997 var startskuddet til den europæiske beskæftigelsesstrategi samt den åbne koordinationsmetode - den såkaldte Luxembourgproces, som er en årlig cyklus for samordning og overvågning af de nationale beskæftigelsespolitikker, som bygge på medlemsstaternes tilsagn om at fastlægge et sæt fælles målsætninger og mål. Med den europæiske beskæftigelsesstrategi blev en høj beskæftigelse sidestillet med makroøkonomiske mål for vækst og stabilitet.

I 2000 nåede Det Europæiske Råd på sit møde i Lissabon til enighed om det nye strategiske mål om at gøre EU til »den mest konkurrencedygtige og dynamiske vidensbaserede økonomi i verden«, idet fuld beskæftigelse blev gjort til et overordnet mål for beskæftigelses- og socialpolitikken, og om konkrete mål, som skulle indfries inden 2010 (Lissabonstrategien).

Efter finanskrisen i 2007-2008 blev Europa 2020-strategien vedtaget i 2010, og det europæiske semester blev indført som mekanismen for samordning af de finansielle og økonomiske politikker. I denne 10-årige strategi for beskæftigelse og intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst blev der for første gang fastlagt en række overordnede mål såsom at øge arbejdsmarkedsdeltagelsen for personer i alderen 20-64 år til 75 % inden 2020. Alle overordnede mål skulle omsættes til nationale mål af medlemsstaterne.

I 2017 fremlagde Kommissionen den europæiske søjle for sociale rettigheder, som indeholder 20 centrale principper og rettigheder til støtte for en fornyet konvergensproces på vejen mod bedre leve- og arbejdsvilkår. Den ledsages af en »social resultattavle« til overvågning af de fremskridt, der gøres. På det sociale topmøde i Gøteborg i november 2017 understregede Parlamentet, Rådet og Kommissionen deres fælles engagement ved at vedtage en fælles proklamation om den europæiske søjle for sociale rettigheder.

2021-handlingsplanen for gennemførelsen af den europæiske søjle for sociale rettigheder fastsætter tre nye overordnede EU-mål, der skal nås inden udgangen af årtiet, herunder:

• Beskæftigelse: mindst 78 % af befolkningen i alderen 20-64 bør være i beskæftigelse inden 2030
• Færdigheder: mindst 60 % af alle voksne bør følge et læringsforløb hvert år.

B. Styrkelse af koordinering og overvågning

Den årlige overvågningscyklus for beskæftigelsespolitikkerne inden for rammerne af det europæiske semester omfatter følgende elementer:

• Beskæftigelsesretningslinjer, som udarbejdes af Kommissionen og vedtages af Rådet efter høring af Parlamentet
• Den fælles beskæftigelsesrapport, der offentliggøres af Kommissionen og vedtages af Rådet
• Nationale reformprogrammer
• Landerapporter og landespecifikke henstillinger, som udformes af Kommissionen, og for sidstnævntes vedkommende vedtages af Rådet.

De fire beskæftigelsesretningslinjer (artikel 148 i TEUF) indeholder strategiske målsætninger for de nationale beskæftigelsespolitikker og politiske prioriteringer inden for beskæftigelse, uddannelse og social inklusion. Beskæftigelsesretningslinjerne udgør en del af de otte integrerede retningslinjer, som ligeledes indeholder fire overordnede retningslinjer for økonomiske politikker (artikel 121 i TEUF).

Beskæftigelsesretningslinjerne er inden for de seneste år blevet afstemt efter principperne i den europæiske søjle for sociale rettigheder (2.3.1 Social- og arbejdsmarkedspolitik: generelle principper) og har integreret elementer vedrørende konsekvenserne af covid-19-krisen, den grønne og den digitale omstilling, retfærdighed under den grønne omstilling, FN's mål for bæredygtig udvikling og den russiske invasion af Ukraine.

Kommissionen har foreslået et centralt tilsynsredskab i form af en revideret social resultattavle (der er vedlagt som bilag til handlingsplanen for den europæiske søjle for sociale rettigheder), som skal afspejle de politiske prioriteter og tiltag, der er fastsat i handlingsplanen, på en bedre måde. Den sociale resultattavle består af 17 nøgleindikatorer, der er godkendt af Rådet, og som vurderer medlemsstaternes beskæftigelsesmæssige og sociale resultater inden for tre overordnede dimensioner: i) lige muligheder, ii) rimelige arbejdsvilkår og iii) social beskyttelse og inklusion.

C. Bindende retsakter — EU-retten

På grundlag af bestemmelserne i TEUF vedrørende beskæftigelse og sociale anliggender er der vedtaget en række direktiver, forordninger og afgørelser for at sikre minimumsstandarder i alle EU's medlemsstater på følgende områder:

• Sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen: generelle og specifikke rettigheder og forpligtelser, arbejdsudstyr, særlige risici, f.eks. fra farlige stoffer og kræftfremkaldende stoffer (2.3.5 Sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen)
• Lige muligheder for kvinder og mænd: ligebehandling på arbejdspladsen, graviditet, barselsorlov, forældreorlov (2.3.9 Bekæmpelse af fattigdom, social udstødelse og forskelsbehandling)
• Beskyttelse mod forskelsbehandling på grund af køn, race, religion, alder, handicap og seksuel orientering (2.3.9 Bekæmpelse af fattigdom, social udstødelse og forskelsbehandling)
• Arbejdsvilkår: mindstelønninger, deltidsarbejde, tidsbegrænset ansættelse, arbejdstid, ansættelse af unge, information og høring af arbejdstagerne (2.3.6 Arbejdstagernes ret til information, høring og deltagelse, 2.3.7 Arbejdsmarkedsdialogen)
• Støttetjenester: øget samarbejde mellem offentlige arbejdsformidlinger.

Derudover støtter EU-retten de grundlæggende frihedsrettigheder med hensyn til fri bevægelighed for personer, tjenesteydelser og kapital inden for EU (det indre marked), som følger:

• Arbejdskraftens frie bevægelighed: ligebehandling, adgang til sociale ydelser (2.1.5 Arbejdskraftens frie bevægelighed)
• Udstationering af arbejdstagere: varighed, vederlag, omfattede sektorer (1.3.11 Udstationering af arbejdstagere).

D. Samordning gennem henstillinger og andre politiske initiativer:

Ud over den såkaldte »hårde lovgivning«, der er anført ovenfor, bidrager yderligere foranstaltninger til at øge samordningen mellem EU's medlemsstater gennem »blød lovgivning«, og de kan have en stor betydning, hvis de forberedes, støttes og overvåges på EU-plan. Den bløde lovgivning omfatter Rådets henstillinger, som er ikkebindende retsakter, og andre politiske initiativer fra Kommissionen.

• Formålet med den europæiske ungdomsgaranti er at sikre, at alle unge op til 30 år modtager et kvalitetstilbud om beskæftigelse, videreuddannelse, en lærlingeuddannelse eller en praktikplads, senest fire måneder efter at de er blevet ledige eller har forladt det formelle uddannelsessystem.
• En henstilling fra Rådet om integration af langtidsledige på arbejdsmarkedet fokuserer på registrering, indgående individuelle vurderinger og aftaler om integration på arbejdsmarkedet, der skal tilbydes de registrerede langtidsledige.
• Den europæiske dagsorden for færdigheder indeholder 12 aktioner med fokus på kvalifikationer til job for at sikre, at retten til uddannelse og livslang læring bliver en realitet i hele Europa. Året fra den 9. maj 2023 til den 8. maj 2024 er blevet udpeget som »det europæiske år for færdigheder« med det formål at afhjælpe manglen på kvalificeret arbejdskraft i EU og fremme omskoling og opkvalificering for at hjælpe folk med at udvikle de rette færdigheder til at kunne bestride kvalitetsjob.
• I en henstilling fra Kommissionen om effektiv aktiv støtte til beskæftigelse efter covid-19-krisen skitseres en strategisk tilgang til gradvis overgang mellem nødforanstaltninger, der er truffet for at bevare arbejdspladser under pandemien, og nye foranstaltninger, der er nødvendige for en genopretning med øget beskæftigelse.
• Strategirammen for sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen for 2021-2027 indeholder vigtige udfordringer og strategiske mål for sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen samt tiltag og instrumenter til at håndtere dem.
• Den europæiske plejestrategi har til formål at sikre økonomisk overkommelige og tilgængelige plejetjenester af høj kvalitet i hele EU og forbedre situationen for såvel plejemodtagere som plejeydere, uanset om de er professionelle eller uformelle.

E. Støtte til EU's finansieringsinstrumenter

En række EU-finansieringsprogrammer yder støtte på beskæftigelsesområdet.

• Den Europæiske Socialfond Plus (ESF+) (2.3.2 Den Europæiske Socialfond) er det vigtigste EU-instrument, når det kommer til at investere i mennesker, og den samler en række fonde og programmer, navnlig ESF, ungdomsbeskæftigelsesinitiativet, Den Europæiske Fond for Bistand til de Socialt Dårligst Stillede og programmet for beskæftigelse og social innovation. ESF+ har til formål at tackle de socioøkonomiske konsekvenser af covid-19-pandemien, fremme et højt beskæftigelsesniveau, opbygge social beskyttelse og udvikle en kvalificeret og modstandsdygtig arbejdsstyrke, der er klar til omstillingen til en grøn og digital økonomi.
• Den Europæiske Fond for Tilpasning til Globaliseringen for Afskedigede Arbejdstagere støtter personer, der mister deres job som følge af strukturelle ændringer i verdenshandelsmønstrene, digitalisering, automatisering og overgangen til en lavemissionsøkonomi.
• Genopretnings- og resiliensfaciliteten, som er det centrale element i NextGenerationEU, er et midlertidigt instrument til støtte for reformer og investeringer, som gennemføres af medlemsstaterne mellem februar 2020 og den 31. december 2026. Formålet er at afbøde de økonomiske og sociale konsekvenser af covid-19-pandemien og gøre de europæiske økonomier og samfund mere bæredygtige, modstandsdygtige og bedre forberedte på udfordringerne og mulighederne i forbindelse med den grønne og den digitale omstilling.
• REACT-EU (genopretningsbistand til samhørighed og til områder i Europa) er et supplement til programmerne under strukturfondene for perioden 2014-2020 og til samhørighedsbevillingerne for 2021-2027. Den forlænger og udvider de kriseberedskabs- og kriseafhjælpningsforanstaltninger, der er gennemført gennem investeringsinitiativet som reaktion på coronavirusset og investeringsinitiativet som reaktion på coronavirusset plus.
• SURE (støtte til mindskelse af risiciene for arbejdsløshed i en nødsituation) ydede finansiel bistand til medlemsstaterne under covid-19-krisen og muliggjorde arbejdsfordelingsordninger eller lignende foranstaltninger til at beskytte arbejdspladser og arbejdstagere.
• Fonden for Retfærdig Omstilling har til formål at lette de sociale og økonomiske omkostninger som følge af omstillingen til en klimaneutral økonomi ved at hjælpe folk med at tilpasse sig på et arbejdsmarked i forandring. Den er den første søjle i mekanismen for retfærdig omstilling, som er en del af den europæiske grønne pagt.

Europa-Parlamentets rolle

Parlamentets rolle på dette område har udviklet sig gradvist. Siden Amsterdamtraktatens ikrafttræden gælder, at Parlamentet skal høres om beskæftigelsesretningslinjerne, før de vedtages af Rådet. Derudover har den åbne koordinationsmetode styrket de nationale parlamenters rolle, idet de skal inddrages i fastsættelsen og gennemførelsen af nationale målsætninger.

Parlamentet har støttet kraftigt op om Europa 2020-strategien. En række af initiativerne med sigte på bekæmpelse af ungdomsarbejdsløshed er udløbere af Parlamentets forslag til konkrete og praktiske foranstaltninger, nemlig EU's ungdomsgaranti og minimumsstandarder for praktikophold. Siden 2010 har Parlamentet bakket kraftigt op om oprettelsen af ungdomsgarantiordningen og overvåger gennemførelsen heraf. I sin beslutning af 17. juli 2014 om ungdomsbeskæftigelse efterlyste det en retslig EU-ramme, som fastsætter minimumsstandarder for gennemførelsen af ungdomsgarantien, herunder for kvaliteten af lærepladser, som også omfatter unge i alderen 25-30 år. I en beslutning om EU's næste langsigtede budget, der blev vedtaget i 2018, opfordrede Parlamentet til en betydelig forhøjelse af midlerne til gennemførelsen af ungdomsbeskæftigelsesinitiativet. Den 8. oktober 2020 vedtog Parlamentet en beslutning, hvori det udtrykte betænkelighed ved ungdomsgarantiens frivillige karakter (i øjeblikket en henstilling fra Rådet) og opfordrede Kommissionen til at foreslå et bindende instrument. Parlamentet fordømte også ubetalte praktikophold og opfordrede indtrængende Kommissionen til at revidere de eksisterende EU-instrumenter såsom kvalitetsrammen for praktikophold og den europæiske ramme for effektive lærlingeuddannelser af høj kvalitet. Parlamentet fastholdt, at der skulle medtages kvalitetskriterier i tilbud til unge, herunder princippet om en rimelig aflønning af praktikanter, adgang til social beskyttelse, bæredygtig beskæftigelse og sociale rettigheder.

Parlamentet støttede endvidere i sin beslutning af 29. oktober 2015 tilgangen i henstillingen om langtidsledighed. Parlamentets intensive arbejde med udvikling af færdigheder har haft en indvirkning på den europæiske dagsorden for færdigheder.

I Parlamentets beslutning af 13. marts 2019 om det europæiske semester understreges det, at EU's sociale mål og forpligtelser er lige så vigtige som dets økonomiske mål. Siden udbruddet af covid-19 har Parlamentet forsøgt at afbøde krisens negative konsekvenser, navnlig for arbejdsmarkedet. I en beslutning om EU's beskæftigelsesretningslinjer, der blev vedtaget den 10. juli 2020, opfordrede medlemmerne af Europa-Parlamentet til radikale foranstaltninger til at afbøde virkningerne af pandemien, navnlig en revision af de kommende retningslinjer i lyset af den aktuelle situation, og de fremhævede behovet for at tackle ungdomsarbejdsløsheden gennem en forbedret ungdomsgaranti.

I sin beslutning af 17. december 2020 om et stærkt socialt Europa for retfærdig omstilling efterlyste Parlamentet sociale rettigheder, der kan håndhæves retsligt, og specifikke sociale mål, der skal nås inden 2030.

Der kan findes yderligere oplysninger om dette emne på webstedet for Udvalget om Beskæftigelse og Sociale Anliggender.

 

Monika Makay

03-2023