Social sikring i andre EU-medlemsstater

Koordinering af de sociale sikringsordninger fremmer den frie bevægelighed for personer på EU's område. I 2010 blev der gennemført en gennemgribende reform af lovgivningen på dette område, som siden er blevet suppleret med yderligere retsakter, der forbedrer beskyttelsen af arbejdstagernes rettigheder. I 2016 forelagde Kommissionen som en del af pakken om arbejdskraftens mobilitet en række forslag med henblik på at reformere ordningen og tilpasse den til den moderne økonomiske og sociale virkelighed i EU.

Retsgrundlag

Artikel 48 og 352 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF).

Mål

Fjernelsen af hindringer for den frie bevægelighed for personer mellem medlemsstaterne er et grundlæggende princip i Romtraktaten (2.1.5). For at nå dette mål er det nødvendigt med sociale sikringsforanstaltninger, der sikrer, at EU-borgere, som arbejder og opholder sig i en anden medlemsstat end hjemstaten, ikke mister nogle af eller alle deres sociale sikringsrettigheder.

Resultater

I 1958 vedtog Rådet to forordninger om social sikring af vandrende arbejdstagere, som siden blev erstattet af forordning (EØF) nr. 1408/71. Statsborgere fra Island, Liechtenstein og Norge er også omfattet af disse bestemmelser via aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS-aftalen), mens Schweiziske statsborgere er omfattet gennem aftalen mellem EU og Schweiz. I 2004 trådte forordning (EF) nr. 883/2004 (koordineringsforordningen) i stedet for forordning nr. 1408/71, men sidstnævnte har dog stadig virkning for visse EF-retsakter og aftaler, som EU fortsat er part i. I 2010 blev der gennemført en større reform med vedtagelsen af den moderniserede koordineringspakke — forordning (EF) nr. 988/2009 og gennemførelsesforordning (EF) nr. 987/2009.

A. De fire hovedprincipper

Hver medlemsstat kan udforme sin sociale sikringsordning frit og uafhængigt. Koordineringsforordningen afgør, under hvilket lands ordning en unionsborger er forsikret, når to eller flere lande kan komme på tale. Generelt ydes socialsikring af beskæftigelseslandet, men hvor der ikke er tale om beskæftigede, er det bopælslandet, der sørger for socialsikring. Forordningen bygger på fire hovedprincipper:

1. Ligebehandling (artikel 4 og 5)

Arbejdstagere og selvstændige erhvervsdrivende fra andre medlemsstater har samme rettigheder og forpligtelser som værtslandets egne statsborgere. Retten til ligebehandling gælder uden betingelser for alle arbejdstagere og selvstændige fra en anden medlemsstat, som har været bosiddende i værtsstaten i en nærmere bestemt periode. Hvis der i en medlemsstat følger retsvirkninger af bestemte omstændigheder (f.eks. indgåelse af ægteskab) eller hændelser (f.eks. at blive udsat for en ulykke) eller af, at der modtages sociale sikringsydelser (f.eks. at personer, der modtager arbejdsløshedsydelser, også har ret til skattefradrag), skal den pågældende medlemsstat tage hensyn til tilsvarende omstændigheder eller hændelser eller modtagelse af tilsvarende ydelser, der indtræffer på en anden medlemsstats område.

2. Sammenlægning af perioder (artikel 6)

Dette princip sikrer, at tidligere forsikrings-, beskæftigelses- eller bopælsperioder i andre lande tages i betragtning ved beregningen af arbejdstagernes ydelser. Hvis national lovgivning eksempelvis kræver, at en arbejdstager har været forsikret eller ansat i en nærmere bestemt periode, før vedkommende får ret til visse ydelser, betyder sammenlægningsprincippet, at den kompetente medlemsstat skal tage højde for forsikrings- og beskæftigelsesperioder, som er tilbagelagt i en anden medlemsstat.

3. Princippet om anvendelse af én lovgivning (artikel 10 og artikel 11, stk. 1)

Dette princip forhindrer, at en person får en særlig fordel som følge af, at vedkommende har udnyttet retten til fri bevægelighed. Den enkelte støttemodtager er kun omfattet af lovgivningen i ét land og skal kun betale bidrag i dette land.

4. Mulighed for overførsel (artikel 7)

Dette princip indebærer, at sociale sikringsydelser kan blive udbetalt overalt i EU, og at medlemsstaterne ikke må forbeholde udbetaling til personer, der har bopæl i landet. Det finder imidlertid ikke anvendelse på alle sociale sikringsydelser, og der gælder således særlige regler for eksempelvis arbejdsløshedsunderstøttelse.

B. Omfattede personer

Oprindeligt omfattede forordning (EØF) nr. 1408/71 kun arbejdstagere, men i 1982 blev anvendelsesområdet udvidet til også at omfatte selvstændige. Forordningen dækkede desuden arbejdstageres og selvstændiges familiemedlemmer og andre, som disse har forsørgerpligt for, samt statsløse personer og flygtninge. Anvendelsesområdet blev gradvist udvidet: I 1998 blev tjenestemænd ligestillet med den øvrige befolkning med hensyn til generelle vedtægtsmæssige pensionsrettigheder, i 1999 blev samtlige forsikrede personer, især studerende og andre personer, som ikke er erhvervsmæssigt beskæftiget, omfattet, og i 2003 blev statsborgere fra ikke-EU-lande, der opholder sig lovligt i EU, omfattet.

Den seneste retsakt, forordning (EU) nr. 1231/2010, udvidede dækningen til tredjelandsstatsborgere, der lovligt opholder sig i EU og befinder sig i en grænseoverskridende situation, samt til deres familiemedlemmer og efterladte, hvis de opholder sig i EU.

Grænsearbejdere, der er arbejdstagere eller selvstændige i én medlemsstat og bosat i en anden medlemsstat, som de vender tilbage til hver dag eller mindst én gang om ugen, er også omfattet.

Udstationerede arbejdstagere udgør et særligt tilfælde, da de er udsendt med henblik på en midlertidig ansættelse, og de vedbliver med at være forsikret under socialforsikringen i deres hjemland i maksimalt 24 måneder. Der kan kun opnås naturalydelser i forbindelse med sundhedspleje i bopælsmedlemsstaten.

C. Omfattede ydelser

Artikel 3 i forordning (EF) nr. 883/2004 opregner de omfattede sociale sikringsydelser:

  • ydelser ved sygdom og moderskab og dermed ligestillede ydelser ved faderskab, men ikke indtægtsbestemt social og sundhedsmæssig forsorg, da sådant ikke er betinget af tidligere bidrag til den sociale sikringsordning
  • ydelser ved alderdom og invaliditet samt ydelser til efterladte
  • ydelser som følge af arbejdsulykker og erhvervssygdom
  • ydelser ved dødsfald
  • efterløn, arbejdsløshedsydelser, familieydelser
  • særlige ikke-bidragspligtige kontantydelser, som ikke kan føres ud af landet.

D. Modernisering af ordningen

Lovgivningen om koordinering af social sikring er blevet ændret adskillige gange siden 1971 for at tage hensyn til udviklingen på EU-plan, ændringer i lovgivningen på nationalt plan og EU-Domstolens retspraksis.

1. Mod en bedre koordinering af de sociale sikringsordninger

Den moderniserede koordineringsordning indførte princippet om god forvaltningsskik, således at medlemsstaternes institutioner er forpligtet til at samarbejde med hinanden og yde hinanden gensidig bistand. Den indeholdt bestemmelser om et elektronisk dataudvekslingssystem mellem nationale institutioner. Det centrale system for elektronisk udveksling af oplysninger om social sikring (EESSI) blev stillet til rådighed af Kommissionen i juli 2017 og forventes senest i juni 2022 at være fuldt operationelt i alle 32 deltagende lande.

Den moderniserede koordineringsordning:

  • bringer reglerne i overensstemmelse med den aktuelle sociale praksis (f.eks. bestemmelser om børnepasningsperioder)
  • forbedrer beskyttelsen af rettigheder (f.eks. forbedret information og bistand til borgerne, nye dialog- og forligsprocedurer)
  • præciserer visse aspekter, bl.a. gennem indarbejdelse af EU-Domstolens retspraksis (f.eks. ligestilling af faktiske omstændigheder)
  • styrker og strømliner de institutionelle procedurer (f.eks. elektronisk dataudveksling)
  • forbedrer og fremskynder godtgørelsen af sundhedsudgifter.

Der blev taget endnu et skridt i retning af en bedre koordinering af de sociale sikringsordninger med oprettelsen af Den Europæiske Arbejdsmarkedsmyndighed i oktober 2019. Arbejdsmarkedsmyndigheden har overtaget de operationelle aspekter af koordineringen af de sociale sikringsordninger og tilbyder mægling gennem et særligt mæglingsudvalg i tilfælde af tvister mellem de nationale myndigheder om anvendelsen af EU-retten på området for arbejdskraftmobilitet og koordinering af de sociale sikringsordninger.

2. Det europæiske sygesikringskort

Siden 2006 har EU-borgere, som rejser inden for EØS, kunnet benytte det europæiske sygesikringskort, der udstedes af sygeforsikringen i den forsikredes eget land. Kortet forenkler adgangen til lægehjælp i tilfælde af uforudsete sundhedsbehov under besøg i et andet EØS-land af private eller erhvervsmæssige årsager. Det sikrer adgang på samme vilkår og til samme pris som for personer, der er forsikret i det pågældende land. Udgifterne godtgøres af socialsikringssystemet i den forsikredes eget land.

3. Supplerende pensionsrettigheder

Efter årelange forhandlinger blev direktiv 2014/50/EU om mindstekrav til fremme af arbejdskraftens mobilitet mellem medlemsstaterne gennem bedre muligheder for at optjene og bevare supplerende pensionsrettigheder undertegnet den 16. april 2014. Det finder kun anvendelse på arbejdsmarkedspensionsordninger og dermed hverken på frivillige bidrag til individuelle pensionsordninger eller folkepension, der er omfattet af koordineringsforordningen.

4. Behov for ændringer

Efter i 2013 at have afholdt en særlig høring om koordineringen af ydelser ved plejebehov af ubegrænset varighed og ydelser ved arbejdsløshed og i 2015 en generel høring om koordineringen af social sikring i EU foreslog Kommissionen i december 2016 en ændring af forordning nr. 883/2004 og gennemførelsesforordning nr. 987/2009 som led i sin pakke om arbejdskraftmobilitet.

Ændringen tilstræber at sikre retfærdighed ved at knytte betalingen af ydelser tættere til den medlemsstat, der opkræver de sociale sikringsbidrag. Den giver desuden de nationale myndigheder bedre redskaber til at kunne kontrollere udstationerede arbejdstageres socialsikringsstatus med henblik på at bekæmpe urimelig praksis og misbrug. De vigtigste ændringer omfatter:

  • Arbejdsløshedsydelser: Der vil gælde en optjeningsperiode på tre måneder, før forsikrings- eller beskæftigelsesperioder kan sammenlægges, men arbejdstagere kan eksportere deres arbejdsløshedsydelser i seks måneder i stedet for tre med henblik på at søge arbejde i en anden medlemsstat. Efter at have arbejdet et år i en medlemsstat kan grænsearbejdere gøre krav på arbejdsløshedsunderstøttelse i det land, hvor de har beskæftigelse, i stedet for i bopælsstaten.
  • Ydelser ved plejebehov af ubegrænset varighed: Forslaget definerer ydelser ved plejebehov af ubegrænset varighed og tilfælde, hvor mobile borgere kan gøre krav på sådanne ydelser, i et særskilt kapitel.
  • Familieydelser, der skal erstatte indtægt i børnepasningsperioder, betragtes som individuelle og personlige rettigheder, hvilket giver en sekundær kompetent medlemsstat ret til at betale ydelsen til den anden forælder med det fulde beløb. Derved fjerner man potentielle økonomiske ulemper for forældre, der tager familieorlov på samme tid.

Forslaget sigter også mod at tilpasse de gældende regler til Domstolens seneste retspraksis om ikke-erhvervsaktive borgeres adgang til sociale ydelser (2.1.5).

Forslaget bliver for tiden behandlet i interinstitutionelle forhandlinger.

I Kommissionens arbejdsprogram for 2018 nævnes et forslag om et europæisk socialsikringsnummer (ESSN), der skal lette koordineringen af de sociale sikringsordninger på tværs af grænserne, men der er ikke fremlagt noget specifikt forslag. I stedet bebudede Kommissionen i handlingsplanen for den europæiske søjle for sociale rettigheder et pilotprojekt for at undersøge muligheden for senest i 2023 at indføre et europæisk socialsikringskort (ESPASS) understøttet af den fælles digitale portal, EESSI og den foreslåede europæiske ramme for digital identitet.

Handels- og samarbejdsaftalen mellem EU og Det Forenede Kongerige, der trådte i kraft den 1. maj 2021, opridser specifikke foranstaltninger til koordinering af social sikring for mobile arbejdstagere med henblik på at beskytte rettighederne for EU-borgere, der midlertidigt opholder sig i, arbejder i eller flytter til Det Forenede Kongerige, og for britiske statsborgere, der midlertidigt opholder sig i, arbejder i eller flytter til EU. En lang række ydelser er omfattet, herunder alderdoms- og efterladtepensioner, sundhedspleje (f.eks. det europæiske sygesikringskort), førtidspension, ydelser ved barsel/faderskab i forbindelse med et barns fødsel og arbejdsulykker.

Europa-Parlamentets rolle

Parlamentet har altid bekymret sig om de problemer, som vandrende arbejdstagere, grænsearbejdere, selvstændige og statsborgere fra tredjelande, der arbejder i andre medlemsstater, møder. Parlamentet har ved flere lejligheder beklaget de vedvarende hindringer for fuld fri bevægelighed og har opfordret Rådet til at vedtage forslag, der bringer førtidspension ind under området for socialsikringskoordinering, udvider arbejdsløses ret til at modtage ydelser ved arbejdsløshed i en anden medlemsstat og udvider anvendelsesområdet for lovgivningen til at omfatte alle forsikrede personer. De fleste af disse krav blev opfyldt med vedtagelsen af den moderniserede forordning (EF) nr. 883/2004 eller indgår i de seneste forslag fra Kommissionen om revision af denne forordning.

Siden Lissabontraktaten trådte i kraft, er det den almindelige lovgivningsprocedure, der anvendes, og afstemningerne i Rådet foregår med kvalificeret flertal. En medlemsstat kan imidlertid anmode om, at et udkast til en lovgivningsmæssig retsakt forelægges Det Europæiske Råd, hvis den mener, at retsakten vil berøre vigtige aspekter af eller den finansielle balance i dens sociale sikringssystem.

I sine beslutninger (af 14. januar 2014 om social beskyttelse for alle, af 14. september 2016 om social dumping og af 4. juli 2017 om arbejdsvilkår og usikker ansættelse) har Parlamentet gjort opmærksom på særlige vanskeligheder på området, f.eks. selvstændiges situation, arbejdstagere på deltids- eller tidsbegrænsede kontrakter, arbejdstagere inden for den digitale økonomi og sæsonarbejdere, og det har opfordret Kommissionen til at gennemgå lovgivningen og overvåge gennemførelsen og koordineringen af de sociale sikringssystemer for at sikre, at borgernes rettigheder respekteres, og arbejdskraftens mobilitet i EU kan fungere effektivt.

Efter udbruddet af covid-19-pandemien og de alvorlige konsekvenser, der er konstateret for grænseoverskridende arbejdstagere, grænsearbejdere, udstationerede arbejdstagere og sæsonarbejdere, vedtog Parlamentet den 19. juni 2020 en beslutning om europæisk beskyttelse af grænsearbejdere og sæsonarbejdere i forbindelse med covid-19-krisen. Beslutningen henleder opmærksomheden på de vanskeligheder, som disse arbejdstagere står over for, fordi de på grund af den begrænsede koordinering mellem de sociale sikringsinstitutioner i medlemsstaterne ikke kan få adgang til passende sociale beskyttelses- og sikkerhedsrettigheder, ikke altid er berettigede til midlertidige støtteforanstaltninger såsom ordninger med nedsat arbejdstid, tilpassede arbejdsløshedsydelser og foranstaltninger til at fremme hjemmearbejde og oplever juridisk usikkerhed med hensyn til gældende socialsikrings- og skatteordninger. I beslutningen opfordres Kommissionen til at udstede nye specifikke retningslinjer for at håndtere disse problemer.

Den 20. maj 2021 vedtog Parlamentet en beslutning om EU-reglernes indvirkning på den frie bevægelighed for arbejdstagere og tjenesteydelser: arbejdskraftens mobilitet inden for EU som et redskab til at matche behov og færdigheder på arbejdsmarkedet. I beslutningen fremhæves det, at manglende adgang til sociale sikringsordninger ofte skyldes misbrug af ikkestandardmæssige ansættelsesformer. Desuden understreges behovet for en fuldstændig digitalisering af procedurerne vedrørende arbejdskraftmobilitet og udstationering af arbejdstagere med henblik på at forbedre tilvejebringelsen og udvekslingen af information mellem de nationale myndigheder og for at give mulighed for en effektiv håndhævelse, overførbarhed og sporbarhed af arbejdstagerrettigheder.

 

Aoife Kennedy