Social sikring i andre EU-medlemsstater

Koordinering af de sociale sikringsordninger fremmer den frie bevægelighed for personer inden for EU. I 2010 blev der gennemført en gennemgribende reform af lovgivningen på dette område, som siden er blevet suppleret med yderligere retsakter til forbedring af beskyttelsen af arbejdstagerrettigheder. Kommissionen fremsatte i 2016 som en del af pakken om arbejdskraftens mobilitet en række forslag om yderligere reform af systemet og tilpasning til den moderne økonomiske og sociale virkelighed i EU.

Retsgrundlag

Artikel 48 og 352 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.

Mål

Fjernelsen af hindringer for den frie bevægelighed for personer mellem medlemsstaterne er et grundlæggende princip i Romtraktaten (2.1.5). For at nå dette mål er det nødvendigt med sociale sikringsforanstaltninger, der sikrer, at EU-borgere, som arbejder og opholder sig i en anden medlemsstat end hjemstaten, ikke mister nogen af deres sociale sikringsrettigheder.

Resultater

Rådet vedtog i 1958 to forordninger om social sikring af vandrende arbejdstagere, som siden blev erstattet af forordning (EØF) nr. 1408/71. Statsborgere fra Island, Liechtenstein og Norge er også omfattet af disse bestemmelser via aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS-aftalen), mens schweiziske statsborgere er omfattet gennem aftalen mellem EU og Schweiz. Efter brexit er rettighederne for personer, der er omfattet af den udtrædelsesaftale, der er indgået mellem EU og Det Forenede Kongerige, fortsat beskyttet. For personer, der ikke er omfattet af udtrædelsesaftalen, reguleres koordineringen af de sociale sikringsordninger mellem EU og Det Forenede Kongerige af den relevante protokol til handels- og samarbejdsaftalen.

I 2004 trådte forordning (EF) nr. 883/2004 (koordineringsforordningen) i stedet for forordning nr. 1408/71, men sidstnævnte har dog stadig virkning for visse EF-retsakter og aftaler, som EU fortsat er part i. Der blev i 2010 gennemført en større reform med vedtagelsen af den moderniserede koordineringspakke – forordning (EF) nr. 988/2009 og gennemførelsesforordning (EF) nr. 987/2009.

A. De fire hovedprincipper

Hver medlemsstat kan frit og uafhængigt udforme sit sociale sikringssystem, hvilket betyder, at de nationale sociale sikringsordninger ikke vil blive erstattet af et fælleseuropæisk system. Generelt er det beskæftigelseslandet, der udbetaler sociale sikringsydelser, men hvor der ikke er tale om beskæftigede, er det bopælslandet, der står for social sikring. Når to eller flere lande er involveret, fastslås det ud fra koordineringsforordningen, hvilket land der yder forsikringsdækning til en EU-borger. Forordningen bygger på fire hovedprincipper:

1. Ligebehandling (artikel 4 og 5)

Arbejdstagere og selvstændige erhvervsdrivende fra andre medlemsstater har samme rettigheder og forpligtelser som værtslandets egne statsborgere. Retten til ligebehandling gælder uden betingelser for alle arbejdstagere og selvstændige fra en anden medlemsstat, som har været bosiddende i værtsstaten i en nærmere bestemt periode.

2. Sammenlægning af perioder (artikel 6)

Dette princip sikrer, at tidligere forsikrings-, beskæftigelses- eller bopælsperioder i andre lande tages i betragtning ved beregningen af arbejdstagernes ydelser. Hvis national ret eksempelvis kræver, at en arbejdstager har været forsikret eller ansat i en nærmere bestemt periode, før vedkommende får ret til visse ydelser, betyder sammenlægningsprincippet, at den kompetente medlemsstat skal tage højde for forsikrings- og beskæftigelsesperioder, som er afviklet i en anden medlemsstat.

3. Princippet om anvendelse af én lov (artikel 10 og artikel 11, stk. 1)

Dette princip forhindrer, at en person får en særlig fordel som følge af, at vedkommende har udnyttet retten til fri bevægelighed. Den enkelte ydelsesmodtager er kun omfattet af lovgivningen i ét land og betaler kun bidrag i dette land.

4. Mulighed for overførsel (artikel 7)

Dette princip indebærer, at sociale sikringsydelser kan blive udbetalt overalt i EU, og at medlemsstaterne ikke må forbeholde udbetaling til personer, der har bopæl i landet. Dette gælder dog ikke for alle sociale sikringsydelser, da der f.eks. gælder særlige regler for arbejdsløshedsunderstøttelse.

B. Omfattede personer

Oprindeligt omfattede forordning (EØF) nr. 1408/71 kun arbejdstagere, men i 1982 blev anvendelsesområdet udvidet til også at omfatte selvstændige. Forordningen dækkede desuden arbejdstageres og selvstændiges familiemedlemmer og andre, som disse har forsørgerpligt for, samt statsløse personer og flygtninge. Anvendelsesområdet blev gradvist udvidet i 1998, hvor offentlige ansatte blev ligestillet med den øvrige befolkning med hensyn til generelle vedtægtsmæssige pensionsrettigheder; i 1999 blev samtlige forsikrede personer, især studerende og andre personer, som ikke er erhvervsmæssigt beskæftiget, omfattet; og i 2003 blev statsborgere fra lande uden for EU, der opholder sig lovligt i EU, inkluderet.

Den seneste retsakt, forordning (EU) nr. 1231/2010, udvidede dækningen til tredjelandsstatsborgere, der lovligt opholder sig i EU og befinder sig i en grænseoverskridende situation, samt til deres familiemedlemmer og efterladte, hvis de tilsvarende opholder sig i EU.

Grænsearbejdere, der er arbejdstagere eller selvstændige i én medlemsstat og bosat i en anden medlemsstat, som de vender tilbage til hver dag eller mindst én gang om ugen, er også omfattet.

Udstationerede arbejdstagere udgør et særligt tilfælde, da de er udsendt med henblik på en midlertidig ansættelse; de vedbliver at være dækket af det sociale sikringssystem i deres hjemland i maksimalt 24 måneder (2.1.13). Man kan i bopælsmedlemsstaten kun oppebære sundhedsrettigheder i form af tjenesteydelser, ikke pengebeløb.

C. Omfattede ydelser

Artikel 3 i forordning (EF) nr. 883/2004 opregner de omfattede sociale sikringsydelser:

  • sygdom
  • ydelser ved moderskab og dermed ligestillede ydelser ved faderskab
  • ydelser ved invaliditet
  • ydelser ved alderdom
  • ydelser til efterladte
  • ydelser som følge af arbejdsulykker og erhvervssygdom
  • ydelser ved dødsfald
  • arbejdsløshedsydelser
  • efterløn
  • familieydelser
  • visse særlige ikke-bidragspligtige kontantydelser (artikel 70).

D. Modernisering af systemet

Lovgivningen om koordinering af social sikring er blevet ændret adskillige gange siden 1971 for at tage hensyn til udviklingen på EU-plan, ændringer i lovgivningen på nationalt plan og EU-Domstolens retspraksis.

1. Det europæiske sygesikringskort

Siden 2006 har EU-borgere, som rejser inden for EØS, kunnet benytte det europæiske sygesikringskort, der udstedes af sygeforsikringen i den forsikredes eget land. Kortet forenkler adgangen til lægehjælp i tilfælde af uforudsete sundhedsbehov under besøg i et andet EØS-land af private eller erhvervsmæssige årsager. Det sikrer adgang på samme vilkår og til samme pris som for personer, der er forsikret i det pågældende land. Udgifterne godtgøres af socialsikringssystemet i den forsikredes eget land.

2. Supplerende pensionsrettigheder

Ud over lovbestemte pensionsordninger spiller supplerende pensioner ofte en vigtig rolle med hensyn til at sikre befolkningens levestandard i alderdommen. Direktiv 2014/50/EU om mindstekrav til fremme af arbejdskraftens mobilitet mellem medlemsstaterne gennem bedre muligheder for at optjene og bevare supplerende pensionsrettigheder imødegår en række hindringer for, at mobile arbejdstagere kan tage deres supplerende pensionsrettigheder med sig, når de flytter til en anden medlemsstat.

3. Den Europæiske Arbejdsmarkedsmyndigheds rolle

Da Den Europæiske Arbejdsmarkedsmyndighed (ELA) blev oprettet i juli 2019, overtog den de operationelle aspekter af koordineringen af de sociale sikringsordninger. ELA yder også mægling gennem et særligt mæglingsudvalg i tilfælde af tvister.

4. Digitalisering af koordineringen af de sociale sikringsordninger

En proces med overgangen fra papirbaseret til elektronisk udveksling af oplysninger startede med den moderniserede koordineringspakke og førte til oprettelsen af systemet til elektronisk udveksling af oplysninger vedrørende socialsikring (EESSI). Systemet forbinder nu socialsikringsinstitutioner i 32 lande – de 27 EU-medlemsstater plus Island, Liechtenstein, Norge, Schweiz og Det Forenede Kongerige.

Kommissionens arbejdsprogram for 2018 nævnte et forslag om et europæisk socialsikringsnummer til at lette koordineringen af de sociale sikringsordninger på tværs af grænserne, men der blev ikke fremlagt noget specifikt forslag. I stedet bebudede Kommissionen i handlingsplanen for den europæiske søjle for sociale rettigheder et pilotprojekt til at undersøge muligheden for at indføre et europæisk socialsikringspas understøttet af den fælles digitale portal EESSI og den foreslåede europæiske ramme for digital identitet. Den 6. september 2023 forelagde Kommissionen en meddelelse om digitalisering af koordinationen af de sociale sikringsordninger. Meddelelsen beskriver de forskellige projekter, der er under udvikling inden for digitalisering, herunder projektet om et europæisk socialsikringspas. Projektet om et europæisk socialsikringspas fokuserer på digitalisering af processen med at anmode om og modtage berettigelsesdokumenter og kontrol i realtid for at gøre det muligt for socialsikringsinstitutioner, arbejdstilsyn, sundhedstjenesteydere og andre relevante enheder at kontrollere disse dokumenter øjeblikkeligt i hele Europa.

5. Igangværende reformer

Kommissionen foreslog i december 2016 en ændring af forordning nr. 883/2004 og gennemførelsesforordning nr. 987/2009 som led i pakken om arbejdskraftmobilitet, på baggrund af en særlig høring om koordinering af ydelser ved plejebehov af ubegrænset varighed og arbejdsløshedsunderstøttelse i 2013 såvel som en generel høring om koordineringen af social sikring i EU i 2015.

Ændringen tilstræber at sikre en grad af rimelighed ved at knytte betalingen af ydelser tættere til den medlemsstat, der opkræver de sociale sikringsbidrag. Den giver desuden de nationale myndigheder bedre redskaber til at kontrollere udstationerede arbejdstageres socialsikringsstatus med henblik på at bekæmpe urimelig praksis og snyd. De vigtigste ændringer omfatter:

  • Arbejdsløshedsydelser: Der vil gælde en optjeningsperiode på tre måneder, før forsikrings- eller beskæftigelsesperioder kan sammenlægges, men arbejdstagere kan tage deres arbejdsløshedsydelser med sig i seks måneder i stedet for tre med henblik på at søge arbejde i en anden medlemsstat.
  • Ydelser ved plejebehov af ubegrænset varighed: Forslaget definerer ydelser ved plejebehov af ubegrænset varighed og tilfælde, hvor mobile borgere kan gøre krav på sådanne ydelser, i et særskilt kapitel.
  • Familieydelser, der skal erstatte indtægt i børnepasningsperioder, betragtes som individuelle og personlige rettigheder, hvilket giver en sekundær kompetent medlemsstat ret til at udbetale det fulde beløb af ydelsen til den anden forælder. Derved fjerner man potentielle økonomiske ulemper for forældre, der tager familieorlov på samme tid.
  • Ikke-erhvervsaktive borgere: Forslaget sigter mod at tilpasse de gældende regler til Domstolens seneste retspraksis om adgang til sociale ydelser (2.1.5).

Forslaget var genstand for langvarige interinstitutionelle forhandlinger, og i december 2021 nåede Rådet og Parlamentet til foreløbig enighed. Denne aftale blev imidlertid ikke bekræftet, og sagen er nu stillet i bero.

Europa-Parlamentets rolle

Parlamentet har altid bekymret sig om de problemer, der måtte opstå for vandrende arbejdstagere, grænsearbejdere, selvstændige og statsborgere fra tredjelande, der arbejder i andre EU-medlemsstater end det land, der tog imod dem. Parlamentet har ved flere lejligheder beklaget de vedvarende hindringer for uindskrænket fri bevægelighed og har opfordret Rådet til at vedtage forslag, der bringer førtidspension ind under området for socialsikringskoordinering, udvider arbejdsløses ret til at modtage ydelser ved arbejdsløshed i en anden medlemsstat og udvider anvendelsesområdet for lovgivningen til at omfatte alle forsikrede personer. De fleste af disse krav blev opfyldt med vedtagelsen af den moderniserede forordning (EF) nr. 883/2004 eller indgår i de seneste forslag fra Kommissionen om revision af denne forordning.

Parlamentet har i en række af sine beslutninger (af 14. januar 2014 om social beskyttelse for alle, af 14. september 2016 om social dumping og af 4. juli 2017 om arbejdsvilkår og usikker ansættelse) gjort opmærksom på særlige vanskeligheder på området, f.eks. selvstændiges situation, arbejdstagere på deltids- eller tidsbegrænsede kontrakter, arbejdstagere inden for den digitale økonomi og sæsonarbejdere, og det har opfordret Kommissionen til at gennemgå lovgivningen og overvåge gennemførelsen og koordineringen af de sociale sikringssystemer for at sikre, at borgernes rettigheder respekteres, og arbejdskraftens mobilitet i EU kan fungere effektivt.

Efter udbruddet af covid-19-pandemien og de alvorlige konsekvenser, der blev konstateret for grænseoverskridende arbejdstagere, grænsearbejdere, udstationerede arbejdstagere og sæsonarbejdere, vedtog Parlamentet den 19. juni 2020 en beslutning om europæisk beskyttelse af grænsearbejdere og sæsonarbejdere i forbindelse med covid-19-krisen. I beslutningen gøres der opmærksom på de vanskeligheder, som disse arbejdstagere står over for: De kan på grund af koordineringsvanskeligheder mellem de sociale sikringsinstitutioner i medlemsstaterne ikke få adgang til passende sociale beskyttelses- og sikkerhedsrettigheder, er ikke altid berettigede til midlertidige støtteforanstaltninger såsom ordninger med nedsat arbejdstid, tilpassede arbejdsløshedsydelser og foranstaltninger til at fremme hjemmearbejde og oplever juridisk usikkerhed med hensyn til gældende socialsikrings- og skatteordninger.

Den 20. maj 2021 vedtog Parlamentet en beslutning om EU-reglernes indvirkning på den frie bevægelighed for arbejdstagere og tjenesteydelser: arbejdskraftens mobilitet inden for EU som et redskab til at matche behov og færdigheder på arbejdsmarkedet. I beslutningen fremhæves det, at manglende adgang til sociale sikringsordninger ofte skyldes misbrug af normafvigende ansættelsesformer. Desuden understreges behovet for en fuldstændig digitalisering af procedurerne vedrørende arbejdskraftmobilitet og udstationering af arbejdstagere med henblik på at forbedre tilvejebringelsen og udvekslingen af information mellem de nationale myndigheder og for at give mulighed for en effektiv håndhævelse, overførbarhed og sporbarhed af arbejdstagerrettigheder.

I en beslutning af 25. november 2021 om indførelse af et europæisk socialsikringspas med henblik på at forbedre den digitale håndhævelse af socialsikringsrettigheder og fair mobilitet understregede Parlamentet igen behovet for et EU-dækkende digitalt instrument for mobile arbejdstagere for at gøre det lettere for arbejdstagere at spore og gøre krav på deres socialsikringsbidrag og -ydelser og samtidig forbedre håndhævelsen af EU's regler om arbejdskraftmobilitet og koordinering af de sociale sikringsordninger.

Der kan findes yderligere oplysninger om dette emne på webstedet for Udvalget om Beskæftigelse og Sociale Anliggender.

 

Aoife Kennedy