Social sikring i andre EU-medlemsstater
Koordinering af de sociale sikringsordninger fremmer den frie bevægelighed for personer inden for EU. Efter en grundlæggende reform af lovgivningen på området i 2010 fremsatte Kommissionen i 2016 som en del af sin pakke om arbejdskraftens mobilitet en række forslag om en yderligere reform af systemet og tilpasning til den moderne økonomiske og sociale virkelighed i EU.
Retsgrundlag
Artikel 48 og 352 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Mål
Fjernelsen af hindringer for den frie bevægelighed for personer mellem medlemsstaterne er et grundlæggende princip i Romtraktaten (2.1.5). En koordinering af de sociale sikringsordninger har til formål at sikre, at EU-borgere, som arbejder og opholder sig i en anden medlemsstat end hjemstaten, ikke mister nogen af deres sociale sikringsrettigheder.
Resultater
Rådet vedtog i 1958 to forordninger om social sikring af vandrende arbejdstagere, som siden blev erstattet af forordning (EØF) nr. 1408/71 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet. Statsborgere fra Island, Liechtenstein og Norge er også omfattet af disse bestemmelser via aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS-aftalen), mens schweiziske statsborgere er omfattet gennem aftalen mellem EU og Schweiz. Efter brexit er rettighederne for de personer, der er omfattet af udtrædelsesaftalen mellem EU og Det Forenede Kongerige, fortsat beskyttet. For personer, der ikke er omfattet af udtrædelsesaftalen, reguleres koordineringen af de sociale sikringsordninger af den relevante protokol til handels- og samarbejdsaftalen.
I 2004 trådte forordning (EF) nr. 883/2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger (koordineringsforordningen) i stedet for forordning nr. 1408/71, men sidstnævnte har dog stadig virkning for visse EF-retsakter og aftaler, som EU fortsat er part i. Der blev gennemført en stor reform af systemet i 2010 med vedtagelsen af den "moderniserede koordineringspakke" – forordning (EF) nr. 988/2009 om ændring af forordning (EF) nr. 883/2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger og af forordning (EF) nr. 987/2009 om de nærmere regler til gennemførelse af forordning (EF) nr. 883/2004.
A. De fire hovedprincipper
Hver medlemsstat kan udforme sine sociale sikringsordninger frit og uafhængigt. Generelt er det beskæftigelseslandet, der udbetaler sociale sikringsydelser, men hvor der ikke er tale om beskæftigede, er det bopælslandet, der står for social sikring. Når to eller flere lande er involveret, fastslås det ud fra koordineringsforordningen, hvilket land der yder dækning til en EU-borger. Forordningen bygger på fire hovedprincipper:
1. Ligebehandling (artikel 4 og 5)
Arbejdstagere og selvstændige erhvervsdrivende fra andre medlemsstater har samme rettigheder og forpligtelser som værtslandets egne statsborgere. Retten til ligebehandling gælder uden betingelser for alle arbejdstagere og selvstændige fra en anden medlemsstat, som har været bosiddende i værtsstaten i en nærmere bestemt periode.
2. Sammenlægning af perioder (artikel 6)
Dette princip sikrer, at tidligere forsikrings-, beskæftigelses- eller bopælsperioder i andre lande tages i betragtning ved beregningen af ydelser. Hvis national ret eksempelvis kræver, at en arbejdstager har været forsikret eller ansat i en nærmere bestemt periode, før vedkommende får ret til visse ydelser, betyder sammenlægningsprincippet, at den kompetente medlemsstat skal tage hensyn til forsikrings- og beskæftigelsesperioder i andre medlemsstater.
3. Princippet om anvendelse af én lov (artikel 10 og artikel 11, stk. 1)
Dette princip forhindrer, at en person får en særlig fordel som følge af, at vedkommende har udnyttet retten til fri bevægelighed. Den enkelte ydelsesmodtager er kun omfattet af lovgivningen i ét land og betaler kun bidrag i dette land.
4. Mulighed for overførsel (artikel 7)
Dette princip indebærer, at sociale sikringsydelser kan blive udbetalt overalt i EU, og at medlemsstaterne ikke må forbeholde udbetaling til personer, der har bopæl i landet. Dette gælder dog ikke for alle sociale sikringsydelser, da der f.eks. gælder særlige regler for arbejdsløshedsunderstøttelse.
B. Omfattede personer
Oprindeligt omfattede forordning (EØF) nr. 1408/71 kun arbejdstagere, men i 1982 blev anvendelsesområdet udvidet til også at omfatte selvstændige. Forordningen dækkede desuden arbejdstageres og selvstændiges familiemedlemmer og andre, som disse har forsørgerpligt for, samt statsløse personer og flygtninge. Anvendelsesområdet blev gradvist udvidet: i 1998 for at ligestille offentligt ansatte med den øvrige befolkning med hensyn til generelle vedtægtsmæssige pensionsrettigheder, i 1999 for at omfatte samtlige forsikrede personer, særligt studerende og andre personer, som ikke er i erhvervsmæssig beskæftigelse, og i 2003 for at omfatte statsborgere fra lande uden for EU, der opholder sig lovligt i EU. Den seneste retsakt, forordningen om udvidelse af koordineringen af de sociale sikringsordninger til at omfatte tredjelandsstatsborgere (forordning (EU) nr. 1231/2010), udvidede dækningen til statsborgere fra tredjelande, der lovligt opholder sig i EU og befinder sig i en grænseoverskridende situation, samt til deres familiemedlemmer og efterladte, hvis de også opholder sig i EU.
Grænsearbejdere, der er arbejdstagere eller selvstændige i én medlemsstat og bosat i en anden medlemsstat, som de vender tilbage til hver dag eller mindst én gang om ugen, er også omfattet. Udstationerede arbejdstagere udgør imidlertid et særligt tilfælde, da de er udsendt med henblik på en midlertidig ansættelse og vedbliver at være dækket af det sociale sikringssystem i deres hjemland i maksimalt 24 måneder (2.1.13). I dette tilfælde kan man i bopælsmedlemsstaten kun oppebære sundhedsrettigheder i form af tjenesteydelser.
C. Omfattede ydelser
Artikel 3 i forordning (EF) nr. 883/2004 angiver en liste over de omfattede sociale sikringsydelser:
- sygdom
- ydelser ved moderskab og dermed ligestillede ydelser ved faderskab
- ydelser ved invaliditet
- ydelser ved alderdom
- ydelser til efterladte
- ydelser som følge af arbejdsulykker og erhvervssygdom
- ydelser ved dødsfald
- arbejdsløshedsydelser
- efterløn
- familieydelser
- visse særlige ikke-bidragspligtige kontantydelser (artikel 70).
D. Modernisering af systemet
Lovgivningen om koordinering af social sikring er blevet ændret adskillige gange siden 1971 for at tage hensyn til udviklingen på EU-plan, ændringer i lovgivningen på nationalt plan og EU-Domstolens retspraksis.
1. Det europæiske sygesikringskort
Kortet forenkler adgangen til lægehjælp i tilfælde af uforudsete sundhedsbehov under besøg i et andet EØS-land, Schweiz eller Det Forenede Kongerige af private eller erhvervsmæssige årsager. Det sikrer adgang på samme vilkår og til samme pris som for personer, der er forsikret i det pågældende land. Udgifterne godtgøres af socialsikringssystemet i den forsikredes eget land.
2. Supplerende pensionsrettigheder
Ud over lovbestemte pensionsordninger spiller supplerende pensioner ofte en vigtig rolle med hensyn til at sikre befolkningens levestandard i alderdommen. Direktiv 2014/50/EU om mindstekrav til fremme af arbejdskraftens mobilitet mellem medlemsstaterne gennem bedre muligheder for at optjene og bevare supplerende pensionsrettigheder imødegår en række hindringer for, at mobile arbejdstagere kan tage deres supplerende pensionsrettigheder med sig, når de flytter til en anden medlemsstat.
3. Den Europæiske Arbejdsmarkedsmyndigheds rolle
Da Den Europæiske Arbejdsmarkedsmyndighed (ELA) blev oprettet i juli 2019, overtog den de operationelle aspekter af koordineringen af de sociale sikringsordninger. ELA yder også mægling gennem et særligt mæglingsudvalg i tilfælde af tvister.
4. Digitalisering af koordineringen af de sociale sikringsordninger
En proces med en overgang fra papirbaseret til elektronisk udveksling af oplysninger startede med den moderniserede koordineringspakke og førte til oprettelsen af systemet til elektronisk udveksling af oplysninger vedrørende socialsikring (EESSI). Systemet forbinder nu socialsikringsinstitutioner i 32 lande – de 27 EU-medlemsstater plus Island, Liechtenstein, Norge, Schweiz og Det Forenede Kongerige.
I september 2023 fremlagde Kommissionen en meddelelse om digitalisering af koordinationen af de sociale sikringsordninger. Meddelelsen beskriver forskellige projekter inden for digitalisering, herunder pilotprojektet om et europæisk socialsikringspas (ESSPASS). ESSPASS-projektet fokuserer på at digitalisere processen med at anmode om og modtage dokumenter, der beviser socialsikringsstatus, samt at kontrollere disse dokumenter i realtid. Dette vil gøre det muligt for socialsikringsinstitutioner, arbejdstilsyn, sundhedstjenesteydere og andre relevante enheder at kontrollere dokumenterne øjeblikkeligt i hele Europa. I den forbindelse har Kommissionen i sit arbejdsprogram for 2026 bebudet, at der vil blive fremsat et lovgivningsforslag om et europæisk socialsikringspas i tredje kvartal af 2026.
5. Igangværende reformer
Kommissionen fremlagde et forslag til en revision af forordning (EF) nr. 883/2004 og gennemførelsesforordning (EF) nr. 987/2009 som led i sin pakke om arbejdskraftens mobilitet i december 2016.
Revisionen tilstræber at sikre en grad af rimelighed ved at knytte betalingen af ydelser tættere til den medlemsstat, der opkræver de sociale sikringsbidrag. Den giver desuden de nationale myndigheder bedre redskaber til at kontrollere udstationerede arbejdstageres socialsikringsstatus med henblik på at bekæmpe urimelig praksis og snyd. De vigtigste ændringer vedrører arbejdsløshedsunderstøttelse, ydelser ved plejebehov af ubegrænset varighed, familieydelser og reglerne for ikke-erhvervsaktive borgere (2.1.5). De interinstitutionelle forhandlinger om forslaget har hidtil ikke ført til en aftale. Revisionen er opført i Kommissionens arbejdsprogram for 2026 under "uafsluttede forslag".
Europa-Parlamentets rolle
Parlamentet har altid bekymret sig om de problemer, der måtte opstå for vandrende arbejdstagere, grænsearbejdere, selvstændige og statsborgere fra tredjelande, der arbejder i andre EU-medlemsstater end det land, der tog imod dem. Parlamentet har ved flere lejligheder beklaget de vedvarende hindringer for uindskrænket fri bevægelighed og har opfordret Rådet til at vedtage forslag, der bringer førtidspension ind under området for koordinering af de sociale sikringsordninger, udvider arbejdsløses ret til at modtage ydelser ved arbejdsløshed i en anden medlemsstat og udvider anvendelsesområdet for lovgivningen til at omfatte alle forsikrede personer. De fleste af disse krav blev opfyldt med vedtagelsen af forordning (EF) nr. 883/2004 eller indgår i de seneste forslag fra Kommissionen om revision af denne forordning.
Parlamentet har i en række af sine beslutninger (af 14. januar 2014 om social beskyttelse for alle, af 14. september 2016 om social dumping og af 4. juli 2017 om arbejdsvilkår og usikker ansættelse) gjort opmærksom på særlige vanskeligheder på området, f.eks. selvstændiges situation, arbejdstagere på deltidskontrakter eller tidsbegrænsede kontrakter og arbejdstagere inden for den digitale økonomi og sæsonarbejdere. Det har også opfordret Kommissionen til at revidere lovgivningen og overvåge gennemførelsen og koordineringen af de sociale sikringsordninger for at sikre, at borgernes rettigheder respekteres, og at arbejdskraftens mobilitet i EU kan fungere effektivt.
Efter covid-19-pandemiens udbrud og de alvorlige konsekvenser, den havde for grænsearbejdere, grænsegængere, udstationerede arbejdstagere og sæsonarbejdere, vedtog Parlamentet den 19. juni 2020 en beslutning om europæisk beskyttelse af grænsearbejdere og sæsonarbejdere i forbindelse med covid-19-krisen. I beslutningen gøres der opmærksom på de vanskeligheder, som disse arbejdstagere står over for: problemer med at få adgang til passende sociale beskyttelses- og sikkerhedsrettigheder på grund af problemer med koordineringen mellem medlemsstaternes socialsikringsinstitutioner; begrænsninger i berettigelsen til midlertidige støtteforanstaltninger såsom ordninger med nedsat arbejdstid, tilpassede arbejdsløshedsydelser og foranstaltninger til at fremme hjemmearbejde; og juridisk usikkerhed med hensyn til gældende socialsikrings- og skatteordninger.
Den 20. maj 2021 vedtog Parlamentet en beslutning om EU-reglernes indvirkning på den frie bevægelighed for arbejdstagere og tjenesteydelser: arbejdskraftens mobilitet inden for EU som et redskab til at matche behov og færdigheder på arbejdsmarkedet. I beslutningen fremhæves det, at manglende adgang til sociale sikringsordninger ofte skyldes misbrug af ansættelsesformer, der afviger fra normen. Desuden understreges det, at der er behov for en fuldstændig digitalisering af procedurerne vedrørende arbejdskraftmobilitet og udstationering af arbejdstagere med henblik på at forbedre tilvejebringelsen og udvekslingen af information mellem de nationale myndigheder og for at give mulighed for en effektiv håndhævelse, overførbarhed og sporbarhed af arbejdstagerrettigheder.
I sin beslutning af 25. november 2021 om indførelse af et europæisk socialsikringspas understregede Parlamentet igen, at der er behov for et EU-dækkende digitalt instrument for mobile arbejdstagere for at gøre det lettere for arbejdstagere at spore og gøre krav på deres socialsikringsbidrag og -ydelser og samtidig forbedre håndhævelsen af EU's regler om arbejdskraftmobilitet og koordinering af de sociale sikringsordninger. Den 18. januar 2024 vedtog Parlamentet også en beslutning om styrkelse af Den Europæiske Arbejdsmarkedsmyndigheds mandat til at sikre arbejdskraftmobilitet og håndhævelse af EU-retten.
Der kan findes yderligere oplysninger om dette emne på webstedet for Udvalget om Beskæftigelse og Sociale Anliggender.
Victor Manuel Martinez Garzon