Bekæmpelse af klimaændringer

Den Europæiske Union er blandt de førende store økonomier, når det gælder begrænsning af drivhusgasemissioner. I 2020 var EU's drivhusgasemissioner faldet med 31 % i forhold til 1990-niveauet og nåede deres laveste niveau i 30 år, hvilket oversteg EU's mål i henhold til Kyotoprotokollen om at reducere emissionerne med 20 % inden 2020. I 2019 præsenterede Kommissionen den europæiske grønne pagt og foreslår nu en pakke af foranstaltninger, der har til formål at øge Unionens ambitionsniveau for reduktionen af drivhusgasemissioner til 55 % frem til 2030 og dekarbonisere EU's økonomi frem til 2050 i overensstemmelse med Parisaftalen.

Retsgrundlag og mål

Artikel 191 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) opstiller eksplicit bekæmpelse af klimaændringer som et mål for EU's miljøpolitik.

Generelt

Menneskelige aktiviteter såsom afbrænding af fossile brændstoffer, skovrydning og landbrug fører til udledning af drivhusgasser såsom kuldioxid (CO2), metan (CH4), dinitrogenoxid (N2O) og fluorcarbon. Drivhusgasserne opfanger den varme, der udsendes fra Jordens overflade, og forhindrer den i at slippe ud i rummet, således at der opstår global opvarmning. De anslåede bedste estimater for stigningen i den globale gennemsnitstemperatur i slutningen af dette århundrede ligger på mellem 1,4 °C og 4,4 °C, jf. den sjette sammenfattende rapport om klimaændringer, som Det Mellemstatslige Panel om Klimaændringer (IPCC) udgav i marts 2023.

Den globale opvarmning har ført til og vil føre til mere ekstreme vejrrelaterede hændelser (f.eks. oversvømmelser, tørke, kraftig regn og hedebølger), skovbrande, gletsjeres forsvinden og stigende havniveauer, biodiversitetstab, plantesygdomme og skadedyr, mangel på fødevarer og frisk drikkevand, ørkendannelse og migration af mennesker, der flygter fra disse farer. Videnskabelige data viser, at risikoen for uoprettelige og katastrofale forandringer vil stige voldsomt, hvis den globale opvarmning bliver på mere end 2 °C – eller endda 1,5 °C – i forhold til det førindustrielle niveau.

I 2006 blev det i Stern-rapporten anslået, at det årligt ville koste 1 % af det globale BNP at bekæmpe den globale opvarmning, hvorimod passivitet kunne komme til at koste mindst 5 % og i værste fald op til 20 % af det globale BNP. Dermed vil det kun kræve en lille del af det samlede globale BNP at investere i en lavemissionsøkonomi, mens bekæmpelse af klimaændringer til gengæld vil give langt større nettofordele.

Kyotoprotokollen var den første internationale traktat, der indeholdt bindende mål for reduktion af drivhusgasemissioner. Den blev vedtaget den 11. december 1997 og trådte i kraft i 2005. Protokollen blev ratificeret af 192 parter og udgjorde en skelsættende international aftale om bekæmpelse af klimaændringer. Den forpligtede industrialiserede lande til at nedbringe deres drivhusgasemissioner i overensstemmelse med de aftalte individuelle mål under princippet om "fælles, men differentieret ansvar og respektive kapaciteter". Den første globale aftale om bekæmpelse af klimaændringer blev vedtaget i Paris i december 2015 på den 21. partskonference (COP21) under De Forenede Nationers rammekonvention om klimaændringer. Parisaftalen tilstræber at holde den gennemsnitlige globale temperaturstigning "et godt stykke" under 2 °C og forsøger samtidig at begrænse den til 1,5 °C over det førindustrielle niveau. For at nå dette mål sigter parterne på, at drivhusgasemissionerne globalt set topper hurtigst muligt, og på at opnå CO2-neutralitet i anden halvdel af dette århundrede. Kapitalstrømmene skal gøres forenelige med disse mål. For første gang skal alle parter gøre en ambitiøs indsats for at reducere deres drivhusgasemissioner i henhold til princippet om "fælles, men differentieret ansvar og respektive kapaciteter", dvs. i overensstemmelse med deres individuelle forhold og muligheder. Det kræves af parterne, at de hvert femte år opgraderer deres klimahandlingsplaner ("nationalt bestemte bidrag") og fremlægger planerne på en gennemsigtig måde. De mest sårbare og mindst udviklede lande og små østater, der er udviklingslande, vil blive støttet finansielt og gennem kapacitetsopbygning. Tilpasning (f.eks. beskyttelse af vandressourcer, vekseldrift, offentlig planlægning og bevidstgørelse, forhøjelse af diger, flytning af havne osv.) og afbødning (f.eks. øget anvendelse af vedvarende energi, fremme af adfærdsændringer osv.) anerkendes som globale udfordringer sammen med vigtigheden af at gøre noget ved "tab og skader", der knyttes sammen med klimaændringernes negative virkninger. For at blive ratificeret krævede aftalen et mindsteantal på 55 parter, som repræsenterede mindst 55 % af de samlede globale drivhusgasemissioner. EU ratificerede formelt Parisaftalen den 5. oktober 2016, hvorved dens ikrafttræden den 4. november 2016 blev muliggjort.

Mål og resultater

A. EU's tiltag til bekæmpelse af klimaændringer

EU har i kraft af sin klima- og energiramme for 2030, som blev vedtaget i 2014 forud for Parisaftalen, forpligtet sig på at nå følgende mål senest i 2030: reduktion af drivhusgasemissioner til mindst 40 % under 1990-niveauerne, forbedring af energieffektiviteten med 32,5 % og forøgelse af andelen af vedvarende energikilder til 32 % i det endelige forbrug. 2030-rammen følger op på "20-20-20-målene", som EU's ledere i 2007 aftalte for 2020: en reduktion på 20 % af drivhusgasemissionerne, en forøgelse på 20 % af andelen af vedvarende energi i det endelige energiforbrug og en nedbringelse af EU's samlede primære energiforbrug med 20 % (i sammenligning med 1990-niveauerne). Disse mål blev alle omsat til bindende lovgivningsmæssige foranstaltninger, der desuden knyttedes sammen med EU's mål under Kyotoprotokollen.

EU's emissionshandelssystem (ETS), der var det første og stadig er det største internationale CO2-kvotemarked, er et centralt EU-politisk instrument til bekæmpelse af klimaændringer. ETS blev oprettet i 2005 og bygger på princippet om "loft og handel": der fastsættes et loft for den samlede mængde af drivhusgasemissioner, som må udsendes af de mere end 11 000 anlæg (fabrikker, kraftværker osv.), der er omfattet af systemet. Hvert anlæg køber eller modtager "emissionskvoter", som auktioneres af medlemsstaterne. Disse kreditter – som hver svarer til ét ton CO2 – kan handles med andre anlæg, hvis de ikke anvendes. Med tiden reduceres det samlede antal kvoter gradvist. To fonde – en moderniseringsfond og en innovationsfond – medvirker til at modernisere energisystemerne i mindre velstående medlemsstater og til at fremme innovation gennem finansiering af projekter inden for vedvarende energi, CO2-opsamling og -lagring samt kulstoffattige anlæg og produkter. Emissioner fra luftfarten er også omfattet af ETS, selv om den nuværende undtagelse for interkontinentale flyvninger er blevet forlænget til udgangen af 2023, hvor den første fase af ordningen for CO2-kompensation og -reduktion for international luftfart under Organisationen for International Civil Luftfart (ICAO) vil blive indledt. Schweiz og EU har aftalt at sammenkoble deres systemer for handel med drivhusgasemissioner.

Emissioner fra sektorer, der ikke er omfattet af ETS, f.eks. vejtransport, affald, landbrug og bygninger, er underlagt bindende årlige mål for reduktion af drivhusgasemissioner for hver enkelt medlemsstat, jf. forordningen om indsatsfordeling. Europa-Parlamentet og Rådet har fastlagt minimumsmål for perioden 2021-2030, hvilket skal fremme opfyldelsen af EU's målsætning om en reduktion i disse sektorer på 30 % af drivhusgasemissionerne i sammenligning med 2005 og bidrage til at nå målene i Parisaftalen. Desuden skal hver enkelt medlemsstat for første gang sikre, at emissionerne fra arealanvendelse, ændret arealanvendelse og skovbrug ikke overstiger staternes CO2-optag. Med andre ord skal skove, dyrkede arealer og græsarealer forvaltes bæredygtigt for at kunne absorbere så meget drivhusgas fra atmosfæren som muligt og som minimum lige så meget, som sektoren selv udleder ("no debit"-reglen), og dermed yde et vigtigt bidrag til bekæmpelsen af klimaændringer.

Direktivet om vedvarende energi har til formål at sikre, at vedvarende energi såsom solenergi, vindenergi, hydroelektrisk energi og biomasse senest i 2030 udgør et indledende mål på mindst 32 % af EU's samlede energiforbrug inden for elektricitetsproduktion, transport, opvarmning og køling. Hver enkelt medlemsstat skal vedtage sin egen nationale handlingsplan for vedvarende energi, hvori der skal indgå sektormål. For at få udbredt anvendelsen af vedvarende energi i transportsektoren skal medlemsstaterne indføre krav til brændstofleverandørerne, der skal sikre, at andelen af vedvarende energi i det endelige energiforbrug i transportsektoren er på mindst 14 % i 2030.

I revisionen af direktivet om energieffektivitetfra 2018 er der opstillet et energieffektivitetsmål for EU på 32,5 % i 2030 (beregnet ud fra 2007-referencescenariet) med en bestemmelse om opjustering senest i 2023. Desuden indeholder det reviderede direktiv om bygningers energimæssige ydeevne, der blev vedtaget i maj 2018, foranstaltninger, der skal fremskynde renoveringen af bygninger og indførelsen af mere energieffektive systemer og intelligente energiforvaltningssystemer.

Desuden indføres der med forordningen om forvaltning af energiunionen og klimaindsatsen for første gang en gennemsigtig forvaltningsproces, så man kan følge fremskridtene hen imod målene for EU's energiunion og klimaindsats, herunder overvågnings- og rapporteringsreglerne. Medlemsstaterne er forpligtet til at vedtage integrerede nationale energi- og klimaplaner for perioden 2021-2030. Kommissionen vurderede de endelige nationale energi- og klimaplaner i september 2020 og bekræftede, at de overordnet set er i overensstemmelse med Unionens 2030-mål, men at der med hensyn til energieffektivitet stadig er mangler i ambitionsniveauet for 2030. Forvaltningsprocessen giver også mulighed for at ajourføre planerne hvert andet år på baggrund af de hidtidige erfaringer, således at der kan drages nytte af nye muligheder i resten af årtiet.

Teknologi til opsamling og lagring af kulstof udskiller CO2 fra luftformige emissioner (hidrørende fra industrielle processer), hvorefter den opsamlede CO2 komprimeres og transporteres til et sted, hvor den kan lagres. Ifølge Det Mellemstatslige Panel for Klimaændringer kan der med denne proces fjernes 80-90 % af CO2-emissionerne fra de kraftværker, der anvender fossile brændstoffer. Det har imidlertid vist sig at være vanskeligere end forventet at gennemføre de planlagte demonstrationsprojekter i Europa, især på grund af høje omkostninger.

Nye personbiler, der registreres i EU, skal med virkning fra 2021 overholde CO, der har fastsat et EU-dækkende mål for biler på 95 g/km. For at anspore industrien til at investere i nye teknologier kan der anvendes såkaldte "superkreditter", hvilket indebærer, at de mest miljøvenlige biler i hver fabrikants sortiment tæller som mere end én bil, når de gennemsnitlige specifikke CO2-emissioner beregnes.

Brændstofkvalitet er også et vigtigt element for reduktionen af drivhusgasemissioner. EU-lovgivningen sigter mod at reducere brændstoffernes drivhusgasintensitet med 6 % senest i 2020. Dette skal nås ved bl.a. at anvende biobrændstoffer, som også skal overholde visse bæredygtighedskriterier.

CO2-emissionerne fra international søtransport er betydelige og forventes at forøges betragteligt. EU presser på for en global tilgang, men har i mellemtiden etableret et EU-dækkende system for overvågning, rapportering og verifikation af CO som et første skridt til at reducere dem. Store skibe skal overvåge og en gang om året indberette de verificerede CO2-emissioner, de har udledt på vej til og fra samt i EU-havne, foruden andre relevante oplysninger.

Efter at chlorfluorcarboner (CFC-gasser) blev forbudt i 1980'erne for at standse nedbrydningen af ozonlaget, anvendes der nu fluorholdige gasser som erstatning i en række industrianlæg såsom klimaanlæg og kølesystemer, da disse gasser ikke skader ozonlaget. De kan dog forårsage en global opvarmning, som er op til 25 000 gange stærkere end for CO2. EU har derfor taget skridt til at kontrollere anvendelsen af fluorholdige gasser og forbyde brugen af dem i nye klimaanlæg og køleskabe i 2022-2025 og har dermed slået tonen an for en global udfasning.

B. EU's grønne pagt

Den 11. december 2019 fremlagde Kommissionen den europæiske grønne pagt, som er en ambitiøs pakke målrettede foranstaltninger, der skal gøre det muligt for EU at blive CO2-neutral inden 2050. Foranstaltningerne, der ledsages af en køreplan over centrale foranstaltninger, strækker sig fra ambitiøse emissionsreduktioner til investeringer i banebrydende forskning og innovation og bevarelse af Europas naturlige miljø. Med støtte fra investeringer i grønne teknologier, bæredygtige løsninger og nye virksomheder sigter den grønne pagt også mod at blive en ny EU-vækststrategi, der skal omdanne EU til en bæredygtig og konkurrencedygtig økonomi. Inddragelse af offentligheden og alle interessenter og disses engagement er afgørende for strategiens succes. Blandt de centrale foranstaltninger, der foreslås inden for rammerne af den europæiske grønne pagt, er den europæiske klimalov, der skal sikre et klimaneutralt EU senest i 2050. Navnlig indeholder klimaloven bestemmelser om at øge 2030-målet om at reducere drivhusgasemissionerne til mindst 55 % i forhold til 1990-niveauet. Desuden indeholder andre forslag fra Kommissionen meddelelser om investeringsplanen for et bæredygtigt Europa og den europæiske klimapagt, forslag til forordninger om oprettelse af Fonden for Retfærdig Omstilling og om revision af retningslinjerne for den transeuropæiske energiinfrastruktur og EU’s strategier for integration af energisystemet og for brint samt en ny EU-strategi for tilpasning til klimaændringer.

Den 14. juli 2021 fremlagde Kommissionen en pakke med lovgivningsmæssige forslag, som har til formål at gøre EU "fit for 55" og skabe de forandringer, der er nødvendige i hele økonomien, samfundet og industrien for at opnå klimaneutralitet senest i 2050. Disse forslag omfatter en udvidelse af ETS til også at omfatte søfart, vejtransport og bygninger og renere brændstoffer til luftfarts- og søfartssektoren, herunder ny infrastruktur til alternative brændstoffer. Den 17. december 2022 indgik Europa-Parlamentet og Rådet en aftale om mere ambitiøse foranstaltninger til reform af ETS: et mål om 62 % reduktion af emissioner senest i 2030 sammenlignet med 2005-niveauerne. Til støtte for medlemsstaternes bestræbelser på at nedbringe emissionerne fra bygninger, vejtransport og visse industrisektorer vil der blive lanceret et nyt, særskilt emissionshandelssystem (ETS II) i 2027. Ovennævnte pakke indfører også den nye kulstofgrænsetilpasningsmekanisme til imødegåelse af kulstoflækager, den nye Sociale Klimafond og forbedrede moderniserings- og innovationsfonde.

Forordningen om indsatsfordeling (vedtaget i marts 2023 som en del af "Fit for 55"-pakken) øger EU's klimaambitioner. Navnlig er der krav om, at alle sektorer, der er omfattet af forordningen, senest i 2030 opnår en kollektiv reduktion på 40 % af deres emissioner i sammenligning med 2005-niveauerne. I det ajourførte direktiv om fremme af vedvarende energi foreslås det at øge det overordnede bindende mål for vedvarende energikilder i EU's energimiks til 42,5 %.

Revisionen af direktivet om energieffektivitet, der blev afsluttet efter de interinstitutionelle forhandlinger i juli 2023, fastlægger et ambitiøst juridisk bindende EU-mål for energieffektivitet på 11,7 % i det endelige energiforbrug senest i 2030 i forhold til 2020.

Desuden fremlagde Kommissionen den 5. april 2022 et styrket forslag om fluorholdige gasser, der har til formål at spare, hvad der svarer til 40 mio. ton CO2-emissioner senest i 2030. Den 14. oktober 2020 fremlagde Kommissionen også en EU-strategi for reduktion af metanemissioner. Metan er den næststørste bidragyder til klimaændringer efter CO2. Begrænsning af metanemissioner er derfor afgørende for opnåelsen af Unionens klimamål for 2030 og målet om klimaneutralitet i 2050. Den 15. december 2021 fremlagde Kommissionen endnu et forslag om at reducere metanemissionerne i energisektoren i Europa og i den globale forsyningskæde.

Det reviderede direktiv om bygningers energimæssige ydeevne, der blev vedtaget den 15. december 2021, indeholder en opgradering af de eksisterende lovgivningsmæssige rammer og giver samtidig medlemsstaterne den fleksibilitet, der er nødvendig for at tage hensyn til forskellene i bygningsmassen i Europa. Direktivet er i øjeblikket under omarbejdning. Den 14. marts 2023 vedtog Europa-Parlamentet på plenarmødet sin holdning til direktivet og indtog dermed et mere ambitiøst synspunkt forud for forhandlingerne med medlemsstaterne. Det reviderede direktiv fastsætter, hvordan Europa kan opnå en nulemissionsbygningsmasse og en fuldt dekarboniseret bygningsmasse senest i 2050. I februar 2023 nåede Parlamentet og Rådet til enighed om et yderligere emissionsreduktionsmål for nye personbiler (55 %) og nye varevogne (50 %) gældende for hele EU's vognpark senest i 2030. Der blev også indført et 30 % CO2-emissionsreduktionsmål for nye lastbiler med et delmål på 15 % senest i 2025. Den reviderede forordning om arealanvendelse, ændret arealanvendelse og skovbrug blev vedtaget i Europa-Parlamentet den 14. marts 2023 og fastlægger et nyt 2030-mål om at øge kulstofdrænet i Unionen med 15 %.

Den 23. marts 2023 nåede Europa-Parlamentet og Rådet frem til en uformel aftale om loven om bæredygtige skibsbrændstoffer, der har til formål at reducere skibsemissioner med 2 % i 2025 og med 80 % i 2050. Endvidere skal mindst 2 % af EU's skibsbrændstoffer hidrøre fra e-brændstoffer, der er fremstillet ved hjælp af grøn elektricitet, senest i 2034. Næste skridt i den lovgivningsmæssige procedure bliver en formel aftale om sagen, hvilket indgår i "Fit for 55"-pakken.

Europa-Parlamentets rolle

Med hensyn til klimaændringsspørgsmål har Europa-Parlamentet traditionelt deltaget i interinstitutionelle forhandlinger med Det Europæiske Råd og har haft holdninger, der øger ambitionerne for EU's indsats.

Forud for COP 21 i Paris i 2015 pegede Europa-Parlamentet endnu en gang på det presserende behov for "effektivt at regulere og lægge loft over emissionerne fra international luft- og skibsfart". Det udtrykte skuffelse over, at ICAO (Organisationen for International Civil Luftfart) ikke var nået til enighed om emissionsreduktioner. Indførelsen af ordningen for CO2-kompensation og -reduktion for international luftfart fokuserer i stedet primært på udligninger uden nogen garanti for kvalitet, og aftalen har først bindende virkning fra og med 2027. Fremtrædende medlemmer af ICAO har endnu ikke givet tilsagn om at deltage i den frivillige fase.

Europa-Parlamentet går ind for en bredt funderet prissætning af CO2 og er fortaler for at bruge indtægterne fra emissionshandelsordningen til klimarelaterede investeringer. Det har efterspurgt konkrete foranstaltninger, herunder en tidsplan, for udfasningen af alle subsidier til fossile brændstoffer.

I forbindelse med en tidligere ajourføring af CO2-emissioner fra personbiler og varevogne krævede Europa-Parlamentet, at den nye globale testcyklus, som FN har udarbejdet, indføres snarest muligt, således at der ved måling af CO2-emissioner vil blive taget højde for de faktiske kørselsforhold.

Med henblik på den 24. partskonference i Katowice opfordrede Europa-Parlamentet for første gang i sin beslutning af 25. oktober 2018 til en forhøjelse af EU's 2030-mål for reduktion af drivhusgasemissioner på 55 %. Desuden mente Europa-Parlamentet, at de store og højst sandsynligt uoprettelige virkninger af en stigning på 2 °C i de globale temperaturer kan undgås, hvis det mere ambitiøse mål på 1,5 °C forfølges, hvilket vil forudsætte, at stigende globale drivhusgasemissioner falder til et resulterende nul senest i 2050. Derfor opfordrede Europa-Parlamentet også Kommissionen til at foreslå en langsigtet EU-strategi for nulemission af drivhusgasser frem til midten af århundredet.

I juli 2018 vedtog Europa-Parlamentet en beslutning om EU's klimadiplomati, hvori det understregede EU's ansvar for at føre an i klimaindsatsen såvel som i konfliktforebyggelse. Det understregedes, at EU's diplomatiske kapacitet bør styrkes for at fremme klimaindsatsen globalt, støtte gennemførelsen af Parisaftalen og forebygge konflikter, der er forbundet med klimaændringer.

Den 28. november 2019 erklærede Europa-Parlamentet klimakrise i Europa og opfordrede indtrængende alle EU-lande til at forpligte sig til nulemission af drivhusgasser senest i 2050. Europa-Parlamentet ønskede også, at Kommissionen sikrede, at alle relevante lovgivningsmæssige og budgetmæssige forslag var i fuld overensstemmelse med målet om at begrænse den globale opvarmning til under 1,5 °C.

Den 8. oktober 2020 vedtog Europa-Parlamentet sit forhandlingsmandat om EU's klimalov og anmodede om, at emissionsreduktionsmålet for 2030 hæves til 60 %. Selv om den interinstitutionelle aftale, der blev indgået den 21. april 2021 mellem Europa-Parlamentet og Rådet, bekræftede målet på 55 %, som Kommissionen havde foreslået, lykkedes det Europa-Parlamentet at styrke kulstoffjernelsens rolle og bidrag, hvilket potentielt kan omsætte dette mål til 57 %. Desuden vil Kommissionen i overensstemmelse med Europa-Parlamentets mandat fremsætte et forslag til et 2040-mål senest seks måneder efter den første globale statusopgørelse over Parisaftalen – under hensyntagen til det forventede vejledende drivhusgasbudget for EU. Endelig, i betragtning af vigtigheden af uafhængig videnskabelig rådgivning og som foreslået af Europa-Parlamentet, er Det Europæiske Videnskabelige Rådgivende Organ om Klimaændringer blevet oprettet for at vurdere, hvorvidt politikken er konsekvent, og for at overvåge fremskridtene.

I en rapport med titlen "Scientific advice for the determination of an EU-wide 2040 climate target and a greenhouse gas budget for 2030–2050" (videnskabelig rådgivning om fastsættelse af et EU-dækkende klimamål for 2040 og et drivhusgasbudget for 2030-2050), der blev offentliggjort i januar 2023, giver Det Europæiske Videnskabelige Rådgivende Organ om Klimaændringer EU-institutionerne et videnskabeligt baseret skøn over et klimamål for 2040 og et EU-budget for drivhusgasemissioner for perioden 2030-2050. Ifølge denne rapport skal EU stræbe efter nettoemissionsreduktioner på 90-95 % inden 2040 i forhold til 1990-niveauerne.

Europa-Parlamentet vedtog den 15. september 2022 en beslutning om konsekvenserne af tørke, brand og andre ekstreme vejrfænomener, og beslutningen har til formål at styrke EU's indsatser for bekæmpelse af klimaændringer.

Mere information om emnet kan ses på webstedet for Udvalget om Miljø, Folkesundhed og Fødevaresikkerhed.

 

Georgios Amanatidis