Ressourceeffektivitet og den cirkulære økonomi

Nuværende og tidligere ressourceforbrugsmønstre har medført høje niveauer af forurening, ødelæggelse af miljøet og udtømning af naturressourcer. EU's affaldspolitik har traditionelt fokuseret på miljømæssigt bæredygtig affaldshåndtering. Køreplanen for et ressourceeffektivt Europa og pakken om cirkulær økonomi har til formål at omdanne EU's økonomi til en bæredygtig økonomi inden 2050. Under den europæiske grønne pagt indeholder handlingsplanen for den cirkulære økonomi en fremtidsorienteret dagsorden for et renere og mere konkurrencedygtigt EU.

Retsgrundlag

Artikel 191-193 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF).

Mål og resultater

Alle produkter har et udspring i naturen. EU's økonomi er meget afhængig af naturressourcer. Hvis de nuværende forbrugs- og produktionsmønstre ikke ændres, vil vi fortsat opleve, at miljøet forringes, at naturressourcerne udtømmes, og at affaldsproduktionen stiger. Omfanget af vores nuværende ressourceforbrug betyder, at fremtidige generationer – og udviklingslandene – risikerer ikke at få de samme muligheder for at udnytte de sparsomme ressourcer. Rationel udnyttelse af naturressourcer var et af de tidligste miljøhensyn, der lå til grund for de første EU-traktater. Køreplanen til et ressourceeffektivt Europa var et af de centrale initiativer i det syvende miljøhandlingsprogram. Et af hovedmålene var at frigøre EU's økonomiske potentiale, således at unionen kunne blive mere produktiv samtidig med, at der blev anvendt færre ressourcer, og at den bevægede sig i retning af en cirkulær økonomi. Den nylige pakke om den cirkulære økonomi indeholder desuden foranstaltninger, der skal bidrage til at fremme EU's overgang mod en cirkulær økonomi gennem mere genindvinding og genbrug samt fremme den globale konkurrenceevne, fremme bæredygtig økonomisk vækst og skabe flere arbejdspladser.

A. Ressourceeffektivitet

Køreplanen til et ressourceeffektivt Europa var en del af flagskibsinitiativet for ressourceeffektivitet under Europa 2020-strategien. Den støttede overgangen til bæredygtig vækst via en ressourceeffektiv og kulstoffattig økonomi. Køreplanen tog hensyn til fremskridtene i forhold til temastrategien for bæredygtig udnyttelse af naturressourcer fra 2005 og EU-strategien for bæredygtig udvikling, og den opstillede en ramme for udformning og gennemførelse af den fremtidige indsats. Den skitserede også de strukturelle og teknologiske ændringer, der er nødvendige inden 2050, herunder de milepæle, der skulle nås inden 2020. Den indeholdt forslag til, hvordan man kan øge ressourceeffektiviteten, afkoble økonomisk vækst fra ressourceanvendelse og skåne miljøet.

B. Affaldshåndtering og affaldsforebyggelse

Affaldsrammedirektivet fulgte op på temastrategien for affaldsforebyggelse og genanvendelse. Direktivet havde til formål at reformere og forenkle EU's affaldspolitik ved at opstille nye rammer og nye mål med fokus på forebyggelse. I juli 2023 fremsatte Kommissionen et forslag om ændring af affaldsrammedirektivet med det formål at flytte ansvaret for tekstilprodukters samlede livscyklus til fabrikanterne. Dette initiativ har til formål at fremme bæredygtig håndtering af tekstilaffald.

Forordningen om overførsel af affald ((EF) nr. 1013/2006) fastsætter regler for overførsler af affald såvel inden for EU som mellem EU og tredjelande med det specifikke formål at forbedre miljøbeskyttelsen. Det dækkede overførsler af stort set alle typer affald (med undtagelse af radioaktivt materiale) ad landevej, med jernbane samt ad sø- og luftvejen. Imidlertid er ulovlige overførsler af affald fortsat et alvorligt problem. Den nye forordning ((EU) nr. 660/2014) styrkede tilsynsbestemmelserne i den tidligere lovgivning med skærpede krav til tilsyn og planlægning på nationalt plan.

C. Lovgivning om affaldsproduktion og affaldsstrømme

Formålet med direktiv 2000/53/EF var at mindske affaldet fra udrangerede køretøjer og deres komponenter ved f.eks. at øge andelen af genbrug og nyttiggørelse til mindst 95 % og af genbrug og genvinding til mindst 85 % inden 2015. Direktivet tilskyndede endvidere fabrikanter og importører til at begrænse anvendelsen af farlige stoffer og til at lade en stigende mængde genvundne materialer indgå i produktionen. I 2017 havde størstedelen af medlemsstaterne opfyldt deres 2015-mål på 85 % genbrug og genanvendelse baseret på en gennemsnitsvægt pr. køretøj og år. I 2021 blev der afholdt en offentlig høring om revisionen af direktivet. Direktiv 2000/53/EF blev ændret ved direktiv (EU) 2018/849, som giver Kommissionen beføjelse til at håndhæve reglerne om udrangerede køretøjer, fritage materialer, fastsætte kodningsstandarder og fastsætte behandlingskrav. EU-forordningen om ophugning af skibe ((EU) nr. 1257/2013) trådte i kraft den 30. december 2013. Dens hovedformål var at forebygge, mindske og undgå ulykker, skader og andre negative indvirkninger på menneskers sundhed og på miljøet, der forårsages af ophugning og håndtering af EU-skibe, navnlig med henblik på at sikre, at farligt affald fra en sådan ophugning af EU-skibe håndteres miljømæssigt forsvarligt. Forordningen opstillede en række krav til europæiske skibe, europæiske skibsredere og skibsophugningsanlæg, der er villige til at genvinde dele af europæiske skibe, og til de relevante kompetente myndigheder eller administrationer.

Direktiv 2002/96/EF, ændret ved direktiv 2012/19/EU, havde til formål at beskytte jord, vand og luft ved at forbedre og begrænse bortskaffelsen af affald fra elektrisk og elektronisk udstyr (WEEE). Direktiv 2002/95/EF, ophævet ved direktiv 2011/65/EU, om begrænsning af anvendelsen af visse farlige stoffer i elektrisk og elektronisk udstyr (RoHS), som blev vedtaget parallelt med WEEE-direktivet, havde til formål at beskytte miljøet og menneskers sundhed ved at begrænse anvendelsen af bly, kviksølv, cadmium, krom og bromerede flammehæmmere i denne type udstyr. Det viste sig at være vanskeligt at få gennemført WEEE- og RoHS-direktiverne i medlemsstaterne, og blot en tredjedel af alt affald fra elektrisk og elektronisk udstyr er blevet indsamlet og behandlet korrekt. Disse to direktiver forpligtede sammen med direktiv 2012/18/EU medlemsstaterne til at øge deres indsamling af e-affald og give forbrugerne mulighed for at returnere deres apparater til enhver forretning, der sælger små el-apparater, uden at skulle købe nye.

Direktiv 2006/66/EF om batterier, akkumulatorer og udtjente batterier og akkumulatorer havde til formål at forbedre affaldshåndteringen og miljøresultaterne for batterier og akkumulatorer ved at opstille regler for indsamling, genanvendelse, behandling og bortskaffelse af disse. Direktivet opstillede endvidere grænseværdier for visse farlige stoffer (især kviksølv og cadmium) i batterier og akkumulatorer. Ændringsdirektiv 2013/56/EU fjernede undtagelsen for knapcellebatterier med højst 2 vægtprocent kviksølv.

I henhold til Rådets direktiv 96/29/Euratom om radioaktivt affald og radioaktive stoffer, der blev ophævet ved Rådets direktiv 2013/59/Euratom, skulle alle medlemsstater foreskrive anmeldelsespligt for udøvelsen af aktiviteter, der indebærer en fare på grund af ioniserende stråling. Overførsel af radioaktivt affald er underlagt foranstaltninger, der er fastsat i Rådets forordning (Euratom) 1493/93 og Rådets direktiv 2006/117/Euratom.

Direktiv 94/62/EF fandt anvendelse på al emballage, der bringes i omsætning på EU-markedet, og alt emballageaffald, uanset om det anvendes i eller stammer fra industri-, handels-, kontor-, værksteds-, service-, husholdnings- eller andre sektorer. I ændringsdirektiv 2004/12/EF opstilles kriterier, som klarlægger definitionen af termen »emballage«. Endvidere blev der ved direktiv (EU) 2015/720 foretaget en ændring af direktiv 94/62/EF med henblik på at mindske forbruget af letvægtsplastbæreposer, der har tendens til at slippe uden om affaldsforvaltningsstrømmene og hobe sig op i miljøet, navnlig i form af havaffald. Direktivet har til formål at skære kraftigt ned på forbruget af letvægtsplastbæreposer ved at fokusere på alle plastbæreposer, der har en tykkelse på mindre end 50 mikron.

Direktivet om håndtering af affald fra udvindingsindustrien (direktivet om mineaffald, 2006/21/EF) sigtede mod at gribe ind over for de betydelige miljø- og sundhedsmæssige risici, der er forbundet med mængden af og forureningspotentialet ved nuværende og tidligere tiders mineaffald.

D. Behandling og bortskaffelse af affald

Den gradvise gennemførelse af direktivet om rensning af byspildevand (91/271/EØF) i alle medlemsstater øgede mængden af slam fra rensningsanlæg, som skal bortskaffes.

Direktivet om deponering af affald (1999/31/EC) havde til formål at forebygge eller begrænse miljøbelastningen fra deponering af affald, herunder navnlig forureningen af overfladevand, grundvand, jord og luft, og risiciene for menneskers sundhed. Gennemførelsen er fortsat utilfredsstillende, idet ikke alle bestemmelser er blevet gennemført i samtlige medlemsstater, og der findes stadig et stort antal ulovlige deponeringsanlæg. Ændringsdirektiv (EU) 2018/850 begrænser deponering af genanvendeligt affald, fastsætter nye mål og håndhæver kontroller.

Direktiv 2000/76/EF om forbrænding af affald havde til formål i videst muligt omfang at forebygge eller begrænse forureningen af luft, vand og jord som følge af forbrænding og medforbrænding af affald. Fra og med november 2010 blev det ophævet og erstattet af direktiv 2010/75/EU om industrielle emissioner og relaterede direktiver.

E. Pakken om den cirkulære økonomi fra 2018

I december 2015 fremlagde Kommissionen en handlingsplan for den cirkulære økonomi og fire lovgivningsforslag om ændring af følgende retsakter: a) affaldsrammedirektivet, b) deponeringsdirektivet, c) direktivet om emballage og emballageaffald og d) direktiverne om udrangerede køretøjer, batterier og akkumulatorer og udtjente batterier og akkumulatorer samt om WEEE. Nogle af disse forslag er affødt af de retlige forpligtelser til at revidere målene for affaldshåndtering. Affaldsrammedirektivet fastsatte, at Kommissionen skulle træffe følgende foranstaltninger inden udgangen af 2014: revision af 2020-målene for genbrug og genanvendelse af affald fra husholdninger og bygnings- og nedrivningsaffald, fastsættelse af affaldsforebyggelsesmålene for 2020 og vurdering af en række foranstaltninger, herunder ordninger for udvidet producentansvar. Affaldsdeponeringsdirektivet fastsatte, at Kommissionen skulle revidere målene i direktivet inden juli 2014 og i emballagedirektivet inden udgangen af 2012.

De fire direktiver ((EU) 2018/849, (EU) 2018/850, (EU) 2018/851 og (EU) 2018/852), der blev vedtaget i maj, indarbejdede bl.a. følgende centrale elementer:

  • et fælles EU-mål for genanvendelse af kommunalt affald på 65 % senest i 2035 (55 % i 2025 og 60 % senest i 2030)
  • et fælles EU-mål for genanvendelse af 70 % af emballageaffald senest i 2030
  • et bindende mål om deponering for at reducere deponering til maksimalt 10 % af alt kommunalt affald senest i 2035
  • et forbud mod deponering af særskilt indsamlet affald, et krav om særskilt indsamling af bioaffald senest i 2023 og af tekstiler og farligt affald fra husholdninger senest i 2025.

F. Plast i den cirkulære økonomi

Den 16. januar 2018 offentliggjorde Kommissionen en meddelelse om en strategi for plast i den cirkulære økonomi. Strategien peger på de vigtigste udfordringer, herunder de lave genbrugs- og genanvendelsesrater for plastaffald, de drivhusgasemissioner, der er forbundet med produktion og forbrænding af plast, og forekomsten af plastaffald i havene. Kommissionen foreslår, at al plastemballage skal være genanvendelig senest i 2030. Med henblik på at nå dette mål fremlægger strategien en række foranstaltninger med fokus på fire områder: 1) forbedring af de økonomiske aspekter og kvaliteten af genanvendelse af plast, 2) mindskelse af mængden af plastaffald og henkastet affald, 3) styring af investeringer og innovation i plastværdikæden og 4) styring af den globale indsats.

Som en del af plaststrategien til bekæmpelse af spild og skadeligt plastaffald gennem lovgivningsmæssige foranstaltninger og efter forslag fra Kommissionen af 28. maj 2018 blev Rådet og Parlamentet enige om at reducere plastforureningen ved at fastsætte skrappe nye restriktioner for visse engangsplastprodukter (direktiv (EU) 2019/904). De produkter, der er forbudt i EU, omfatter plastbestik (gafler, knive, skeer og spisepinde), plasttallerkener og sugerør, beholdere til fødevarer og drikkevarer af ekspanderet polystyren og vatpinde af plast. Fra og med 2025 vil medlemsstaterne have det bindende mål, at alle PET-drikkeflasker skal indeholde mindst 25 % genanvendt plast. I 2030 skal alle plastflasker have mindst 30 % genvundet indhold.

G. Den nye handlingsplan for den cirkulære økonomi under den europæiske grønne pagt

Den nye handlingsplan for den cirkulære økonomi for et renere og mere konkurrencedygtigt Europa blev offentliggjort den 11. marts 2020 og er en af hjørnestenene i den europæiske grønne pagt, EU's nye dagsorden for bæredygtig vækst. Den bebudede initiativer i hele produkternes livscyklus, der f.eks. var målrettet udformningen af produkter, fremme af processer i den cirkulære økonomi og fremme af bæredygtigt forbrug og sigtede mod at sikre, at de anvendte ressourcer bevares i EU's økonomi så længe som muligt.

Europa-Parlamentet og Rådet vedtog den nye batteriforordning den 12. juli 2023. Dette vil minimere miljøpåvirkningen af batterisektoren, som vokser eksponentielt i en situation med nye socioøkonomiske forhold, teknologisk udvikling, nye markeder og batterianvendelser. Den 17. november 2021 vedtog Kommissionen et forslag om overførsel af affald, hvori den foreslog strengere regler for eksport af affald, et mere effektivt system for cirkulation af affald som en ressource og en konkret indsats mod ulovlig handel med affald. Overførsel af affald til OECD-lande vil blive overvåget og kan suspenderes, hvis det skaber alvorlige miljøproblemer i bestemmelseslandet. Eksport af affald til ikke-OECD-lande vil blive begrænset og kun tilladt, hvis disse lande er i stand til at forvalte det på en bæredygtig måde.

Den 30. november 2022 foreslog Kommissionen at revidere direktivet om emballage og emballageaffald med henblik på at sikre, at emballage, der er tilgængelig i EU, kan genbruges eller genanvendes på en økonomisk bæredygtig måde senest i 2030. Kommissionen vedtog også meddelelsen om en politikramme for biobaseret, bionedbrydeligt og komposterbart plast.

Det europæiske tekstilforbrug har den fjerdestørste indvirkning på miljøet og klimaændringerne efter fødevarer, boliger og mobilitet. Den 30. marts 2023 offentliggjorde Kommissionen EU-strategien for bæredygtige og cirkulære tekstiler. Denne strategi indeholder konkrete tiltag, der skal sikre, at tekstilprodukter, der markedsføres i EU, senest i 2030 er bæredygtige, genanvendelige og fri for farlige stoffer, og at de respekterer de sociale rettigheder og miljøet.

Europa-Parlamentets rolle

Parlamentet har gentagne gange efterlyst en ny dagsorden for fremtidig vækst i Europa med ressourceeffektivitet i centrum, hvilket vil kræve nogle radikale ændringer i vores produktions- og forbrugsmønstre. En samlet livscyklustankegang skal fremme anvendelsen af sekundære materialer og skabe de rette økonomiske incitamenter for at undgå dannelse af affald og for at genanvende affald.

Efter Kommissionens strategi for plast i en cirkulær økonomi af januar 2018 vedtog Parlamentet en beslutning om denne strategi i september 2018. Beslutningen opfordrede Kommissionen til bl.a. at overveje at indføre krav om mindsteniveauer for brug af genanvendt plast i specifikke plastprodukter på EU's marked. Parlamentet slog til lyd for at skabe et ægte indre marked for genvundet plast, foreslog foranstaltninger til at tackle havaffald og anmodede om et forbud mod mikroplast i kosmetik og rengøringsmidler senest i 2020. Parlamentet drøftede pakken om cirkulær økonomi fra 2018 i Udvalget om Miljø, Folkesundhed og Fødevaresikkerhed (ENVI) og fremlagde 2 000 ændringsforslag.

I Parlamentets beslutning af 15. januar 2020 om den europæiske grønne pagt opfordredes der til en ambitiøs ny handlingsplan for den cirkulære økonomi med det formål at reducere det samlede miljø- og ressourceaftryk af EU's produktion og forbrug og samtidig skabe stærke incitamenter til innovation, bæredygtige virksomheder og markeder for klimaneutrale og ugiftige cirkulære produkter. I beslutningen fremhævedes de stærke synergier mellem klimaindsatsen og den cirkulære økonomi, navnlig i energi- og kulstofintensive industrier, og der opfordredes til, at der fastsættes et mål på EU-plan for ressourceeffektivitet.

Den 17. januar 2023 vedtog Parlamentet sin forhandlingsposition med henblik på forhandlinger med EU's regeringer om en ny lov om revision af EU's procedurer og kontrolforanstaltninger for overførsel af affald. Den reviderede lovgivning bør beskytte miljøet og menneskers sundhed bedre og samtidig udnytte de muligheder, som affald giver, fuldt ud for at nå EU's mål om en cirkulær og ikkeforurenende økonomi. Parlamentet opfordrede til, at der oprettes en risikobaseret EU-udvælgelsesmekanisme, der skal vejlede de EU-lande, der foretager inspektioner for at forebygge og opdage ulovlige overførsler af affald.

Yderligere oplysninger om dette emne findes på hjemmesiden for Udvalget om Miljø, Folkesundhed og Fødevaresikkerhed.

 

Georgios Amanatidis / Maria-Mirela Curmei