Politikken for finansielle tjenesteydelser

Finansielle tjenesteydelser er en afgørende del af EU's bestræbelser på at gennemføre det indre marked under den frie bevægelighed for tjenesteydelser og kapital. Der er blevet gjort fremskridt hen imod integration i faser: 1) fjernelse af nationale adgangsbarrierer (1957-1973), 2) harmonisering af nationale love og politikker (1973-1983), 3) gennemførelse af det indre marked (1983-1992), 4) oprettelse af det fælles valutaområde og perioden før krisen (1999-2007) og 5) den globale finanskrise og reformen efter krisen (fra 2007 og frem). Det Forenede Kongeriges udtræden af EU medfører nye udfordringer med mulige konsekvenser for sektoren for finansielle tjenesteydelser inden for EU og i resten af verden.

Retsgrundlag

Retsgrundlaget for de direktiver og forordninger, som omhandler finansielle tjenesteydelser, er artikel 49 (etableringsretten), artikel 56 (fri udveksling af tjenesteydelser), artikel 63 (frie kapitalbevægelser) og artikel 114 (tilnærmelse af lovgivningerne om det indre markeds oprettelse og funktion) i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF).

Milepæle på vej mod et integreret finansielt marked i EU

A. Tidlige bestræbelser på at fjerne adgangsbarrierer

De tidlige bestræbelser på at integrere medlemsstaternes finansielle systemer var baseret på principperne om etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser, hvor lovgivning og politikker blev samordnet, når det var nødvendigt.

Med Romtraktaten, der blev undertegnet i 1957, blev fællesmarkedet oprettet, og hindringerne for den frie bevægelighed for personer, tjenesteydelser og kapital mellem medlemsstaterne blev fjernet. Artikel 61, stk. 2, fastlagde, at »liberaliseringen af de af bankernes og forsikringsselskabernes tjenesteydelser, som er forbundet med kapitalbevægelser, skal gennemføres sideløbende med den gradvise liberalisering af kapitalbevægelserne«. Artikel 63 gav Rådet mandat til at udarbejde et program om ophævelse af eksisterende begrænsninger, der hindrede en sådan liberalisering.

I 1962 vedtog Rådet behørigt det almindelige program om ophævelse af begrænsninger i den frie udveksling af tjenesteydelser og den almindelige plan for ophævelse af begrænsninger i etableringsfriheden. For at gennemføre disse programmer vedtog Rådet en række direktiver inden for forsikrings- og bankområdet mellem 1964 og 1973.

B. Harmonisering af nationale love og politikker

Harmoniseringen af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser begyndte især med tre rådsdirektiver: det første skadesforsikringsdirektiv (73/239/EØF) i 1973[1], det første bankdirektiv (77/780/EØF) i 1977[2] og det første livsforsikringsdirektiv (79/267/EØF) i 1979[3].

C. Gennemførelse af det indre marked

Kommissionen offentliggjorde i juni 1985 en hvidbog[4], hvori den forelagde et klart program og en klar tidsplan for gennemførelsen af det indre marked inden udgangen af 1992. Den indeholdt et særligt afsnit om finansielle tjenesteydelser (punkt 101-107), som blev indledt med: »Liberaliseringen af finansielle tjenesteydelser samt af kapitalbevægelser er vigtige skridt hen imod en europæisk finansiel integration og en udvidelse af det indre marked«. Den foreslåede harmonisering var baseret på principperne om én banktilladelse, gensidig anerkendelse og hjemlandstilsyn. Med den europæiske fælles akt fra 1987 blev det mål, der blev fastsat i hvidbogen fra 1985, indarbejdet i EU's primærret.

D. Oprettelsen af det fælles valutaområde

I maj 1999 offentliggjorde Kommissionen handlingsplanen for finansielle tjenesteydelser[5] som følge af indførelsen af euroen og incitamentet i forbindelse hermed til at håndtere den resterende segmentering af EU's finansielle markeder. Handlingsplanen omfattede 42 lovgivningsmæssige og ikkelovgivningsmæssige foranstaltninger, der skulle gennemføres inden 2004.

I juli 2000 nedsatte Rådet for Økonomi og Finans (Økonfinrådet) Vismandsudvalget om Reguleringen af de Europæiske Værdipapirmarkeder under ledelse af Alexandre Lamfalussy. Udvalgets endelige rapport[6], der blev offentliggjort i februar 2001, indeholdt en analyse af situationen på EU's finansielle marked og en række henstillinger. Det største problem blev fundet i den nuværende institutionelle ramme, der blev anset for at være »for langsom, for ufleksibel, kompleks og dårligt tilpasset til tempoet i globale finansielle markedsændringer«. Udvalget foreslog i rapporten det, der senere blev kaldt »Lamfalussyproceduren«, en lovgivningsmæssig tilgang i fire lag, der først blev anvendt i forbindelse med værdipapirlovgivningen, men senere udvidet til andre områder inden for lovgivningen vedrørende finansielle tjenesteydelser.

Handlingsplanen for finansielle tjenesteydelser var stort set gennemført inden fristens udløb i 2004, hvor 39 ud af 42 foranstaltninger var blevet vedtaget, og nogle af disse foranstaltninger var endda mere vidtgående end oprindeligt planlagt i handlingsplanen. To foranstaltninger fulgte i 2005, således at kun det fjortende selskabsretsdirektiv om grænseoverskridende flytning af selskabers hjemsted er tilbage.

E. Global finanskrise og reform efter krisen

Perioden op til 2007 blev karakteriseret ved de finansielle markeders stigende integration og indbyrdes afhængighed i ikke blot EU, men også i resten af verden. Dette ophørte brat med den globale finansielle krise i 2007-2008 og den efterfølgende europæiske statsgældskrise, da de grænseoverskridende finansielle strømme faldt betydeligt. Mellem oktober 2008 og oktober 2011 godkendte Kommissionen 4,5 billioner EUR i statsstøtteforanstaltninger til at støtte finansielle institutioner[7]. Krisen viste, at der var et presserende behov for at reformere sektoren for finansielle tjenesteydelser.

Derfor iværksatte EU en hidtil uset revision af den gældende EU-lovgivning om finansielle tjenesteydelser baseret på den internationale dagsorden, som EU i væsentlig grad var med til at udvikle. Det vedtog også sine egne reformer med henblik på at fremme visse langsigtede mål såsom gennemførelsen af det indre marked. Kommissionen har foreslået over 50 lovgivningsmæssige og ikkelovgivningsmæssige foranstaltninger efter den finansielle krises udbrud. De vigtigste forslag blev fremsat under EU's flagskibsinitiativer som f.eks. bankunionen og kapitalmarkedsunionen. Reformerne efter krisen har medført en vis grad af centralisering og har overdraget ansvaret for mange aspekter af regulering af og tilsyn med finansielle tjenesteydelser fra nationalt niveau til EU-niveau.

Den rolle, som internationale fora spiller med hensyn til at fastsætte regler og standarder, er blevet betydeligt større i den reguleringsmæssige arkitektur efter krisen. Dette skyldes globaliseringen og de finansielle markeders indbyrdes afhængighed, som blev betydeligt større i årtierne forud for krisen, og som blev tydelig i forbindelse med den globale »afsmittende virkning«, der fulgte efter den oprindelige krises udbrud i USA. Der var bred enighed om, at reguleringsmæssige udfordringer skulle håndteres på internationalt plan. Fora og organer såsom G20, Rådet for Finansiel Stabilitet (FSB), Baselkomitéen for Banktilsyn (BCBS), Den Internationale Forsikringstilsynsorganisation (IAIS) og Den Internationale Børstilsynsorganisation (IOSCO) fik derfor større betydning.

Central gældende EU-lovgivning om finansielle tjenesteydelser

A. Bankvæsen

Reformen af de lovgivningsmæssige rammer for bankerne var i centrum for den lovgivningsmæssige revision af den finansielle sektor efter krisen. Den skabte grundlaget for bankunionen, der gradvist blev oprettet i euroområdet[8]. Den lovgivningsmæssige reform af banksektoren omfattede vidtrækkende foranstaltninger, som etablerede: 1) skærpede tilsynsmæssige krav til banker, 2) en forbedret struktur for banktilsyn og -afvikling, 3) regler for forvaltning af kriseramte banker og 4) bedre beskyttelse af indskyderne. Disse initiativer benævnes under ét »det fælles regelsæt«.

1. Tilsynsmæssige krav til banker: Kapitalkravsdirektivet (CRD) og kapitalkravsforordningen (CRR).

CRD (2013/36/EU)[9] fastlægger regler for adgang til at udøve virksomhed som kreditinstitut og investeringsselskaber, tilsyn og forvaltning af banker. CRR (EU) nr. 575/2013)[10]fastlægger mindstekrav til at sikre bankers finansielle soliditet (dvs. kapitalkrav, likviditetsbuffere og gearingsgrader). CRD/CRR-rammen ajourføres løbende, hovedsagelig for at afspejle de seneste resultater af arbejdet i Baselkomitéen og FSB, hvor det seneste er den bankreformspakke, som blev vedtaget i maj 2019. I november 2019 ajourførte medlovgiverne også tilsynsreglerne for investeringsselskaber, som i øjeblikket er underlagt samme regler som banker. Der er planlagt en revision af CRD/CRR i 2020.

2. Forbedret struktur for banktilsyn og -afvikling: Forordningen om den fælles tilsynsmekanisme og forordningen om den fælles afviklingsmekanisme

Siden 2014 er ECB i henhold til forordningen om den fælles tilsynsmekanisme (1024/2013) den centrale tilsynsmyndighed for alle banker i euroområdet og i de medlemsstater uden for euroområdet, som vælger at deltage i den fælles tilsynsmekanisme. Den fælles tilsynsmekanisme suppleres af forordningen om den fælles afviklingsmekanisme (806/2014)[11], der også blev vedtaget i 2014, og som har til formål at sikre en effektiv forvaltning af potentielle fremtidige sammenbrud af banker, der er en del af den fælles tilsynsmekanisme. Den Fælles Afviklingsinstans er den centrale myndighed, der er ansvarlig for beslutningen om at iværksætte afviklingen af en bank.

3. Regler for forvaltning af kriseramte banker: Direktivet om genopretning og afvikling (BRRD)

BRRD (2014/59/EU)[12], der også blev vedtaget i 2014, sigter mod at hindre, at der udarbejdes redningspakker til nødlidende banker med skatteydernes penge, gennem indførelsen af en »bail-in«-mekanisme, som sikrer, at bankens aktionærer og kreditorer er de første til at dække tabene. Det kræver ligeledes, at medlemsstaterne opretter nationale afviklingsfonde, der skal finansieres på forhånd af kreditinstitutter og investeringsselskaber for at dække de resterende tab. BRRD indeholder desuden regler for forebyggelse (dvs. genopretnings- og afviklingsplaner) og tidlig indgriben fra de nationale kompetente myndigheders side.

4. Bedre beskyttelse af indskyderne: Direktivet om indskudsgarantiordninger

Midt i uroen som følge af den finansielle krise var det en afgørende prioritet at sikre en tilstrækkelig beskyttelse af borgernes bankindskud. Som et første tiltag blev det minimale beløb, hvormed bankindskud blev garanteret i tilfælde af en bankkonkurs, forhøjet to gange. Dette blev efterfulgt af en mere omfattende reform af det dengang meget fragmenterede system for nationale indskudsgarantiordninger. Med vedtagelsen af direktivet om indskudsgarantiordninger (2014/49/EU)[13] i 2014 er medlemsstaterne forpligtet til at sikre et harmoniseret beskyttelsesniveau for indskydere og mindst én indskudsgarantiordning på deres område, som alle banker i den pågældende medlemsstat er forpligtet til at tilslutte sig. Som led i projektet om bankunionen blev den europæiske indskudsforsikringsordning (EDIS) efterfølgende foreslået som supplement til den nuværende EU-ordning for nationale indskudsgarantiordninger. Den har til formål at sikre en stærkere og mere ensartet indskudsforsikring i euroområdet.

B. Finansielle markeder og markedsinfrastruktur

1. Investeringsservice og markedspladser: Direktivet om markeder for finansielle instrumenter (MiFID)

Fra 2004 fastsatte MiFID I (2004/39/EF)[14] fælles standarder for handel med værdipapirer, som resulterede i mere konkurrence og bedre investorbeskyttelse. En revision af direktivet (MiFID II) (2014/65/EU)[15] og en forordning (MiFIR) (600/2014)[16] vedtoges i 2014 og ajourførte markant lovrammen. Denne ramme indfører en række bestemmelser, der har til formål at styrke forbrugerbeskyttelsen og gennemsigtigheden på markedet. Begge instrumenter trådte i kraft den 3. januar 2018.

2. Derivatkontrakter og clearingcentraler: Forordningen om europæisk markedsinfrastruktur (EMIR)

Derivatkontrakter spiller en vigtig økonomisk rolle, men indebærer også visse risici, som blev fremhævet under den finansielle krise. EMIR (648/2012)[17], der blev vedtaget i 2012, fastlægger regler for over-the-counter-derivataftaler (OTC-derivataftaler), centrale modparter (CCP'er eller clearingcentraler) og transaktionsregistre. Den har til formål at bevare den finansielle stabilitet, afbøde systemiske risici og øge gennemsigtigheden på OTC-markedet. EMIR blev efterfølgende ajourført af medlovgiverne i maj 2019, hvorved tilsynet med CCP'er i EU og i tredjelande blev styrket.

3. Adgang til kapitalmarkedsmidler: prospektforordningen

Flagskibsinitiativet til etablering af en kapitalmarkedsunion omfattede en omfattende revision af EU's ramme for offentligt udbud af værdipapirer (dvs. børsintroduktioner eller IPO'er). Prospektforordningen (2017/1129)[18], der blev vedtaget i juni 2017 (og erstatter prospektdirektivet fra 2003, 2003/71/EF), har til formål at lette mindre virksomheders adgang til kapitalmarkedsfinansiering og forbedre kvaliteten og kvantiteten af oplysningerne til investorer, navnlig private investorer.

Bestræbelserne på at forbedre finansieringsmulighederne for mindre virksomheder blev suppleret med forslaget til forordning om europæiske crowdfundingtjenester til erhvervslivet. Crowdfunding er en innovativ og stadig mere populær form for finansiering af nyetablerede virksomheder og SMV'er tidligt i virksomhedens vækstfase. Den nye EU-ramme vil skabe retssikkerhed for crowdfundingplatforme, give dem mulighed for at operere i hele Unionen og øge finansieringsmulighederne for små virksomheder. Medlovgiverne nåede frem til en aftale om forslaget i december 2019.

C. Forsikringer: Solvens II-direktivet

Solvens II (2009/138/EF)[19], der blev vedtaget i 2009, harmoniserede eksisterende fragmentariske regler for skadesforsikring, livsforsikring og genforsikring. I direktivet fastlægges der regler for tilladelse til at udøve virksomhed, kapitalkrav, risikostyring og tilsyn med direkte forsikringsselskaber og genforsikringsselskaber. Solvens II-rammen blev ændret nogle få gange, hovedsagelig for at skabe klarhed om behandlingen af forsikringsprodukter med langfristede garantier og for at tilskynde til investeringer i infrastruktur og langsigtede bæredygtige projekter.

D. Betalingstjenester: Det andet betalingstjenestedirektiv

Det andet betalingstjenestedirektiv (2015/2366)[20] ajourfører EU's ramme for betalinger for at tilpasse det til den nye udvikling inden for digitale betalinger. Det trådte i kraft den 12. januar 2016 og har været gældende siden den 13. januar 2018. Det styrker sikkerhedskravene til elektroniske betalinger og standarderne for beskyttelse af forbrugernes finansielle oplysninger. Desuden åbner det markedet for innovative forretningsmodeller, som tilbyder betalingstjenester på grundlag af sikker adgang til kunders betalingskonti (»åben bankvirksomhed«). Det andet betalingstjenestedirektiv indeholder også bestemmelser om tilladelse til og tilsyn med betalingsinstitutter.

Europa-Parlamentets rolle

Fra Romtraktaten (1957) og til i dag er Parlamentets rolle i beslutningsprocessen for finansielle tjenesteydelser vokset fra at være begrænset til høringsproceduren til at være på lige fod med Rådet, eftersom den almindelige lovgivningsprocedure anvendes inden for mange politikområder.

Ifølge »Lamfalussyproceduren« om vedtagelse og gennemførelse af EU's lovgivning om finansielle tjenesteydelser vedtager Parlamentet sammen med Rådet grundlæggende lovgivning (niveau 1) efter den almindelige lovgivningsprocedure (afledt EU-ret). Parlamentet har desuden en kontrolfunktion i forbindelse med vedtagelsen af niveau 2-gennemførelsesforanstaltninger.

Parlamentet har været aktivt involveret i videreførelsen af de ambitiøse lovgivningsmæssige projekter vedrørende udvikling af EU's lovgivningsramme for den finansielle sektor. Med sin proaktive adfærd spiller Europa-Parlamentet en fremtrædende rolle i den løbende debat med Kommissionen, Rådet og andre internationale institutioner om udvikling af tilsyns- og reguleringsstrukturen for de finansielle markeder og i udforskningen af muligheder for at imødegå systemiske risici og udfordringerne som følge af hastig teknologisk udvikling.

I Parlamentet er Økonomi- og Valutaudvalget (ECON) det ansvarlige udvalg for finansielle tjenesteydelser.

Efter udbruddet af den globale finanskrise nedsatte Parlamentet Det Særlige Udvalg om den Finansielle, Økonomiske og Sociale Krise[21]. Dets mandat var gældende fra oktober 2009 til juli 2011. Parlamentet vedtog to beslutninger som følge af arbejdet i Det Særlige Udvalg om den Finansielle, Økonomiske og Sociale Krise: en midtvejsbeslutning i 2010 og en endelig beslutning i 2011.

 

[1]EFT L 228 af 16.8.1973, s. 3.
[2]EFT L 322 af 17.12.1977, s. 30.
[3]EFT L 63 af 13.3.1979, s. 1.
[4]Hvidbog fra Kommissionen til Det Europæiske Råd om gennemførelse af det interne marked, den 14. juni 1985.
[5]Meddelelse fra Kommissionen, Etablering af en ramme for de finansielle markeder: en handlingsplan, den 11. maj 1999.
[6]Endelig rapport fra Vismandsudvalget om Reguleringen af de Europæiske Værdipapirmarkeder, den 15. februar 2001.
[7]Europa-Kommissionens pressemeddelelse, Nye krisestyringsforanstaltninger for at undgå fremtidige bankredninger, den 6. juni 2012.
[8]Se faktablad 2.6.5. for yderligere oplysninger om bankunionen.
[9]EUT L 176 af 27.6.2013, s. 338.
[10]EUT L 176 af 27.6.2013, s. 1.
[11]EUT L 225 af 30.7.2014, s 1.
[12]EUT L 173 af 12.6.2014, s. 190.
[13]EUT L 173 af 12.6.2014, s. 190.
[14]EUT L 145 af 30.4.2004, s. 1.
[15]EUT L 173 af 12.6.2014, s. 349.
[16]EUT L 173 af 12.6.2014, s. 84.
[17]EUT L 201 af 27.7.2012, s. 1.
[18]EUT L 201 af 27.7.2012, s. 1.
[19]EUT L 335 af 17.12.2009, s. 1.
[20]EUT L 337 af 23.12.2015, s. 35.

Radostina Parenti