Die Europäische Union und die Wälder

Da in den Verträgen nicht konkret auf die Wälder eingegangen wird, verfügt die Europäische Union über keine gemeinsame Forstpolitik. Diese bleibt somit in erster Linie eine nationale Zuständigkeit. Die EU hat jedoch eine europäische Waldstrategie entwickelt und unterstützt zahlreiche Maßnahmen, die einen erheblichen Einfluss auf die Wälder in der EU und in Drittstaaten haben.

Was ist ein Wald? Auf diese einfach erscheinende Frage haben die Mitgliedstaaten keine gemeinsame Antwort. Allerdings benutzt Eurostat für die Erhebung internationaler Statistiken über die Wälder eine Klassifizierungsmethode, die von der Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen (FAO) entwickelt wurde, und wendet folgende Definition an: Ein Wald ist ein Stück Land mit einer Fläche von über 0,5 ha, bei der mehr als 10 % des Bodens von Baumkronen überschirmt (oder gleichwertig bestockt) sind. Die Bäume sollten im Reifealter an dem jeweiligen Standort eine Höhe von mindestens fünf Metern erreichen können.

Die europäische Waldlandschaft: ein weitgehend vom Menschen gestaltetes Mosaik

Der dargelegten Definition zufolge umfassen die Wälder der EU 160 Mio. ha (4 % der weltweiten Waldfläche). Sie bedecken 39 % der Fläche der EU, und auf die sechs Mitgliedstaaten mit den größten Waldflächen (Schweden, Finnland, Spanien, Frankreich, Deutschland und Polen) entfallen zwei Drittel der Waldfläche der EU. Auf nationaler Ebene variiert die Waldbedeckung stark: Während Finnland, Schweden und Slowenien zu fast 60 % von Wald bedeckt sind, beläuft sich dieser Anteil in den Niederlanden nur auf 9,9 %. Was die absolute Fläche betrifft, sind Schweden, Finnland und Spanien (in dieser Reihenfolge) die Länder mit den größten Waldgebieten. Im Gegensatz zu zahlreichen anderen Gegenden der Welt, wo die Entwaldung nach wie vor ein großes Problem ist, nimmt die Waldfläche der EU zu. Den Waldstatistiken von Eurostat zufolge ist die Waldfläche von 2000 bis 2022 um rund 8 Mio. ha gewachsen, was insbesondere auf natürliche Ausdehnung und Aufforstungsmaßnahmen zurückzuführen ist. Die Europäische Umweltagentur stellte in ihrem Briefing über den Zustand der europäischen Wälder von 2023 fest, dass die jüngsten Bewirtschaftungsverfahren dazu geführt haben, dass bei etwa 42 % der Wälder Verbesserungen in Bezug auf die Menge an Totholz, die Waldfläche, das Volumen der Biomasse und die Produktivität festzustellen waren. Die Weltwalderhebung der FAO aus dem Jahr 2020 ergab, dass für die meisten Wälder in Europa Bewirtschaftungspläne vorlagen.

Die verschiedenen Waldarten in der Union spiegeln deren geoklimatische Vielfalt wider (boreale Wälder, alpine Nadelwälder usw.). Ihre Verteilung hängt insbesondere von dem Klima, dem Boden, der Höhenlage und der Topografie des jeweiligen Gebiets ab. Schätzungen verschiedener Quellen zufolge gelten nur etwa 2-4 % der Waldgebiete als „Primärwälder“ oder „Altwälder“, also als Wälder, die nicht durch menschliche Eingriffe verändert wurden. Ein weiterer kleiner Anteil der Wälder in der EU entfällt auf Plantagen, während die überwiegende Mehrheit (mehr als 90 %) in die Kategorie der „halbnatürlichen“ Wälder fällt. Das bedeutet, es haben zwar menschliche Eingriffe stattgefunden, doch es handelt sich nicht um Plantagen, und die entsprechenden Wälder weisen einige Merkmale natürlicher Ökosysteme auf. Ein Großteil der europäischen Wälder befindet sich in Privatbesitz (etwa 60 % der Fläche, verglichen mit 40 % öffentlichen Wäldern).

Grundlegende Daten über die Wälder in der EU (EU-27, 2020)

Quelle: Eurostat und die Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung der Kommission

Forstpolitische Entscheidungen und Initiativen in der Europäischen Union: die Bedeutung der Kohärenz

Da in den Verträgen nicht konkret auf die Wälder eingegangen wird, verfügt die EU über keine gemeinsame Forstpolitik. Diese bleibt somit in erster Linie eine nationale Angelegenheit. Dennoch haben zahlreiche Maßnahmen der EU Auswirkungen auf die Wälder der EU und von Drittstaaten. Außerdem wurde mit der Entscheidung 89/367/EWG des Rates vom 29. Mai 1989 ein Ständiger Forstausschuss eingesetzt, um die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission sicherzustellen und die auf EU-Ebene eingeleiteten Maßnahmen zugunsten des Forstsektors zu unterstützen. Die von der Kommission vorgeschlagenen Änderungen an der Entscheidung des Rates von 1989 werden derzeit von den beiden gesetzgebenden Organen geprüft, ebenso wie ein Vorschlag der Kommission für einen Monitoringrahmen für widerstandsfähige europäische Wälder.

A. Biodiversitäts- und Waldstrategien der EU für 2030

Im Jahr 2021 nahm die Kommission eine neue EU-Waldstrategie für 2030 an, die eine der Leitinitiativen des europäischen Grünen Deals ist und sich auf die EU-Biodiversitätsstrategie für 2030 stützt.

Die EU-Waldstrategie für 2030 zielt darauf ab, die Anpassung der Wälder in der EU an die veränderten Bedingungen, die Wetterextreme und die erhebliche Unsicherheit infolge des Klimawandels zu unterstützen. Dies ist eine Voraussetzung dafür, dass Wälder ihre ökologischen und sozioökonomischen Funktionen weiterhin erfüllen können. Durch die Waldstrategie wird zur Verwirklichung der Biodiversitätsziele der EU sowie zur Verringerung der Treibhausgasemissionen um mindestens 55 % bis zum Jahr 2030 und der Klimaneutralität bis zum Jahr 2050 beigetragen. In der Strategie werden die zentrale und multifunktionale Rolle der Wälder und der Beitrag aller Akteure der Forstwirtschaft und der gesamten forstwirtschaftlichen Wertschöpfungskette zur Verwirklichung einer nachhaltigen und klimaneutralen Wirtschaft bis zum Jahr 2050 und zur Erhaltung lebendiger und wirtschaftlich florierender ländlicher Gebiete anerkannt.

Die EU-Biodiversitätsstrategie für 2030 sieht eine Ausweitung der Schutzgebiete auf 30 % aller Land- und Meeresgebiete in der EU vor, wobei 10 % streng zu schützen sind. Dadurch soll der Schutz der europäischen Wälder ausgeweitet werden, und es sollen unter anderem 3 Mrd. Bäume angepflanzt werden. Im Rahmen der EU-Biodiversitätsstrategie für 2030 werden mit der Verordnung (EU) 2024/1991 über die Wiederherstellung der Natur rechtsverbindliche Ziele vorgelegt, um geschädigte Ökosysteme wiederherzustellen, insbesondere jene, die das größte Potenzial für die Abscheidung und Speicherung von CO₂ sowie für die Verhinderung und Eindämmung der Auswirkungen von Naturkatastrophen aufweisen.

Mit dem EU-Programm für die Umwelt- und Klimapolitik (LIFE 2021-2027, Verordnung (EU) 2021/783) werden Projekte zu Methoden der naturnahen Forstwirtschaft unterstützt, um die Entwicklung biodiversitätsfreundlicher Verfahren voranzutreiben, die mit der Biodiversitätsstrategie für 2030 angestrebt werden. Dabei handelt es sich um Verfahren, bei denen die Bewirtschaftungsziele mit dem erforderlichen Mindestmaß an menschlichen Eingriffen erreicht werden und die Erhaltung mit Produktivitätszielen kombiniert wird.

Neben den Maßnahmen, die sich aus den Biodiversitäts- und Waldstrategien der EU ergeben, ist darauf hinzuweisen, dass 23 % der europäischen Wälder Teil des Natura-2000-Naturschutznetzes sind. Damit machen die Wälder etwa 50 % der Fläche der Natura-2000-Gebiete aus, die im Rahmen der EU-Umweltpolitik ausgewiesen wurden.

B. Die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) als Hauptquelle europäischer Finanzmittel für die Wälder

Etwa 90 % der Mittel der EU für Wälder stammen aus dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) (3.2.2).

Im Programmplanungszeitraum 2007-2013 wurden rund 5,4 Mrd. EUR aus dem ELER-Haushalt für die Kofinanzierung forstwirtschaftlicher Maßnahmen bereitgestellt. Im Zuge des Programmplanungszeitraums 2014-2020 der GAP wurden öffentliche Ausgaben in Höhe von 8,2 Mrd. EUR eingeplant (27 % für Wiederaufforstung, 18 % für die Verbesserung der Widerstandsfähigkeit der Wälder und 18 % für die Schadensprävention). Alle Arten von Beihilfen für Investitionen in Wälder wurden in einer einzigen spezifischen Maßnahme zusammengefasst (Investitionen für die Entwicklung von Waldgebieten und Verbesserung der Lebensfähigkeit von Wäldern). Eine weitere Maßnahme sah Zahlungen für forstwirtschaftliche, umwelt- und klimafreundliche Dienstleistungen zur Erhaltung der Wälder vor, und weitere, nicht forstspezifische Maßnahmen wurden ebenfalls vorgesehen (z. B. Zahlungen im Rahmen von Natura 2000 und der Wasserrahmenrichtlinie). In einer Bewertung der forstwirtschaftlichen Maßnahmen aus dem Jahr 2019 wird festgestellt, dass die im Rahmen solcher Maßnahmen bereitgestellten Mittel für die Forstwirtschaft einen erheblichen EU-Mehrwert bieten, der andernfalls nicht bestanden hätte.

Für den laufenden Programmplanungszeitraum der GAP (2023-2027) wurden Maßnahmen für die Wälder in die Strategiepläne aufgenommen, die von den Mitgliedstaaten gemäß der Verordnung (EU) 2021/2115 (Verordnung über die GAP-Strategiepläne) ausgearbeitet wurden (3.2.4). In der Zusammenfassung der Kommission zu den GAP-Strategieplänen 2023 wird darauf hingewiesen, dass in den nationalen Plänen einer multifunktionalen und nachhaltigen Waldbewirtschaftung Bedeutung beigemessen wird, die forstwirtschaftliche Unterstützung jedoch nicht im Mittelpunkt steht. Die entsprechende finanzielle Unterstützung beläuft sich auf nur 4,2 Mrd. EUR, da die Mitgliedstaaten den Forstsektor in der Regel auf andere Weise unterstützen (z. B. durch staatliche Beihilfen und einzelstaatliche Waldfonds), und in einigen Plänen wird nicht ausdrücklich auf die Förderung eingegangen.

C. Weitere EU-Maßnahmen zur Unterstützung von Wäldern

Der Verkehr mit forstlichem Vermehrungsgut ist auf EU-Ebene durch die Richtlinie 1999/105/EG geregelt. Unter forstliches Vermehrungsgut fallen insbesondere Samen, Pflanzen und Pflanzenteile von Baumarten, die für neue Wälder und für andere Arten von Baumpflanzungen verwendet werden. Im Arbeitsprogramm der Kommission für 2022 wurden neue Vorschriften für die Anpflanzung von forstlichem Vermehrungsgut angekündigt, um sie mit den politischen Zielen des europäischen Grünen Deals und den neuen EU-Forststrategien in Einklang zu bringen. Am 5. Juli 2023 legte die Kommission einen Legislativvorschlag über die Erzeugung und das Inverkehrbringen forstlichen Vermehrungsguts vor. Die beiden gesetzgebenden Organe prüfen den Vorschlag der Kommission zurzeit. Im Arbeitsprogramm der Kommission für 2025 wurde diese Initiative in die erste Priorität „Ein neuer Plan für nachhaltigen Wohlstand und nachhaltige Wettbewerbsfähigkeit in Europa“ aufgenommen.

Das EU-Pflanzenschutzgesetz (das 2016 angenommen und zuletzt 2024 durch die Verordnung (EU) 2024/3115 überarbeitet wurde) enthält wirksame Maßnahmen zum Schutz des Gebiets der Union und ihrer Pflanzen. Außerdem soll damit für einen sicheren Handel gesorgt werden, und die Auswirkungen des Klimawandels auf die Gesundheit von Kulturpflanzen und Wäldern sollen abgemildert werden. Darüber hinaus stellt die EU insbesondere im Rahmen des Programms Horizont Europa Mittel für die Forstforschung bereit.

Im Bereich der Energiepolitik hat sich die EU das rechtsverbindliche Ziel gesetzt, den Anteil der Energie aus erneuerbaren Quellen am Gesamtenergieverbrauch bis 2030 auf 32 % zu erhöhen, wodurch die Bedeutung der forstwirtschaftlichen Biomasse steigt (Richtlinie (EU) 2018/2001 zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen). Am 30. März 2023 erzielten das Europäische Parlament und der Rat eine vorläufige Einigung über ein verbindliches Ziel von mindestens 42,5 % bis 2030, wobei jedoch 45 % angestrebt werden. Forstprojekte können außerdem im Rahmen der Kohäsionspolitik über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung kofinanziert werden (insbesondere Brandverhütung, Erzeugung von Energie aus erneuerbaren Quellen und Vorbereitung auf den Klimawandel). Durch den Solidaritätsfonds (Verordnung (EG) Nr. 2012/2002 des Rates) sollen die Mitgliedstaaten im Falle von Naturkatastrophen größeren Ausmaßes, wie etwa Stürmen und Waldbränden, unterstützt werden. Das Katastrophenschutzverfahren der EU (Beschluss Nr. 1313/2013/EU) kann im Falle von Krisen aktiviert werden, die von den Mitgliedstaaten alleine nicht bewältigt werden können, was insbesondere bei bestimmten Waldbränden und Stürmen geschehen ist.

Mit dem Europäischen Waldbrandinformationssystem (EFFIS) werden Waldbrände überwacht. Die EU fördert zudem das umweltorientierte öffentliche Beschaffungswesen (KOM(2008)0400), durch das die Nachfrage nach Holz aus nachhaltiger Erzeugung unterstützt werden kann. Außerdem werden mit dem EU-Umweltzeichen Parkette, Möbel und Papier gekennzeichnet. Im EU-Aktionsplan mit dem Titel „Rechtsdurchsetzung, Politikgestaltung und Handel im Forstsektor“ (FLEGT) sind des Weiteren freiwillige Partnerschaftsabkommen mit den Holzerzeugerländern vorgesehen, und die Verordnung (EU) Nr. 995/2010, die seit März 2013 in Kraft ist, verbietet den Handel mit illegal geschlagenem Holz.

D. Internationale Initiativen

Die EU beteiligt sich außerdem an zahlreichen forstbezogenen internationalen Aktivitäten (insbesondere dem Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen).

Forest Europe, die Ministerkonferenz zum Schutz der Wälder in Europa, ist nach wie vor die wichtigste politische Initiative zu Wäldern auf gesamteuropäischer Ebene. Sie entwickelt gemeinsame Strategien für ihre 45 Unterzeichner (44 europäische Länder und die EU) zum Schutz und zur nachhaltigen Bewirtschaftung ihrer Wälder.

Im Rahmen ihrer Klimapolitik hat die EU neben der Teilnahme an den globalen Verhandlungen über die Verringerung der Treibhausgasemissionen erste Schritte zur Einbeziehung der Land- und Forstwirtschaft in ihre Klimapolitik unternommen, und zwar mit der Verordnung (EU) 2018/841 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2018 über die Einbeziehung der Emissionen und des Abbaus von Treibhausgasen aus Landnutzung, Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft (LULUCF) in den Rahmen für die Klima- und Energiepolitik bis 2030. Die LULUCF-Verordnung wurde im April 2023 geändert (Verordnung (EU) 2023/839), um im Einklang mit dem europäischen Grünen Deal ein neues Ziel für 2030 festzulegen. Angestrebt wird insbesondere, die Kohlenstoffsenken in der EU um 15 % zu erweitern, was 310 Mio. Tonnen CO₂-Äquivalent entspricht. Im Mai 2023 wurden die Mitgliedstaaten mit einem Leitfaden der Kommission dabei unterstützt, Landnutzung, Forstwirtschaft und Landwirtschaft mit den aktualisierten nationalen Energie- und Klimaplänen in Einklang zu bringen und so die Einhaltung der überarbeiteten Vorschriften sicherzustellen.

Darüber hinaus hat sich die EU zum Ziel gesetzt, den weltweiten Rückgang der Waldfläche bis zum Jahr 2030 zu stoppen und die Abholzung der Tropenwälder bis zum Jahr 2020 um mindestens 50 % zu verringern (KOM(2008)0645). Am 23. Juni 2023 trat die Verordnung über entwaldungsfreie Produkte (Verordnung (EU) 2023/1115) in Kraft. Sie gilt ab dem 30. Dezember 2025 (bzw. in bestimmten Fällen ab dem 30. Juni 2026). Mit dieser Verordnung soll sichergestellt werden, dass die von EU-Bürgern erworbenen Produkte nicht zur Entwaldung oder Waldschädigung weltweit beitragen.

Rolle des Europäischen Parlaments

Das Europäische Parlament nimmt in vielen Bereichen, die Auswirkungen auf die Wälder haben, gleichberechtigt mit dem Rat im Rahmen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens Rechtsvorschriften an, insbesondere in den Bereichen Landwirtschaft und Umwelt. Darüber hinaus nimmt das Parlament zusammen mit dem Rat den EU-Haushaltsplan an.

Es hat viele Rechtsvorschriften mit Auswirkungen auf die Wälder beeinflusst. Außerdem plädiert das Parlament in seinen Entschließungen seit Langem für eine bessere Koordinierung und Kohärenz zwischen den verschiedenen Instrumenten, die Auswirkungen auf die europäischen Wälder haben. Die erste EU-Forststrategie wurde am 15. Dezember 1998 dank der Entschließung des Europäischen Parlaments vom 31. Januar 1997 angenommen, in der die Kommission aufgefordert wurde, Vorschläge für eine europäische Forststrategie vorzulegen.

Im Juli 2019 veröffentlichte die Kommission eine Mitteilung der Kommission mit dem Titel „Intensivierung der EU-Maßnahmen zum Schutz und zur Wiederherstellung der Wälder in der Welt“ (COM(2019)0352). In seiner Entschließung vom 15. Januar 2020 zu dem Thema „Der europäische Grüne Deal“ begrüßte das Europäische Parlament die Absicht der Kommission, gegen die weltweite Entwaldung vorzugehen. Außerdem forderte es die Kommission darin auf, ihre Maßnahmen zu intensivieren und eine neue, ehrgeizige EU-Forststrategie vorzulegen, um der wichtigen, multifunktionalen und vielseitigen Rolle der europäischen Wälder, der Branche und der nachhaltigen Waldbewirtschaftung bei der Bekämpfung des Klimawandels und des Verlusts an biologischer Vielfalt angemessen Anerkennung zu zollen. Vor diesem Hintergrund hat das Parlament beschlossen, zwei nichtlegislative Initiativberichte auszuarbeiten: einen zur Stärkung der Maßnahmen der EU zum Schutz und zur Wiederherstellung der Wälder in der Welt (Entschließung des Europäischen Parlaments vom 16. September 2020 zu der Rolle der EU beim Schutz und der Wiederherstellung der Wälder in der Welt), und einen zur neuen Forststrategie der EU (Entschließung des Europäischen Parlaments vom 8. Oktober 2020 zu dem Thema „Europäische Forststrategie – künftiges Vorgehen“). In Verbindung mit dem ersten Bericht nahm das Parlament auch einen legislativen Initiativbericht über die weltweite Entwaldung an (Entschließung des Europäischen Parlaments vom 22. Oktober 2020 mit Empfehlungen an die Kommission für einen EU-Rechtsrahmen zur Eindämmung und Umkehrung der von der EU verursachten weltweiten Entwaldung). Schließlich nahm das Parlament am 13. September 2022 seine Entschließung zu der neuen EU-Waldstrategie für 2030 – nachhaltige Waldbewirtschaftung in Europa an, in der auf die neue EU-Waldstrategie für 2030 eingegangen wird, die im Jahr 2021 von der Kommission angenommen wurde.

 

Rachele Rossi

10-2025