Die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik: Fakten und Zahlen

In dieser Kurzdarstellung wird erläutert, wie die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) seit ihrer Einführung im Jahr 1962 finanziert wird. Seit 2007 werden die GAP-Mittel auf zwei Säulen aufgeteilt, den Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (erste Säule) und den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (zweite Säule). Einige Stützungsmaßnahmen werden außerdem von den Mitgliedstaaten kofinanziert, und mit den 2021 angenommenen Verordnungen wurde ein neues Modell für alle GAP-Ausgaben eingeführt, das mit den von den Mitgliedstaaten erstellten GAP-Strategieplänen zusammenhängt. In dieser Kurzdarstellung sind die aktuellen und die geplanten GAP-Ausgaben nach Jahr, Land und Art der Stützungsmaßnahme aufgeschlüsselt.

Rechtsgrundlage

• Artikel 40 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union sieht die Schaffung eines oder mehrerer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft vor.
• Verordnung (EU, Euratom) 2020/2093: Diese Verordnung ist auch als Verordnung zur Festlegung des mehrjährigen Finanzrahmens bekannt. In ihr ist der langfristige Ausgabenplan der EU für den Zeitraum von 2021 bis 2027 festgelegt.
• Verordnung (EU) 2021/2115: In dieser Verordnung, auch Verordnung über die GAP-Strategiepläne genannt, sind die Vorschriften für die Unterstützung der von den Mitgliedstaaten im Rahmen der GAP zu erstellenden und durch den Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) zu finanzierenden Strategiepläne festgelegt.
• Verordnung (EU) 2021/2116: In dieser Verordnung sind Vorschriften für die Finanzierung, Verwaltung und Überwachung der GAP verankert.
• Verordnung (EU) 2021/2117: Mit dieser Verordnung werden mehrere andere Verordnungen aktualisiert, und zwar im Zusammenhang mit dem Binnenmarkt für landwirtschaftliche Erzeugnisse, Qualitätsregelungen für Agrarerzeugnisse und Lebensmittel, dem Schutz geografischer Angaben für aromatisierte Weinerzeugnisse und Sondermaßnahmen im Bereich der Landwirtschaft zugunsten der Regionen in äußerster Randlage der Union.

Entwicklung des Finanzrahmens für die Landwirtschaft

Die GAP wurde im Januar 1962 ins Leben gerufen und speiste sich damals aus einem einzigen Fonds, dem Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL). Im Jahr 1964 wurde dieser Fonds in zwei Abteilungen unterteilt: die Abteilung „Garantie“ und die Abteilung „Ausrichtung“.

• Aus der Abteilung „Garantie“ wurden Maßnahmen auf den Agrarmärkten finanziert, um die Erzeugerpreise zu stützen. Dazu gehörten Ankäufe der öffentlichen Hand und Ausfuhrsubventionen, um zu gewährleisten, dass Agrarerzeugnisse verkauft werden.
• Aus der Abteilung „Ausrichtung“ wurden Maßnahmen zur Verbesserung und Modernisierung der landwirtschaftlichen Strukturen finanziert.

Im Laufe der Jahre wurden die diesen beiden Abteilungen zugewiesenen Aufgaben immer stärker ausgeweitet. Die Abteilung „Ausrichtung“ wurde ursprünglich erweitert, um Agrarunternehmen bei der Anpassung an neue Herausforderungen und der Verbesserung ihrer Methoden zu helfen und die Entwicklung des ländlichen Raums voranzubringen. Die Abteilung „Garantie“ hingegen entwickelte sich im Zuge der verschiedenen Reformen der GAP weiter. Hier lag der Schwerpunkt eher auf Direktzahlungen an Landwirte und weniger auf der Marktpreisstützung. Die Verknüpfung zwischen Zahlungen und Produktionsmengen wurde schrittweise aufgehoben. Diese „Entkopplung“ der Direktzahlungen stand im Einklang mit den neuen Zielen der Agrarpolitik (3.2.3) und den internationalen Verpflichtungen (3.2.10).

Im Jahr 2007 wurde der EAGFL durch zwei neue Fonds ersetzt, die gemeinhin als die beiden Säulen der GAP bezeichnet werden.

• Aus dem Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) (erste Säule) werden alle Ausgaben im Zusammenhang mit Direktzahlungen an die Landwirte (3.2.7) und alle marktbezogenen Ausgaben (3.2.6) finanziert.
• Aus dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) (zweite Säule) werden die Entwicklung des ländlichen Raums gemeinsam mit den nationalen Behörden (durch Investitionen), Agrarumweltmaßnahmen sowie Maßnahmen zur Verbesserung der Lebensqualität im ländlichen Raum, zur Förderung der Diversifizierung der ländlichen Wirtschaft und zum Aufbau lokaler Kapazitäten finanziert.

Gemäß dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (3.2.1) beschließen das Europäische Parlament und der Rat der EU als EU-Haushaltsbehörde gemeinsam über sämtliche Agrarausgaben.

GAP-Ausgaben

A. Jährliche Ausgaben

Etwa 25 % des EU-Haushalts sind der GAP vorbehalten. Ihr Anteil am Haushalt ist, ausgehend von mehr als 70 % im Jahr 1980, im Laufe der Jahre kontinuierlich gesunken, was auf politische Reformen und sich ändernde politische Prioritäten zurückzuführen ist. Die GAP-Ausgaben sind in der Verordnung zur Festlegung des mehrjährigen Finanzrahmens unter der für die Rubrik 3 – Natürliche Ressourcen und Umwelt – festgelegten Obergrenze aufgeführt. Aus der nachstehenden Tabelle gehen die Beträge hervor, die von 2021 bis 2027 jährlich unter dieser Rubrik bereitgestellt wurden bzw. werden. Bei diesen Angaben sind die genehmigten Übertragungen zwischen den beiden Säulen und die Mittelkürzung im Zuge der Halbzeitüberprüfung des mehrjährigen Finanzrahmens berücksichtigt.

Insgesamt stehen für den Zeitraum 2021-2027 mehr als 378 Mrd. EUR für Ausgaben im Zusammenhang mit der GAP im Rahmen der Rubrik „Natürliche Ressourcen und Umwelt“ zur Verfügung. Dieser Betrag setzt sich wie folgt zusammen (Circaangaben):

• 283 Mrd. EUR für Direktzahlungen und marktbezogene Maßnahmen im Rahmen der ersten Säule (EGFL);
• 94 Mrd. EUR für Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums im Rahmen der zweiten Säule (ELER).

Für Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums wurden zusätzliche 8 Mrd. EUR aus dem Programm „NextGenerationEU“ bereitgestellt, mit denen der wirtschaftliche und soziale Aufbau nach der COVID-19-Krise finanziert werden sollte. Somit stehen für den Zeitraum 2021-2027 insgesamt mehr als 386 Mrd. EUR für die GAP zur Verfügung.

GAP-BETRÄGE IN RUBRIK 3 DES MEHRJÄHRIGEN FINANZRAHMENS(2021-2027, in Mio. EUR)

Quelle: Europäische Kommission: Finanzbericht über den EGFL und den ELER für 2023.

B. Ausgaben nach Land

Aus der nachstehenden Tabelle geht die Aufteilung dieser Mittel auf die Mitgliedstaaten hervor (2023). Frankreich steht an der Spitze der Empfängerländer der Mittel aus dem EGFL (erste Säule) (18 % des Gesamtbetrags), gefolgt von Spanien, Deutschland und Italien. Frankreich und Italien erhalten die größten Anteile aus dem ELER (zweite Säule), gefolgt von Deutschland und Polen.

GAP-AUSGABEN NACH MITGLIEDSTAAT (EU-27, 2023)

Quelle: Europäische Kommission: Finanzberichte über den EGFL und den ELER für 2023.

^* Direkt von der Kommission getätigte Ausgaben.

C. Ausgaben nach Art der Stützungsmaßnahme

Im Dezember 2021 nahmen das Europäische Parlament und der Rat der EU drei neue GAP-Verordnungen an. Mit der Verordnung über die GAP-Strategiepläne (Verordnung (EU) 2021/2115) wurde ein neues Modell für die GAP-Finanzierung eingeführt, das auf von jedem Mitgliedstaat zu erstellenden nationalen Strategieplänen beruht. In dieser und in den beiden anderen Verordnungen (Verordnungen (EU) 2021/2116 und (EU) 2021/2117) sind die Finanzvorschriften der GAP und die Aufteilung der Mittel zwischen den verschiedenen Politikzielen und einschlägigen Stützungsmaßnahmen festgelegt.

Aus der nachstehenden Tabelle gehen die Beträge hervor, die unter den beiden GAP-Säulen jeweils für konkrete Maßnahmen vorgesehen sind. Einige dieser Maßnahmen werden ausschließlich aus EU-Mitteln finanziert, während andere hingegen von der EU und nationalen Regierungen gemeinsam getragen werden. Die Gesamtausgaben (Mittel der EU und der Einzelstaaten zusammengenommen) sind ebenfalls der Tabelle zu entnehmen.

Direktzahlungen an Landwirte unter der ersten Säule der GAP machen 62 % der GAP-Ausgaben aus. Die vorrangigen, als Direktzahlungen finanzierten Maßnahmen gemäß der Verordnung über die GAP-Strategiepläne werden vollständig von der EU finanziert. Die Einzelstaaten leisten hierzu keinen Beitrag.

• Die Einkommensgrundstützung für Nachhaltigkeit macht mit mehr als 96 Mrd. EUR annähernd ein Drittel der geplanten Gesamtausgaben aus.
• Die gekoppelte Einkommensstützung ist an die Erzeugung bestimmter Produkte geknüpft und macht mit etwa 23 Mrd. EUR 7 % des Gesamtbetrags aus.
• Die ergänzende Einkommensstützung für Junglandwirte beläuft sich insgesamt auf 3,5 Mrd. EUR (1 %).
• Bei der ergänzenden Umverteilungseinkommensstützung für Nachhaltigkeit werden Direktzahlungen von größeren auf kleine und mittlere Betriebe umverteilt. Sie macht 7 % des Gesamtbetrags aus.
• Mit den Regelungen für Klima, Umwelt und Tierwohl (15 % des Gesamtbetrags) werden Landwirte unterstützt, die landwirtschaftliche Methoden einsetzen, die der Umwelt und dem Tierwohl zugutekommen.
• Mit den kulturspezifischen Zahlungen für Baumwolle (0,4 % des Gesamtbetrags) werden Landwirte in Bulgarien, Griechenland, Spanien und Portugal unterstützt, die Baumwolle anbauen.
• Stützungsmaßnahmen für bestimmte Sektoren unter der ersten Säule werden nicht kofinanziert. Ausnahme hiervon ist die Apikultur (Bienenzucht), für die die Mitgliedstaaten in ihren GAP-Strategieplänen konkrete Ziele festlegen können. Diese sektorbezogene Unterstützung macht zusammengenommen 3 % der gesamten geplanten GAP-Ausgaben aus und umfasst:
• Die aus der zweiten Säule der GAP unterstützten Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums werden von den Mitgliedstaaten kofinanziert. Die geplanten Ausgaben für diese Maßnahmen belaufen sich auf insgesamt mehr als 109 Mrd. EUR, wobei etwa 60 % von der EU und 40 % von den nationalen Behörden bereitgestellt werden. Wie in der Verordnung über die GAP-Strategiepläne festgelegt, betreffen die Maßnahmen folgende Bereiche:

GEPLANTE ÖFFENTLICHE AUSGABEN (2023-2027) FÜR DEN EGFL UND DEN ELER

Quelle: Europäische Kommission: „Approved 28 CAP Strategic Plans (2023-2027)“, Juni 2023.

^* Der nationale Beitrag bzw. die Kofinanzierung enthält keine zusätzlichen nationalen Finanzierungen nach Artikel 146 der Verordnung über die GAP-Strategiepläne. Unterstützungszahlungen nach Maßgabe der Verordnung (EU) Nr. 1308/2013 sind nicht Teil der GAP-Strategiepläne. Übertragungen zwischen Fonds sind enthalten.

^** Direktzahlungen: Mit Blick auf den angepassten Anhang V der Verordnung über die GAP-Strategiepläne (der Gesamtbetrag umfasst das geschätzte Aufkommen aus der Kürzung) umfasst der Gesamtbetrag – sofern die Mitgliedstaaten sich dafür entschieden haben, das Aufkommen aus der Kürzung einzubeziehen – den geschätzten Betrag, der sich aus der Kappung der den Landwirten gewährten Beträge ergibt. Somit ist der vorgesehene Gesamtbetrag aller Stützungsmaßnahmen im Rahmen der Direktzahlungen höher als der in Anhang V der Verordnung aufgeführte Betrag; die Differenz entspricht der Kappung. Die Zahlungen für Baumwolle sind nicht als Stützungsmaßnahmen vorgesehen; die entsprechenden Mittelzuweisungen sind in Anhang VIII der Verordnung über die GAP-Strategiepläne festgelegt.

^*** Entwicklung des ländlichen Raums: Die aus nationalen Mitteln finanzierte technische Hilfe ist nicht enthalten. Vorruhestandszahlungen (eine Maßnahme aus dem Zeitraum 2007-2013 mit einer Höchstzahlungsdauer von 15 Jahren, insgesamt etwa 5 Mio. EUR, davon 2 Mio. EUR aus dem ELER) sind nicht enthalten.

Rolle des Europäischen Parlaments

Im Wege interinstitutioneller Vereinbarungen, die 1988, 1993, 1999 und 2006 unterzeichnet wurden, hat das Europäische Parlament nach und nach seinen Einfluss auf die EU-Ausgaben gesteigert. 2009 wurden die Befugnisse des Europäischen Parlaments durch den Vertrag von Lissabon zusätzlich ausgeweitet, sodass es nun gleichberechtigt mit dem Rat der EU den gesamten jährlichen EU-Haushaltsplan annehmen, abändern oder ablehnen kann.

Das Europäische Parlament konnte Einfluss auf die im Dezember 2013 angenommene Verordnung zur Festlegung des mehrjährigen Finanzrahmens für die Jahre 2014-2020 nehmen. Es sorgte für eine größere Flexibilität bei der Verwaltung der Rubriken, stärkte die Einheit des Haushalts, sicherte die sofortige Verwendung der aus dem Haushaltsplan 2013 noch abzuwickelnden Mittel durch die Mitgliedstaaten und sorgte außerdem für eine Erhöhung der der Rubrik 1 (Intelligentes und integratives Wachstum) zugeteilten Mittel.

Der erste Vorschlag für den langfristigen Ausgabenplan für 2021-2027 wurde im Mai 2018 vorgelegt, im Mai 2020 jedoch durch einen zweiten Vorschlag ersetzt, in dem EU-Mittel vorgesehen waren, mit denen der durch die COVID-19-Pandemie entstandene wirtschaftliche und gesellschaftliche Schaden ausgeglichen werden sollte. Das Europäische Parlament machte seinen Standpunkt zu dem Vorschlag in seinen Entschließungen vom 14. November 2018, vom 23. Juli 2020 und vom 17. Dezember 2020 deutlich. Nach langwierigen Verhandlungen zwischen dem Europäischen Parlament und dem Rat der EU wurde die Verordnung zur Festlegung des mehrjährigen Finanzrahmens mit dem Ausgabenplan der EU für die Jahre 2021-2017 am 17. Dezember 2020 angenommen.

Im Juni 2018 veröffentlichte die Kommission Vorschläge für neue Verordnungen für die GAP nach 2020. Das Europäische Parlament spielte eine wichtige Rolle bei den Verhandlungen über beispielsweise die Förderung einer besseren Umweltleistung landwirtschaftlicher Betriebe in der EU, die Bereitstellung höherer Finanzmittel für kleine Betriebe und Junglandwirte, einen solideren Schutz der Rechte von Landarbeitern, die Unterstützung von Landwirten bei der Bewältigung von Risiken und Krisen und die Gewährleistung von mehr Transparenz zum Schutz der EU-Gelder und höherer Sanktionen bei wiederholten Regelverstößen. Die neuen GAP-Verordnungen wurden im Dezember 2021 angenommen und traten am 1. Januar 2023 in Kraft.

 

Rachele Rossi

10-2025