Die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik

Die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik erfolgte lange Zeit durch einen einzigen Fonds, den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL). Dieser wurde jedoch am 1. Januar 2007 durch den Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) ersetzt.

Rechtsgrundlage

Artikel 40 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV);

Verordnungen (EU) Nr. 1306/2013 und (EU, Euratom) Nr. 1311/2013 (ABl. L 347 vom 20.12.2013).

Entwicklung des Finanzrahmens für die Landwirtschaft

Die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) wurde im Januar 1962 ins Leben gerufen und speiste sich damals aus dem EAGFL. Im Jahr 1964 wurde der Fonds in zwei Abteilungen unterteilt („Garantie“ und „Ausrichtung“), für die unterschiedliche Vorschriften galten.

• Die sehr viel größere Abteilung „Garantie“ diente der Finanzierung der Ausgaben, die durch die Anwendung der Markt- und Preispolitik entstanden. Da diese Ausgaben schwer vorhersehbar waren, wurden die Mittelansätze immer wieder durch Berichtigungshaushaltspläne auf den tatsächlichen Bedarf abgestimmt. In der Regel wurden die Marktinterventionsmaßnahmen vollständig aus der EAGFL-Abteilung „Garantie“ finanziert.
• Die Abteilung „Ausrichtung“ diente der Finanzierung von strukturpolitischen Maßnahmen und von Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums. Im Gegensatz zur Abteilung „Garantie“ basierte die EAGFL-Abteilung „Ausrichtung“ auf dem Grundsatz der Kofinanzierung.

Um den Anstieg der Ausgaben einzudämmen, sind die Mittel der GAP seit 1988 durch die Einführung einer mehrjährigen Agrarleitlinie einer strengen Haushaltsdisziplin unterworfen (Entscheidung 88/377/EWG, die wiederum durch die Interinstitutionelle Vereinbarung vom 22. Juni 1988 ergänzt wurde, im Rahmen des Delors-I-Pakets) (siehe Kurzdarstellung 1.4.3).

Nach der Unterzeichnung des Vertrags von Maastricht und der Tagung des Europäischen Rates in Edinburgh (Dezember 1992) wurde der Finanzrahmen überarbeitet (Delors-II-Paket). Die Interinstitutionelle Vereinbarung von 1988 wurde durch eine neue Vereinbarung über die Haushaltsdisziplin für den Zeitraum 1993-1999 ersetzt (ABl. C 331 vom 7.12.1993). Die Entscheidung 88/377/EWG wurde durch die Entscheidung 94/729/EG (ABl. L 293 vom 12.11.1994) aufgehoben, in der der Grundsatz bekräftigt wurde, dass die Haushaltsdisziplin für alle Bereiche der gemeinsamen Politik gilt. Mit der Agenda 2000 (siehe Kurzdarstellung 3.2.3) wurde die Agrarleitlinie im Rahmen der finanziellen Vorausschau 2000-2006 fortgeführt (ABl. C 172 vom 18.6.1999). Gleichzeitig wurden die Modalitäten der Finanzierung der GAP in der neuen Verordnung (EG) Nr. 1258/1999 (ABl. L 160 vom 29.6.1999, S. 103) festgelegt.

Der mehrjährige Finanzrahmen für den Zeitraum 2007-2013 wurde 2006 verabschiedet (ABl. C 139 vom 14.6.2006) (siehe Kurzdarstellung 1.4.3). Die Rubrik 2 „Erhaltung und Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen“ umfasste den Haushalt für Landwirtschaft, ländliche Entwicklung, Umwelt und Fischerei (413 Mrd. EUR zu jeweiligen Preisen, d. h. 42,3 % der gesamten Mittel für Verpflichtungen für die EU-27). Auch die Überarbeitung der Finanzierung der GAP wurde in den vorbereitenden Aussprachen über die finanzielle Vorausschau für den Zeitraum 2007-2013 erörtert.

• Durch die Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 (ABl. L 209 vom 11.8.2005, S. 1) wurde der EAGFL in zwei getrennte Fonds unterteilt, und zwar in den Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER). Der EGFL finanziert bzw. kofinanziert zusammen mit den Mitgliedstaaten die Ausgaben der gemeinsamen Marktorganisation (GMO) (siehe Kurzdarstellung 3.2.4), die Direktzahlungen an die Betriebe (siehe Kurzdarstellung 3.2.5), die finanzielle Beteiligung der Union an den Informations- und Absatzförderungsmaßnahmen für Agrarerzeugnisse im Binnenmarkt und in Drittländern sowie verschiedene einmalige Ausgaben der Union, beispielsweise für Veterinärmaßnahmen oder die Sammlung und Nutzung genetischer Ressourcen.
• Aufgrund der Besonderheiten hinsichtlich der Finanzierung und Programmplanung in der zweiten Säule der GAP wurde die Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 durch die Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 (ABl. L 277 vom 21.10.2005) über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den ELER ergänzt (siehe Kurzdarstellung 3.2.6). Im Rahmen des ELER werden Maßnahmen zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der Land- und Forstwirtschaft, Agrarumweltmaßnahmen sowie Maßnahmen zur Verbesserung der Lebensqualität im ländlichen Raum, zur Förderung der Diversifizierung der ländlichen Wirtschaft und zum Aufbau lokaler Kapazitäten (Initiative Leader) kofinanziert (siehe Kurzdarstellung 3.2.6).

Die Abteilung „Garantie“ gehörte stets zu den obligatorischen Ausgaben (OA) des Gemeinschaftshaushalts, die sich unmittelbar aus dem Vertrag oder den aufgrund des Vertrags erlassenen Rechtsakten ergaben. Die Gesamtheit der Ausgaben der EAGFL-Abteilung „Ausrichtung“ galt hingegen als nicht obligatorisch (NOA). Bis zum Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon (siehe Kurzdarstellung 3.2.1) traf der Rat als erster Teil der Haushaltsbehörde der EU im Verfahren zur Ausarbeitung des Jahreshaushaltsplans in der Regel die endgültige Entscheidung über die OA. Das Europäische Parlament hingegen verfügte über die Entscheidungsbefugnis im Bereich der NOA, wobei sich der Anstieg der Ausgaben nur bis zu einer von der Kommission auf der Grundlage wirtschaftlicher Parameter festgelegten Höchstgrenze bewegen durfte. Mit dem neuen Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) (siehe Kurzdarstellung 3.2.1) wurde diese Unterscheidung aufgehoben. Die beiden Teile der Haushaltsbehörde (Europäisches Parlament und Rat) beschließen nunmehr gemeinsam über sämtliche Agrarausgaben.

Was den Zeitraum 2014-2020 betrifft, billigte das Europäische Parlament am 19. November 2013 [Entschließungen P7_TA(2013)0455 und P7_TA(2013)0456, ABl. C 436 vom 24.11.2016] die Verordnung zur Festlegung des neuen Mehrjährigen Finanzrahmens [Verordnung (EU, Euratom) Nr. 1311/2013, ABl. L 347 vom 20.12.2013] und die Interinstitutionelle Vereinbarung über die wirtschaftliche Haushaltsführung (ABl. C 373 vom 20.12.2013). Im Mehrjährigen Finanzrahmen 2014-2020 wurde ein Gesamthaushalt für die Rubrik „Erhaltung und Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen“ (GAP einbezogen) in Höhe von 373,17 Mrd. EUR zu Preisen von 2011 festgelegt, d. h. 38,9 % der gesamten Mittel für Verpflichtungen für die EU-28. Der Finanzrahmen 2014-2020 für die Landwirtschaft wurde 2015 im Zuge der durch die Mitgliedstaaten beschlossenen Mittelübertragungen zwischen den beiden Säulen der GAP geändert [Durchführungsverordnung (EU) 2015/141 (ABl. L 24 vom 30.1.2015)]. Mit dem endgültigen GAP-Haushalt 2014-2020 wurden 291,273 Mrd. EUR für Direktzahlungen (71,3 % der Gesamtmittel der GAP), 99,587 Mrd. EUR für die Entwicklung des ländlichen Raums (24,4 %) und 17,453 Mrd. EUR für Marktmaßnahmen (GMO, 4,3 %) bereitgestellt. Insgesamt beliefen sich die Ausgaben für die Landwirtschaft im Zeitraum 2014-2020 auf 408,313 Mrd. EUR.

Für den Zeitraum 2021-2027 haben die Rechtsetzungsorgane im Dezember 2020 die Verordnung zur Festlegung des neuen Mehrjährigen Finanzrahmens [Verordnung (EU, Euratom) 2020/2093] und die Interinstitutionelle Vereinbarung im Haushaltsbereich angenommen [ABl. L 433I vom 22.12.2020]. Folglich stehen den GAP-Begünstigten ab dem 1. Januar 2021 378 532,3 Mio. EUR (zu jeweiligen Preisen) zur Verfügung, was 31 % des Gesamthaushalts der Union entspricht [vgl. untenstehende Tabelle, Zeilen 3 und 5]. Für Maßnahmen der GAP zur Entwicklung des ländlichen Raums werden zusätzliche Mittel aus dem Programm „NextGenerationEU“ (NGEU) bereitgestellt, mit denen der wirtschaftliche und soziale Aufbau nach der COVID-19-Krise finanziert werden soll (8 070,5 Mio. EUR) [vgl. untenstehende Tabelle, Zeile 2b]. Die Mittelbindungen für die GAP belaufen sich im Zeitraum 2021-2027 somit insgesamt auf 386 602,8 Mio. EUR [vgl. untenstehende Tabelle, Zeile 6].

A. Übersicht

Der EU-Haushalt für 2021 sieht Mittel für Verpflichtungen in Höhe von insgesamt 168,5 Mrd. EUR vor. Im Jahr 2021 macht die GAP 33,1 % des Haushalts der EU-27 (55,71 Mrd. EUR) aus. Die Direktzahlungen und die Marktmaßnahmen (erste Säule der GAP) machen 76,8 % der Mittel für die Landwirtschaft aus (40,4 Mrd. EUR), der Anteil der Mittel für die Entwicklung des ländlichen Raums (zweite Säule) beläuft sich auf 23,2 % (15,3 Mrd. EUR) [vgl. obenstehende Tabelle, Spalte A].

Seit einigen Jahren nimmt der Anteil der Agrarausgaben am Haushaltsplan der Europäischen Union stetig ab. Während Anfang der 1980er-Jahre noch 66 % des EU-Haushalts auf die GAP entfielen, waren es im Zeitraum 2014-2020 lediglich 37,8 %. Im aktuellen Zeitraum 2021-2027 beläuft sich ihr Anteil auf 31 %. Seit 1992, als die erste bedeutende Reform der GAP erfolgte und die Direktbeihilfen rapide zunahmen, sind die realen Agrarausgaben mit Ausnahme der Jahre 1996 und 1997 (aufgrund der BSE-Krise und des Beitritts drei neuer Mitgliedstaaten) stabil geblieben. Die Haushaltsbelastung durch die GAP ist also im Verhältnis zum Bruttonationaleinkommen (BNE) der EU gesunken, und zwar von 0,54 % im Jahr 1990 auf voraussichtlich 0,32 % in den Jahren 2021-2027.

B. Verteilung nach Ausgabenkategorien und Sektoren

Die Ausgaben der ersten Säule (43,9 Mrd. EUR laut dem letzten Finanzbericht für das Jahr 2019) bestehen zu 94 % aus Direktbeihilfen für Landwirte (41,33 Mrd. EUR) (siehe Kurzdarstellung 3.2.10, Tabelle V Spalte 1 – a und b). Dem seit 1992 zu verzeichnenden bedeutenden Anstieg der Direktbeihilfen steht ein Rückgang der weiteren Ausgaben der EAGFL-Abteilung „Garantie“ bzw. des EGFL gegenüber: Seit 2019 gibt es praktisch keine Ausfuhrsubventionen mehr, und die übrigen Interventionen auf den Märkten (Lagerung, Absatzförderungs- und Informationsmaßnahmen, Schulprogramme) belaufen sich nur noch auf 2,6 Mrd. EUR (6 % des Gesamtbetrags) (siehe Kurzdarstellung 3.2.4, Tabelle 1).

C. Verteilung nach Ländern und Betriebsart

Wie Tabelle V für das Haushaltsjahr 2019 zu entnehmen ist (siehe Kurzdarstellung 3.2.10), steht Frankreich an der Spitze der Empfänger der GAP (17,3 %); danach kommen Spanien (12,4 %), Deutschland (11,2 %) und Italien (10,4 %). Beim ELER stehen Frankreich und Italien an der Spitze der Empfängerländer (14,9 % bzw. 10,4 % der 2019 tatsächlich geleisteten Zahlungen), gefolgt von Deutschland (9,2 %) und Spanien (8,4 %). Es ist anzumerken, dass die neuen Mitgliedstaaten (EU-13) im EGFL bedingt zu Buche schlagen (26,8 % im Jahr 2019). Aufgrund der Priorität, die der Modernisierung der landwirtschaftlichen Strukturen und der Entwicklung des ländlichen Raums eingeräumt wird, erhalten diese Länder jedoch bereits einen beachtlichen Anteil des ELER (32,3 %).

Aus Tabelle V, Spalte 2 (siehe Kurzdarstellung 3.2.10) geht zudem hervor, wie ungleichmäßig die GAP-Direktbeihilfen auf die landwirtschaftlichen Betriebe verteilt sind: 74,9 % der Empfänger von GAP-Mitteln in der EU-28 erhielten im Jahr 2019 weniger als 5 000 EUR jährlich (insgesamt 15,1 % der EGFL-Direktbeihilfen). Nur sehr wenige Betriebe (121 844 von insgesamt 6,3 Millionen, d. h. 1,93 %) erhalten hingegen über 50 000 EUR; an sie gehen insgesamt 12,67 Mrd. EUR (30,6 % aller 2019 gezahlten Direktbeihilfen). Länder mit einem höheren Anteil an Großbetrieben (oder Unternehmen), die im Rahmen der GAP gefördert werden, sind Dänemark, das Vereinigte Königreich, die Tschechische Republik, die Slowakei und Frankreich. Dies wirft Probleme auf, was die Legitimität der Beihilfen angeht, wenn man die für alle Bürger geltenden Grundsätze (Steuerprogressivität, Bekämpfung von Ungleichheiten und wirtschaftliche und gesellschaftliche Erholung von der Pandemie) berücksichtigt.

Rolle des Europäischen Parlaments

Durch die Interinstitutionellen Vereinbarungen von 1988, 1993, 1999 und 2006 hat das Europäische Parlament ein größeres Mitspracherecht bei den obligatorischen Ausgaben erhalten. Die langwierigen Verhandlungen über die Verordnung über den Finanzrahmen für den Zeitraum 2014-2020 mündeten im November 2013 in einer Einigung. Unter Ausnutzung des Einflusses, der ihm durch die Tatsache verliehen wurde, dass sein Plenum zustimmen musste, konnte das Parlament eine größere Flexibilität bei der Verwaltung der Rubriken, die Stärkung der Einheit des Haushalts, die sofortige Bereitstellung der gemäß dem Haushaltsplan 2013 noch auszuzahlenden Mittel durch die Staaten und die Erhöhung der der Rubrik 1 (Wettbewerbsfähigkeit) zugeteilten Mittel bewirken [Entschließungen P7_TA(2013)0455 und P7_TA(2013)0456]. Der Ausschuss für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung hat seinerseits im Anschluss an die letzten Triloge vom September 2013 einige finanzielle Aspekte der neuen GAP verbessert.

Der erste Entwurf des mehrjährigen Finanzrahmens für die Zeit nach 2020 (ohne das Vereinigte Königreich) wurde am 2. Mai 2018 vorgelegt. Dieser Entwurf für einen langfristigen Haushaltsplan wurde im Mai 2020 durch einen zweiten Vorschlag ersetzt, der durch den Plan „NextGenerationEU“ ergänzt worden war, damit sichergestellt wird, dass die EU-Mittel stärker dazu beitragen, die von der COVID-19-Pandemie verursachten wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Schäden zu beheben. Das Europäische Parlament hat seinen Standpunkt in den Entschließungen vom 14. November 2018 [P8_TA(2018)0449], 23. Juli 2020 [P9_TA(2020)0206] und 17. Dezember 2020 [P9_TA(2020)0360] deutlich gemacht. Nach langwierigen Verhandlungen zwischen den beiden Teilen der Haushaltsbehörde wurde am 17. Dezember 2020 eine Einigung erzielt.

 

François Nègre

04-2023