Die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik: Zahlen und Fakten
Die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) erfolgte lange Zeit durch einen einzigen Fonds, den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL). Dieser wurde jedoch am 1. Januar 2007 durch den Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) ersetzt. Mit der GAP-Verordnung für die Jahre 2023-2027 wird ein neues Umsetzungsmodell (Strategieplan) für alle GAP-Ausgaben eingeführt.
Rechtsgrundlage
- Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), Artikel 40 Absatz 3;
- Verordnung (EU, Euratom) 2020/2093 vom 17. Dezember 2020 zur Festlegung des mehrjährigen Finanzrahmens für die Jahre 2021 bis 2027;
- Verordnung (EU) 2021/2115 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 2. Dezember 2021 mit Vorschriften für die Unterstützung der von den Mitgliedstaaten im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik zu erstellenden und durch den Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) zu finanzierenden Strategiepläne (GAP-Strategiepläne) und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 sowie der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013;
- Verordnung (EU) 2021/2116 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 2. Dezember 2021 über die Finanzierung, Verwaltung und Überwachung der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013;
- Verordnung (EU) 2021/2117 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 2. Dezember 2021 zur Änderung der Verordnungen (EU) Nr. 1308/2013 über eine gemeinsame Marktorganisation für landwirtschaftliche Erzeugnisse, (EU) Nr. 1151/2012 über Qualitätsregelungen für Agrarerzeugnisse und Lebensmittel, (EU) Nr. 251/2014 über die Begriffsbestimmung, Beschreibung, Aufmachung und Etikettierung von aromatisierten Weinerzeugnissen sowie den Schutz geografischer Angaben für aromatisierte Weinerzeugnisse und (EU) Nr. 228/2013 über Sondermaßnahmen im Bereich der Landwirtschaft zugunsten der Regionen in äußerster Randlage der Union.
Entwicklung des Finanzrahmens für die Landwirtschaft
Die GAP wurde im Januar 1962 ins Leben gerufen und speiste sich damals aus dem EAGFL. Im Jahr 1964 wurde der Fonds in zwei Abteilungen unterteilt („Garantie“ und „Ausrichtung“), für die unterschiedliche Vorschriften galten.
Ab 1988 – nach der Verabschiedung der ersten interinstitutionellen Vereinbarung, die eine finanzielle Vorausschau für 1988 bis 1992 umfasste – waren die Mittel einer strengen Haushaltsdisziplin unterworfen.
Der Mehrjährige Finanzrahmen für den Zeitraum 2007-2013 wurde 2006 verabschiedet (1.4.3). Mit der Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 wurden zwei europäische Landwirtschaftsfonds zur Finanzierung der GAP eingerichtet, nämlich der Europäische Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und der Europäische Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raumes (ELER). Aus dem EGFL (erste Säule der GAP) werden alle Ausgaben im Zusammenhang mit Direktzahlungen an die Landwirte (3.2.7) und alle marktbezogenen Ausgaben (3.2.3) finanziert. In der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 sind die finanziellen Merkmale und die Besonderheiten der Programmplanung des ELER festgelegt (zweite Säule der GAP) (3.2.8). Aus dem ELER werden Maßnahmen zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der Land- und Forstwirtschaft, Agrarumweltmaßnahmen sowie Maßnahmen zur Verbesserung der Lebensqualität im ländlichen Raum, zur Förderung der Diversifizierung der ländlichen Wirtschaft und zum Aufbau lokaler Kapazitäten (Initiative Leader) kofinanziert. Gemäß dem AEUV (3.2.1) beschließen die beiden Teile der Haushaltsbehörde (Parlament und Rat) gemeinsam über sämtliche Agrarausgaben.
Der Mehrjährige Finanzrahmen für den Zeitraum 2014-2020 wurde 2013 verabschiedet. In der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 1311/2013 wurden die Agrarausgaben für den Zeitraum 2014-2020 in Höhe von 408,313 Mrd. EUR festgelegt (71,3% für Direktzahlungen, 24,4% für die Entwicklung des ländlichen Raums und 4,3% für Marktmaßnahmen).
Im Dezember 2020 nahmen die Rechtsetzungsorgane die Verordnung (EU, Euratom) 2020/2093 über den Mehrjährigen Finanzrahmen 2021-2027 an. Folglich stehen den GAP-Begünstigten ab dem 1. Januar 2021 378 532,3 Mio. EUR (zu jeweiligen Preisen) zur Verfügung, was 31% des Gesamthaushalts der Union entspricht (vgl. untenstehende Tabelle). Für Maßnahmen der GAP zur Entwicklung des ländlichen Raums werden zusätzliche Mittel aus dem Programm „NextGenerationEU“ (NGEU) bereitgestellt, mit denen der wirtschaftliche und soziale Aufbau nach der COVID-19-Krise finanziert werden soll (8 070,5 Mio. EUR). Die Mittelbindungen für die GAP belaufen sich im Zeitraum 2021-2027 somit insgesamt auf 386 602,8 Mio. EUR.
| GAP-HAUSHALT EU-27 (Mittel für Verpflichtungen – Mio. EUR zu jeweiligen Preisen) | (A) Jahr 2021 |
(B) Mehrjähriger Finanzrahmen 2021-2027 (MFR) |
% (B) |
|---|---|---|---|
| 1) ERSTE SÄULE DER GAP Direktzahlungen und Maßnahmen auf den Agrarmärkten |
40 368,0 |
290 534,0 |
76,8% |
| 2) ZWEITE SÄULE DER GAP 2a) Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums unter dem MFR 2b) Zusätzliche Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums unter dem NGEU (befristetes Aufbauinstrument) |
15 345,0 2 387,7 |
87 998,3 8 070,5 |
23,2% --- |
| 3) GAP INSGESAMT 2021-2027, EU-27 [1) + 2a)] | 55 713,0 | 378 532,3 | 100% |
| 4) EU-MITTELBINDUNGEN INSGESAMT | 168 496,0 | 1 221 719,5 | --- |
| 5) Anteil der GAP [3) / 4)] | 33,1% | 31,0% | --- |
| 6) GAP INSGESAMT: MFR 2021-2027 + NGEU 2021-2022 [1) + 2a) + 2b)] | 58 100,7 | 386 602,8 | --- |
| 7) SUMME MFR 2021-2027 + NGEU 2021-2022 | 333 108,9 | 1 642 788,7 | --- |
| 8) Anteil der GAP [5) / 6)] | 17,4% | 23,5% | --- |
GAP-AUSGABEN NACH MITGLIEDSTAATEN (EU-27, 2021)
| Aufteilung nach Mitgliedstaaten Direktbeihilfen/Märkte und andere Maßnahmen 2021/Ländliche Entwicklung 2021 (in Mio. EUR) |
||||
|---|---|---|---|---|
| Mitgliedstaat | a. Direktbeihilfen (1. Säule – EGFL) |
b. Gesamtbetrag (1. Säule – EGFL) (einschl. a) |
c. Gesamtbetrag ELER (2. Säule) |
(b+c) Anteil an Gesamt-EU (in%) |
| BE | 498,6 | 557,3 | 83,2 | 1,17% |
| BG | 843,2 | 867,9 | 354,6 | 2,25% |
| HR | 347,7 | 360,7 | 382,1 | 1,36% |
| CZ | 852,3 | 869,4 | 357,1 | 2,25% |
| DK | 798,5 | 808,2 | 116,7 | 1,7% |
| DE | 4 615,1 | 4 739,8 | 1 354,0 | 11,2% |
| EE | 165,4 | 167,1 | 91,6 | 0,47% |
| EL | 1 990,9 | 2 232,6 | 635,8 | 5,3% |
| ES | 5 055,0 | 5 666,8 | 1 149,3 | 12,5% |
| FR | 6 807,7 | 7 372,2 | 1 913,1 | 17,1% |
| IE | 1 180,7 | 1 190,6 | 343,3 | 2,8% |
| IT | 3 552,3 | 4 241,7 | 1 470,8 | 10,5% |
| CY | 47,3 | 52,71 | 22,2 | 0,14% |
| LV | 294,7 | 297,1 | 124,0 | 0,77% |
| LT | 510,2 | 514,7 | 188,9 | 1,3% |
| LU | 34,3 | 34,9 | 15,41 | 0,1% |
| HU | 1 276,6 | 1 310,4 | 576,5 | 3,5% |
| MT | 5,1 | 5,2 | 14,9 | 0,04% |
| NL | 651,3 | 703,1 | 163,1 | 1,6% |
| AT | 683,3 | 707,3 | 580,7 | 2,37% |
| PL | 3 319,7 | 3 351,3 | 1419 | 8,8% |
| PT | 756,4 | 860,9 | 393,7 | 2,3% |
| RO | 1 885,2 | 1 953,0 | 1 215,1 | 5,8% |
| SI | 132,5 | 139,5 | 119,1 | 0,5% |
| SK | 384,7 | 395,8 | 138,9 | 1,0% |
| FI | 517,3 | 526,0 | 388,3 | 1,7% |
| SE | 673,0 | 686,3 | 319,7 | 1,85% |
| EU | 0,0 | 164,2 | 0,0 | 0,3% |
| EU-27 | 37 878,8 | 40 776,5 | 14 566,4 | — |
Quellen: Europäische Kommission: Fünfzehnte Finanzberichte über den EGFL bzw. den ELER für das Haushaltsjahr 2021.
Im Dezember 2021 nahmen das Parlament und der Rat drei Rechtsetzungsvorschläge zur GAP 2023-2027 an. Mit der Verordnung (EU) 2021/2215, der Verordnung (EU) 2021/2116 und der Verordnung (EU) 2021/2117 wurde ein neues Umsetzungsmodell für die GAP-Finanzierung eingeführt, das auf von jedem Mitgliedstaat zu erstellenden nationalen Strategieplänen beruht. Der Schwerpunkt der neuen GAP-Vorschriften liegt auf Leistung und Ergebnissen. Es kommt ein maßgeschneidertes Konzept zur Anwendung, das den Mitgliedstaaten mehr Flexibilität bei der Umsetzung der Politik vor Ort bietet. Vgl. nachstehende Tabelle zu den Mittelzuweisungen für die geplanten öffentlichen Ausgaben, die in den Plänen für beide Fonds festgelegt sind.
AUFTEILUNG DER INSGESAMT GEPLANTEN ÖFFENTLICHEN AUSGABEN FÜR DEN EGFL UND DEN ELER GEMÄSS DER GAP-VERORDNUNG 2023-2027
| INTERVENTIONSKATEGORIE | Unionsbeitrag (in EUR) | Nationale Kofinanzierung* | Öffentliche Gesamtausgaben (Unionsbeitrag und nationale Kofinanzierung) | Anteil an den gesamten öffentlichen Ausgaben |
|---|---|---|---|---|
| Unterstützung aus dem Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) | ||||
| BISS – Einkommensgrundstützung für Nachhaltigkeit (Artikel 21 bis 28) | 96 697 483 142 | nicht anwendbar | 96 697 483 142 | 31% |
| CIS – Gekoppelte Einkommensstützung (Artikel 32 bis 35) | 23 030 903 969 | 23 030 903 969 | 7% | |
| CIS-YF – Ergänzende Einkommensstützung für Junglandwirte (Artikel 30) | 3 407 403 394 | 3 407 403 394 | 1% | |
| CRISS – Ergänzende Umverteilungseinkommensstützung für Nachhaltigkeit (Artikel 29) | 20 094 247 101 | 20 094 247 101 | 7% | |
| Öko-Regelung – Regelungen für Klima, Umwelt und Tierwohl (Artikel 31) | 44 712 639 715 | 44 712 639 715 | 15% | |
| Baumwolle – Kulturspezifische Zahlung für Baumwolle (Artikel 36 bis 41) | 1 232 110 245 | 1 232 110 245 | 0,4% | |
| EGFL-Direktzahlungen insgesamt** | 189 109 706 310 | nicht anwendbar | 189 109 706 310 | 62% |
| Bienenzucht (Artikel 54 bis 56) | 285 607 172 | 324 387 287 | 609 994 458 | 0,2% |
| Oliven (Artikel 63 bis 65) | 218 729 300 | nicht anwendbar | 218 729 300 | 0,07% |
| Wein (Artikel 57 bis 60) | 4 142 887 347 | 4 142 887 347 | 1% | |
| Hopfen (Artikel 61 bis 62) | 10 940 000 | 10 940 000 | 0,004% | |
| Obst und Gemüse (Artikel 49 bis 53) | 4 142 887 347 | 4 142 887 347 | 1% | |
| Andere Sektoren (Artikel 66 bis 68) | 110 171 983 | 110 171 983 | 0 04% | |
| Sektorspezifische Unterstützung insgesamt – EGFL (vgl. Artikel 42 bis 48) | 8 915 271 473 | 324 387 287 | 9 239 658 760 | 3% |
| Unterstützung aus dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) AECC – Umwelt- und Klimaschutz sowie Tierwohl (Artikel 70) |
20 289 987 423 | 12 922 384 337 | 33 212 371 761 | 11% |
| ANC – Gebiete mit naturbedingten Benachteiligungen (Artikel 71) | 10 598 347 767 | 8 117 856 724 | 18 716 204 491 | 6% |
| ASD – Gebiete mit gebietsspezifischen Benachteiligungen (Artikel 72) | 501 286 959 | 329 170 180 | 830 457 139 | 0,3% |
| INV – Investitionen (Artikel 73 und 74) | 18 433 062 578 | 12 945 827 188 | 31 378 889 766 | 10% |
| INSTAL – Niederlassung von Landwirten und Existenzgründungen (Artikel 75) | 3 411 775 402 | 1 763 146 568 | 5 174 921 970 | 2% |
| RISK – Risikomanagementinstrumente (Artikel 76) | 2 731 774 898 | 1 859 749 688 | 4 591 524 586 | 1% |
| COOP – Zusammenarbeit (Artikel 77) | 7 033 768 843 | 4 125 997 116 | 11 159 765 960 | 4% |
| KNOW – Wissen und Information (Artikel 78) | 1 134 104 929 | 939 153 317 | 2 073 258 246 | 0,7% |
| Technische Hilfe*** | 1 864 585 916 | nicht anwendbar | 1 864 585 916 | 0,6% |
| Unterstützung aus dem ELER insgesamt – Entwicklung des ländlichen Raums | 65 998 694 714 | 43 003 285 120 | 109 001 979 834 | 35% |
| Geplante GAP-Ausgaben insgesamt | 264 023 672 497 | 43 327 672 407 | 307 351 344 904 | |
Quelle: Europäische Kommission: Approved 28 CAP Strategic Plans (2023-2027), Juni 2023.
* Der nationale Beitrag bzw. die Kofinanzierung umfasst keine zusätzlichen nationalen Finanzierungen nach Artikel 146 der Verordnung über die GAP-Strategiepläne. Unterstützungszahlungen nach Maßgabe der Verordnung (EU) Nr. 1308/2013 sind nicht in den GAP-Strategieplänen enthalten. Übertragungen zwischen Fonds sind enthalten.
** Direktzahlungen: Mit Blick auf den angepassten Anhang V der Verordnung über die GAP-Strategiepläne (der Gesamtbetrag umfasst das geschätzte Aufkommen aus der Kürzung) umfasst der Gesamtbetrag – sofern die Mitgliedstaaten sich für diese Option entschieden haben – das geschätzte Aufkommen aus der Kappung der den Landwirten gewährten Beträge. Somit ist der vorgesehene Gesamtbetrag aller Interventionen im Rahmen der Direktzahlungen höher als der in Anhang V der Verordnung über die GAP-Strategiepläne festgelegte Betrag; die Differenz entspricht der Kappung. Die Zahlungen für Baumwolle sind nicht als Intervention vorgesehen; die entsprechenden Mittelzuweisungen sind in Anhang VIII der Verordnung über die GAP-Strategiepläne festgelegt.
*** Entwicklung des ländlichen Raums: Die aus nationalen Mitteln finanzierte technische Hilfe ist nicht enthalten. Vorruhestandszahlungen (eine Maßnahme aus dem Zeitraum 2007-2013 mit einer Höchstzahlungsdauer von 15 Jahren, insgesamt etwa 5 Mio. EUR, davon 2 Mio. EUR aus dem ELER) sind nicht enthalten.
Rolle des Europäischen Parlaments
Durch die Interinstitutionellen Vereinbarungen von 1988, 1993, 1999 und 2006 hat das Parlament ein größeres Mitspracherecht bei den obligatorischen Ausgaben erhalten. Seit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon im Jahr 2009 entscheiden das Parlament und der Rat gleichberechtigt über den gesamten EU-Haushalt. Die langwierigen Verhandlungen über die Verordnung über den Finanzrahmen für den Zeitraum 2014-2020 mündeten im November 2013 in einer Einigung. Das Parlament sorgte für eine größere Flexibilität bei der Verwaltung der Rubriken, stärkte die Einheit des Haushalts, sicherte die sofortige Verwendung der aus dem Haushaltsplan 2013 noch abzuwickelnden Mittel durch die Mitgliedstaaten und sorgte für eine Erhöhung der der Rubrik 1 (Wettbewerbsfähigkeit) zugeteilten Mittel (Standpunkt des Europäischen Parlaments vom 19. November 2013 und Beschluss des Europäischen Parlaments vom 19. November 2013). Der Ausschuss für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung verbesserte seinerseits im Anschluss an die letzten Triloge vom September 2013 einige finanzielle Aspekte der neuen GAP.
Der erste Vorschlag für einen mehrjährigen Finanzrahmen für die Zeit nach 2020 wurde am 2. Mai 2018 vorgelegt. Dieser Entwurf für einen langfristigen Haushaltsplan wurde im Mai 2020 durch einen zweiten Vorschlag ersetzt, der durch den Plan „NextGenerationEU“ ergänzt worden war, damit sichergestellt wird, dass die EU-Mittel stärker dazu beitragen, die von der COVID-19-Pandemie verursachten wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Schäden zu beheben. Das Parlament machte seinen Standpunkt in den Entschließungen vom 14. November 2018, vom 23. Juli 2020 und vom 17. Dezember 2020 deutlich.
Nach langwierigen Verhandlungen zwischen den beiden Teilen der Haushaltsbehörde wurde am 17. Dezember 2020 eine Einigung erzielt.
Im Juni 2021 veröffentlichte die Kommission eine Mitteilung mit dem Titel „Langfristige Vision für die ländlichen Gebiete der EU“, mit der die Herausforderungen des ländlichen Raums in den Mittelpunkt der Strategien der EU gestellt wurden. Am 13. Dezember 2022 nahm das Parlament eine Entschließung zum Thema „Eine langfristige Vision für die ländlichen Gebiete der EU – Für stärkere, vernetzte, resiliente und florierende ländliche Gebiete bis 2040“ an. In der Entschließung wies es auf die wichtige Rolle der ländlichen Gebiete bei der Bewältigung sozialer, wirtschaftlicher und ökologischer Herausforderungen hin, brachte seine Unterstützung für die Entwicklung eines Pakts für den ländlichen Raum zum Ausdruck, hob die große Bedeutung von Mechanismen zur Prüfung der Auswirkungen auf den ländlichen Raum hervor und betonte, dass es Synergieeffekten und der Koordinierung zwischen den Finanzierungsinstrumenten der EU für diese Gebiete bedarf.
Vera Milicevic