WTO-Übereinkommen über die Landwirtschaft

Die Systeme der internen Stützung in der Landwirtschaft werden durch das Übereinkommen über die Landwirtschaft geregelt, das während der Uruguay-Runde (1986-1994) ausgehandelt wurde und 1995 in Kraft trat. Das langfristige Ziel des Übereinkommens über die Landwirtschaft besteht darin, ein faires und marktorientiertes Agrarhandelssystem zu erschaffen und einen Reformprozess auf dem Wege der Verhandlungen über Verpflichtungen der Unterstützung und des Schutzes sowie durch die Einführung konsequenterer und operativ wirksamerer Regeln und Disziplinarmaßnahmen in Gang zu setzen. Die Landwirtschaft hat daher eine Sonderstellung, da dieser Wirtschaftszweig durch ein eigenes Übereinkommen geregelt wird, dessen Bestimmungen maßgeblich sind.

Rechtsgrundlage

Im Rahmen des 1947 in Genf unterzeichneten Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (GATT) und des 1994 in Marrakesch unterzeichneten Übereinkommens zur Errichtung der Welthandelsorganisation (WTO) (ABl. L 336 vom 23.12.1994) lassen sich die Europäische Union und ihre Mitgliedstaaten von den Artikeln 207 (Gemeinsame Handelspolitik) sowie den Artikeln 217 und 218 (Internationale Übereinkünfte) des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) leiten (siehe Kurzdarstellung 5.2.2).

Allgemeiner Rahmen der externen Dimension der GAP

Die gesamte gemeinsame Agrarpolitik (GAP) unterliegt seit 1995 den Regeln der WTO, einschließlich des Streitbeilegungsgremiums (DSB), mit dem ein verbindliches Streitbeilegungsverfahren eingeführt wurde und für die Einhaltung der neuen multilateralen Regeln durch die Unterzeichnerstaaten gesorgt wird.

Darüber hinaus ist die GAP an Zugeständnisse im Agrarbereich geknüpft, die im Rahmen multilateraler und bilateraler Abkommen zugunsten einer Vielzahl von Ländern anerkannt werden, sowie an einseitige Ausnahmeregelungen, die im Rahmen des Allgemeinen Präferenzsystems (APS) gewährt werden. Diese Präferenzabkommen, die den hohen Anteil von Einfuhren aus Entwicklungsländern an den Agrareinfuhren der Europäischen Union erklären, müssen ebenfalls mit den WTO-Regeln vereinbar sein (siehe Kurzdarstellung 3.2.10, Tabelle VI).

WTO-Übereinkommen über die Landwirtschaft

Das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen (GATT) von 1947 fand anfangs auch auf die Landwirtschaft Anwendung, es war aber unvollständig, und die Unterzeichnerstaaten (oder „Vertragsparteien“) nahmen diesen Wirtschaftszweig vom Anwendungsbereich der im allgemeinen Abkommen niedergelegten Grundsätze aus. Im Zeitraum von 1947 bis 1994 war es den Mitgliedstaaten gestattet, die Ausfuhr von landwirtschaftlichen Rohstoffen zu subventionieren und unter bestimmten Umständen Einfuhrbeschränkungen zu erlassen, was zur Folge hatte, dass für die wichtigsten landwirtschaftlichen Rohstoffe Handelsbarrieren galten, wie sie in diesem Umfang bei anderen Warenkategorien nicht üblich sind. Der Weg zu einem fairen und marktorientierten Agrarhandelssystem war daher lang und steinig, bis die Verhandlungen während der Uruguay-Runde (1986-1994) endlich zum Abschluss gebracht werden konnten. Die Landwirtschaft genießt in den Übereinkommen und den Vereinbarungen der WTO über den Warenhandel (die 1994 unterzeichnet wurden und am 1. Januar 1995 in Kraft traten) einen Sonderstatus, da für diesen Wirtschaftszweig ein eigenes Übereinkommen gilt, dessen Bestimmungen maßgeblich sind. Zudem gelten bestimmte Bestimmungen des Übereinkommens über die Anwendung gesundheitspolizeilicher und pflanzenschutzrechtlicher Maßnahmen (SPS) auch für die Agrarerzeugung und den Agrarhandel. Das Gleiche gilt für das Übereinkommen über handelsbezogene Aspekte der Rechte des geistigen Eigentums (TRIPS) in Bezug auf den Schutz geografischer Angaben. Außerdem werden die Marktzugangsbestimmungen des Übereinkommens über die Landwirtschaft durch das Übereinkommen über technische Handelshemmnisse (TBT) sowie durch die technischen Unterstützungsmaßnahmen ergänzt.

In diesen Übereinkommen ist im Hinblick auf die Durchsetzung ein gewisses Maß an Flexibilität vorgesehen, und zwar zugunsten der der WTO angehörenden Entwicklungsländer (besondere und differenzierte Behandlung) sowie zugunsten der am wenigsten entwickelten Länder (LDC) sowie der Entwicklungsländer, die Nettoimporteure von Nahrungsmitteln sind (Sonderbestimmungen).

Auf der Grundlage des Übereinkommens über die Landwirtschaft haben sich die WTO-Mitgliedstaaten zu einem Programm zur Reform der bestehenden Agrarpolitik verpflichtet, das konkrete verbindliche Verpflichtungen in drei wichtigen Bereichen enthält:

A. Marktzugang

Mit dem Übereinkommen über die Landwirtschaft soll der Marktzugang verbessert, und zwar durch folgende Maßnahmen:

  • Umwandlung aller Schutzmaßnahmen an den Grenzen in Zölle (Zolläquivalente) und deren anschließende schrittweise Senkung (um 36 % im Zeitraum 1995-2000 gegenüber dem Referenzzeitraum 1986-1988) für die Industrieländer und um 24 % für Entwicklungsländer),
  • Verpflichtung, durch die Einführung von Zollkontingenten für bestimmte Erzeugnissen, die keiner Tarifregelung unterliegen, einen „Mindestzugang“ für Drittländer zu gewähren, wobei sich die Zollkontingente Ende 2000 für jede Produktgruppe auf 5 % des Verbrauchs des Referenzzeitraums 1986-1988 beliefen,
  • Beibehaltung von Zollzugeständnissen für Einfuhren zumindest auf dem zwischen 1986 und 1988 bestehenden Niveau (sog. „üblicher Zugang“); Einführung einer besonderen Schutzklausel, die wirksam wird, wenn das Einfuhrvolumen eine bestimmte Schwelle überschreitet oder wenn die Preise für die Einfuhren unter einen bestimmten Schwellenwert fallen.

B. Interne Stützung

Das Übereinkommen über die Landwirtschaft sah eine je nach Art der Beihilfe gestaffelte Verringerung des Fördervolumens vor. Diese werden je nach den wettbewerbsverzerrenden Auswirkungen, die sie auf den Handel innerhalb der Agrarmärkte haben können, in verschiedene „Boxen“ eingeordnet.

  • Die „Gelbe Box“ (auch als „aggregiertes Stützungsmaß“ (AMS) bezeichnet) umfasst die Preisstützung und die an die Erzeugung gekoppelten Beihilfen, die nicht von der Reduktionsverpflichtung ausgenommen sind. Ihr Volumen sollte innerhalb von sechs Jahren um 20 % – bezogen auf den Bezugszeitraum 1986-1988 – gesenkt werden. Alle WTO-Staaten können außerdem die „Geringfügigkeitsklausel“ anwenden, durch die es möglich wird, eine Stützung, deren Betrag weniger als 5 % des Wertes des entsprechenden Erzeugnisses (gezielte Beihilfen) oder des Gesamtwertes der landwirtschaftlichen Erzeugung (allgemeine Beihilfen) ausmacht, vom aktuellen aggregierten Stützungsmaß auszunehmen. Für die Entwicklungsländer gilt eine Schwelle von 10 %.
  • Die „Blaue Box“ umfasst die an Programme zur Angebotskontrolle gekoppelten Beihilfen, die von Reduktionsverpflichtungen ausgenommen sind, wie beispielsweise Direktbeihilfen, die auf eine bestimmte Fläche und bestimmte Erträge bezogen sind oder auf der Grundlage eines bestimmten Viehbestandes gezahlt werden (wie im Fall der 1992 von der GAP genehmigten „Ausgleichsbeihilfen“) (3.2.3). Für jedes Erzeugnis darf jedoch der Betrag der im Rahmen des AMS gewährten Stützung und der Beihilfen, die Bestandteil der Blauen Box sind, („Gesamt-AMS“) nicht höher sein als der Betrag der gesamten im Wirtschaftsjahr 1992 gewährten Stützung.
  • Die „Grüne Box“ umfasst zwei Stützungsgruppen. Unter die erste fallen Programme für öffentliche Dienstleistungen (z. B. Forschung, Ausbildung, Beratung, Marktförderung, Infrastruktur, interne Nahrungsmittelhilfe und öffentliche Lagerhaltung für Zwecke der Ernährungssicherung). Unter die zweite fallen Direktzahlungen an Erzeuger, die vollständig von der Erzeugung abgekoppelt sind. Dabei handelt es sich hauptsächlich um Programme zur Einkommenssicherung und zur Gewährleistung der Sicherheit (Naturkatastrophen, finanzielle Beteiligung des Staates an Ernteversicherungen etc.), um Strukturanpassungsprogramme und um Umweltschutzprogramme. Da alle Beihilfen der Grünen Box als mit dem WTO-Rahmen vereinbar angesehen werden, sind sie vollständig von der Reduktion ausgenommen.

C. Ausfuhrsubventionen

Die Ausfuhrsubventionen mussten über einen Zeitraum von sechs Jahren im Verhältnis zum Bezugszeitraum 1986-1990 (bei Rindfleisch: 1986-1992) hinsichtlich der Menge um 21 % und hinsichtlich der Haushaltsmittel um 36 % reduziert werden. In der Europäischen Union betraf diese lineare Kürzung 20 Produktgruppen. Für verarbeitete Erzeugnisse kam lediglich die Mittelkürzung zur Anwendung.

Die Folgen des Übereinkommens über die Landwirtschaft für die GAP

Ein Teilziel der GAP-Reform von 1992 bestand darin, die Unterzeichnung des Übereinkommens über die Landwirtschaft im Rahmen der Uruguay-Runde zu erleichtern. Tatsächlich hat die Europäische Union ihre in Marrakesch eingegangenen Verpflichtungen weitgehend eingehalten.

A. Marktzugang

Die Verpflichtungen über die gebundenen Zollsätze der Europäischen Union erstreckten sich auf 1 764 Zolltarifpositionen. Lag der durchschnittliche gebundene Zollsatz für Agrarerzeugnisse zu Beginn des Durchführungszeitraums noch bei 26 %, so betrug er am Ende dieses Zeitraums nur noch 17 %. Darüber hinaus wendete die Europäische Union für 775 der insgesamt 1 764 Zolltarifpositionen Null- oder Mindestzollsätze an. Bei lediglich 8 % der Zolltarifpositionen liegt der Zollsatz bei über 50 %. Diese Spitzenzölle werden auf Milcherzeugnisse, Rindfleisch, Getreide und Getreideerzeugnisse sowie für Zucker und Süßungsmittel erhoben. Bei den Zollkontingenten führte die Europäische Union insgesamt 87 Quoten ein, von denen 37 den sogenannten Mindestzugang und 44 den sogenannten üblichen Zugang betreffen. Im Jahr 2014 wurden etwa 71 % aller Agrar- und Lebensmitteleinfuhren, d. h. Waren im Wert von 72 Mrd. EUR, mit dem Nullzollsatz in die Union eingeführt.

B. Subventionierte Ausfuhren

Früher stammten die meisten subventionierten Ausfuhren, die der WTO gemeldet wurden, aus der Europäischen Union, bevor diese Subventionen im Rahmen der GAP-Reform 2013 abgeschafft wurden und 2017 auf null zurückgingen. Dabei ist allerdings zu berücksichtigen, dass eine Reihe von Maßnahmen unserer wichtigsten Wettbewerber (z. B. Nahrungsmittelhilfe, Ausfuhrkredite und staatliche Handelsunternehmen) nicht den WTO-Regeln unterliegen. Die EU wird Erstattungen für Ausfuhren in Zukunft nur ausnahmsweise im Fall schwerer Krisen, die den Markt betreffen, anwenden. Der Anteil der Ausfuhrerstattungen am Agrarhaushalt der Union sank daher von 29,5 % im Jahr 1993 (10,1 Mrd. EUR) in der EU-12 auf nahezu 0 % im Jahr 2017 in der EU-28 (3.2.2). Bei einem Teil der EU-Erzeugnisse waren erhebliche Kürzungen zu verzeichnen: dabei handelt es sich insbesondere um Butter, Raps, Käse, Obst und Gemüse, Eier, Wein und Fleisch im Allgemeinen. Die letzte Meldung an die WTO bezieht sich auf den Zeitraum 2017-2018 (G/AG/N/EU/61 vom 30. April 2020).

C. Interne Stützung

Durch die GAP-Reform von 2003, mit der der überwiegende Teil der bestehenden Direktbeihilfen entkoppelt wurde, und die anschließenden sektorspezifischen Reformen ließ sich der Großteil der Beihilfen aus der Gelben und Blauen Box in Beihilfen aus der Grünen Box umwandeln (65,8 Mrd. EUR in den Jahren 2017-2018, siehe beigefügte Tabelle). Mit einer Reduzierung von 81 Mrd. EUR zu Beginn der Laufzeit des Übereinkommens auf 6,9 Mrd. EUR im Zeitraum 2017-2018 sank das Volumen der „Gelben Box“ (aggregiertes Stützungsmaß, AMS) ungeachtet der aufeinanderfolgenden Beitritte zur EU erheblich. Die Europäische Union hält damit die in Marrakesch eingegangenen Verpflichtungen hinsichtlich dieser Box (72,37 Mrd. EUR jährlich) zum großen Teil ein. Die Blaue Box belief sich in demselben Berichtszeitraum auf 4,8 Mrd. EUR.

(in Mio. EUR)
GEMELDETE INTERNE STÜTZUNG
(in Mio. EUR)
GRÜNE BOX (Betrag und %) BLAUE BOX (Betrag und %) GELBE BOX (Betrag und %) GEMEL­DETE STÜTZUNG GESAMT
Zeitraum 2011/2012 (G/AG/N/EU/20)
 
70 976,8
87,8 %
2 981,1
3,7 %
6 858,9
8,5 %
80 816,8
100 %
Zeitraum 2012/2013 (G/AG/N/EU/26)
 
71 140,0
89,1 %
2 754,2
3,5 %
5 899,1
7,4 %
79 793,3
100 %
Zeitraum 2013/2014 (G/AG/N/EU/34)
 
68 697,8
88,8 %
2 663,6
3,4 %
5 971,7
7,8 %
77 333,1
100 %
Zeitraum 2014/2015 (G/AG/N/EU/43)
 
65 256,8
87,3 %
2 878,8
3,8 %
6 642,3
8,9 %
74 777,9
100 %
Zeitraum 2015/2016 (G/AG/N/EU/46)
 
60 828,5
84,2 %
4 331,1
6,0 %
7 101,8
9,8 %
72 261,4
100 %
Zeitraum 2015/2016 (G/AG/N/EU/46)
 
61 696,1
84,2 %
4 641,2
6,3 %
6 944,5
9,5 %
73 281,8
100 %
Zeitraum 2017/2018 (G/AG/N/EU/61)
 
65 845,8
84,8 %
4 795
6,1 %
6 532,8
8,4 %
77 572
100 %

Das Europäische Parlament hat den Verlauf der multilateralen Verhandlungen im Allgemeinen und der Agrarverhandlungen im Besonderen stets mit besonderer Aufmerksamkeit verfolgt. Dieses Interesse kommt in einer Reihe von Entschließungen zum Ausdruck, darunter die Entschließung vom 18. Dezember 1999 zur dritten Ministerkonferenz der Welthandelsorganisation in Seattle, die Entschließung vom 13. Dezember 2001 zur WTO-Konferenz in Doha, die Entschließung vom 12. Februar 2003 zu den WTO-Verhandlungen im Bereich des Agrarhandels, die Entschließung vom 25. September 2003 zur fünften WTO-Ministerkonferenz in Cancún, die Entschließung vom 1. Dezember 2005 zu den Vorbereitungen für die sechste WTO-Ministerkonferenz in Hongkong, die Entschließungen vom 4. April 2006, 9. Oktober 2008, 16. Dezember 2009, 14. September 2011, 21. November 2013 und 26. November 2015 zur Bewertung der Doha-Runde sowie die Entschließung vom 15. November 2017 zu den multilateralen Verhandlungen angesichts der elften WTO-Ministerkonferenz in Buenos Aires. Das Parlament hat die Kommission stets aufgefordert, die Interessen der europäischen Erzeuger und Verbraucher sowie der Landwirte in Ländern zu schützen, zu denen die Europäische Union historisch besondere Beziehungen unterhält (den AKP-Staaten in Afrika, im karibischen Raum und im Pazifik). Im Jahr 1999 – zu Beginn der WTO-Millenniumsrunde – brachte es seine Unterstützung dafür zum Ausdruck, dass die Verhandlungsführer der Europäischen Union für das europäische Agrarmodell eintreten, das auf der Multifunktionalität der landwirtschaftlichen Tätigkeit beruht. Durch verschiedene Entschließungen wurde diese Unterstützung mit Nachdruck bestätigt und hervorgehoben, wie wichtig die ausdrückliche Anerkennung „nicht handelsbezogener Anliegen“ und die Berücksichtigung der Anliegen der Bürger in den Bereichen Lebensmittelsicherheit, Umweltschutz, Lebensmittelqualität und Tierschutz ist.

Die Priorität, die die Vereinigten Staaten dem Bilateralismus nach der Wahl von Donald Trump Ende 2016 einräumten, hat das multilaterale Handelssystem untergraben, was beispielsweise am Handelskrieg mit China und an der Blockierung des WTO-Berufungsgremiums im Jahr 2019 deutlich wird. Angesichts dieser Lage waren die Europäische Union und das Europäische Parlament darum bemüht, die Errungenschaften des multilateralen Systems innerhalb der WTO, insbesondere im Bereich des Agrarhandels, zu bewahren. So hat die EU den WTO-Mitgliedern bereits im Dezember 2019 ein provisorisches Beschwerdeverfahren anstelle des Berufungsgremiums vorgeschlagen.

 

François Nègre