Kurzdarstellungen zur Europäischen Union
Europäisches Parlament
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Die Gemeinsame Fischereipolitik: Ursprung und Weiterentwicklung

Die Gemeinsame Fischereipolitik (GFP) wurde wesentlich weiterentwickelt, seit sie in den Römischen Verträgen erstmals ausformuliert wurde. Anfangs war sie in die Gemeinsame Agrarpolitik integriert, nahm jedoch nach und nach eine eigene Gestalt an. Der Kernbereich der GFP – die Erhaltung und Bewirtschaftung der Fischbestände – besteht seit 1983. In den Jahren 1992, 2002 und 2013 wurde die Fischereipolitik überarbeitet. Der derzeitige Rechtsrahmen ist Resultat einer Überarbeitung aus dem Jahr 2013. Sein Ziel besteht darin, dafür zu sorgen, dass die Fischerei in der EU nachhaltig ist – in ökologischer, wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Hinsicht.

Rechtsgrundlage

Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), Artikel 3 und 4, Artikel 38 bis 44 und Artikel 218;

Verordnung (EU) Nr. 1380/2013 vom 11. Dezember 2013 über die Gemeinsame Fischereipolitik (Grundverordnung);

Verordnung (EU) Nr. 1379/2013 vom 11. Dezember 2013 über die gemeinsame Marktorganisation für Erzeugnisse der Fischerei und der Aquakultur (GMO-Verordnung).

Ziele

Das übergeordnete Ziel der GFP besteht darin, sicherzustellen, dass Fischerei- und Aquakulturtätigkeiten langfristig umweltverträglich sind und so gestaltet werden, dass sie einen wirtschaftlichen, gesellschaftlichen und beschäftigungspolitischen Nutzen bringen. Sie sollen auch zur Verfügbarkeit von Nahrungsmitteln beitragen. Um im Rahmen der GFP für die nachhaltige Nutzung der Fischbestände zu sorgen, sollte bei der Bestandsbewirtschaftung ein Vorsorgeansatz verfolgt werden. Darüber hinaus sollte mithilfe eines ökosystembasierten Ansatzes bei der Bestandsbewirtschaftung dafür gesorgt werden, die negativen Auswirkungen der Fischerei auf das Meeresökosystem auf ein Minimum zu reduzieren und die Meeresumwelt durch Aquakultur- und Fischereitätigkeiten nicht zu verschlechtern.

Hintergrund

Die Fischereipolitik wurde im Jahr 1958 mit den Römischen Verträgen in das EU-Recht aufgenommen, jedoch zunächst nur als Teil der Gemeinsamen Agrarpolitik und im Zusammenhang mit den in dieser festgelegten Zielen. Die ersten Elemente einer eigenständigen Fischereipolitik wurden 1970 mit der Verabschiedung von Rechtsvorschriften eingeführt, in denen eine gemeinsame Marktorganisation für Fischereierzeugnisse und eine Strukturpolitik für die Fischerei vorgesehen war. Ebenfalls 1970 entschied die Europäische Gemeinschaft, dass grundsätzlich jeder Mitgliedstaat gleichberechtigt Zugang zu den Fischbeständen in den Gewässern der anderen Mitgliedstaaten haben sollte. Dabei ging es zu diesem Zeitpunkt um alle Gebiete innerhalb von zwölf Seemeilen vor der Küste.

Die Fischerei spielte eine zentrale Rolle bei den Verhandlungen über den Beitritt des Vereinigten Königreichs, Irlands und Dänemarks im Jahr 1973. Ergebnis der Verhandlungen war eine auf zehn Jahre befristete Ausnahmeregelung in Bezug auf den gleichberechtigten Zugang zu den Gewässern vor der Küste anderer Mitgliedstaaten, sodass Gewässer innerhalb der Zwölfmeilenzone vorerst der lokalen Fischereiflotte vorbehalten blieben. Einige Jahre später einigten sich die Mitgliedstaaten auf die gemeinschaftliche Ausweitung ihrer Gebiete entlang der Atlantik- und Nordseeküste der Europäischen Gemeinschaft und riefen 1977 eine ausschließliche Wirtschaftszone (AWZ) aus, die sich bis zu einer Entfernung von 200 Seemeilen vor dem Küstenmeer erstreckt. Mit der Erklärung der AWZ wurde den Mitgliedstaaten die Zuständigkeit für neue Fischbestände übertragen, die allen Mitgliedstaaten nach dem Grundsatz des gleichberechtigten Zugangs offenstanden. Daraus ergab sich die Notwendigkeit, diese gemeinsamen Bestände zu bewirtschaften und einen Weg zu finden, die Fangrechte unter den Mitgliedstaaten aufzuteilen.

Nach mehrjährigen, harten Verhandlungen verabschiedete der Rat im Jahr 1983 die Verordnung (EWG) Nr. 170/83, in der die Grundsätze für die Bewirtschaftung der gemeinsamen Fischbestände festgelegt wurden, und die Verordnung (EWG) Nr. 171/83 mit technischen Maßnahmen, um diese Bestände zu erhalten. Damit wurde der Grundstein für den Kernbereich der GFP – die Erhaltung und Bewirtschaftung der gemeinsamen Fischbestände – gelegt. Grundlage der GFP bildete ein System von Fangbeschränkungen, sogenannte zulässige Gesamtfangmengen (auf Englisch „total allowable catches“ oder „TAC“), worüber jedes Jahr vom Rat entschieden wurde. Die TAC wurden in Form von Quoten auf die jeweiligen Mitgliedstaaten verteilt. Berechnet wurden sie nach einer Formel mit festen, über die Zeit stabil bleibenden Prozentsätze. Man spricht in diesem Zusammenhang auch von „relativer Stabilität“. In die GFP wurde eine Ausnahmeregelung mit Blick auf den gleichberechtigten Zugang zu den Küstengewässern aller Mitgliedstaaten integriert. Durch sie erhielten Küstenstaaten für zehn Jahre die Möglichkeit, nur ihren eigenen Staatsangehörigen Zugang zu den ersten sechs Seemeilen vor der Küste einzuräumen. In der Zone zwischen sechs und zwölf Seemeilen hingegen blieben die Fangtätigkeiten anderer Mitgliedstaaten weiterhin erlaubt. Diese Ausnahmeregelung gilt bis heute und wurde systematisch alle zehn Jahre verlängert.

Die GFP wurde mit Blick auf die Bedingungen der frühen 1980er-Jahre eingeführt. Damals bestand die Gemeinschaft nur aus zehn Mitgliedstaaten, die Meeresgebiete waren weniger ausgedehnt, als sie es heute sind, und es gab vergleichsweise hohe Fischbestände. Im Laufe der Zeit hat sich vieles verändert. Der Zustand vieler Bestände hat sich verschlechtert, Größe und Struktur des Fischereisektors haben sich verändert, Umweltfragen haben besondere Bedeutung erlangt und die Konzepte einer verantwortungsvollen Bewirtschaftung haben sich weiterentwickelt. Hinzu kommen die Auswirkungen politischer Meilensteine wie die aufeinanderfolgenden Erweiterungsrunden und Einschnitte wie der Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU in jüngster Zeit. Die GFP musste an eine Vielzahl von Ereignissen mit erheblichen Auswirkungen auf den Fischereisektor in der EU angepasst werden.

Die Reformen

Seit ihren Anfängen wurde die Gemeinsame Fischereipolitik dreimal reformiert: 1992, 2002 und 2013.

A. Die Reform im Jahr 1992

Mit der ersten Reform, die Gegenstand der Verordnung zur Einführung einer gemeinschaftlichen Regelung für die Fischerei und die Aquakultur (Verordnung (EWG) Nr. 3760/92) war, änderte sich an der Durchführung der GFP relativ wenig. Jedoch wurden Konzepte wie die Regulierung des Fischereiaufwands und die mehrjährige Bewirtschaftung eingeführt, die später zur Anwendung kamen und zu wichtigen Bestandteilen des Bewirtschaftungssystems wurden. Die Verordnung sah auch vor, den Zugang zu Fischbeständen durch ein wirksames System von Fanglizenzen zu regeln.

Bei dieser Reform wurde die Verwaltung der Fischereiflotte außen vor gelassen. Jedoch stieg das Bewusstsein für das deutliche Missverhältnis zwischen Flottenkapazität und Fangmöglichkeiten (die sogenannte Überkapazität). Um diesem Problem zu begegnen, wurden Maßnahmen ergriffen, um die Flotten der Mitgliedstaaten im Rahmen mehrjähriger Ausrichtungsprogramme zu reduzieren.

B. Die Reform im Jahr 2002

Die Reform im Jahr 2002 kann als Übergang von einer frühen Phase der Politikgestaltung, die auf relativ verstreuten Regelungselementen beruhte, zu einer kohärenteren Form der integrierten Bewirtschaftung betrachtet werden. Mit der Verordnung über die Erhaltung und nachhaltige Nutzung der Fischereiressourcen im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik (Verordnung (EG) Nr. 2371/2002) wurde die Bedeutung einer langfristig ausgelegten Bestandsbewirtschaftung erneut bekräftigt, indem mehrjährige Bestandserholungspläne für Fischbestände, die sich außerhalb sicherer biologischer Grenzen befinden, sowie mehrjährige Bewirtschaftungspläne für andere Bestände eingeführt wurden. Durch die Einsetzung regionaler Beiräte wurde Fischerinnern und Fischern und anderen von der GFP Betroffenen (darunter Sachverständige aus der Wissenschaft, Vertreterinnen und Vertreter anderer, mit der Fischerei und Aquakultur verbundener Branchen, regionale und nationale Behörden, Umweltgruppen sowie Verbraucherinnen und Verbraucher) ein größeres Mitspracherecht bei den sie betreffenden Entscheidungen eingeräumt. Außerdem führte die Verordnung zur Festlegung der Modalitäten und Bedingungen für die gemeinschaftlichen Strukturmaßnahmen im Fischereisektor (Verordnung (EG) Nr. 2369/2002) durch eine Änderung bei den Strukturmaßnahmen für diesen Bereich zur Einstellung der Flottenbeihilfen für den Bau neuer Fischereifahrzeuge. Mit der Überarbeitung wurden auch die mehrjährigen Ausrichtungsprogramme abgeschafft. Stattdessen wurden die Mitgliedstaaten verpflichtet, die Fangkapazität ihrer Flotten so anzupassen, dass ein Gleichgewicht zu den Fangmöglichkeiten erreicht wird.

In ökologischer, wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Hinsicht waren die Ergebnisse der Reform aus dem Jahr 2002 jedoch enttäuschend. Es wurden keine echten Fortschritte mit Blick auf die Bestandsauffüllung erzielt. Der Rückgang der Fangmengen hielt an, während die Fangkapazitäten zunahmen, wodurch die wirtschaftliche Fragilität der Branche verstärkt wurde. Steigende Einfuhrmengen, schwankende Kraftstoffpreise und die Finanzkrise sorgten für zusätzliche Belastungen. Gleichzeitig wurde einigen wichtigen Herausforderungen, wie dem Problem im Zusammenhang mit Rückwürfen, nicht ausreichend Aufmerksamkeit gewidmet.

C. Die Reform im Jahr 2013

Die jüngste Reform der GFP, die den aktuellen, in der Grundverordnung (Verordnung (EU) Nr. 1380/2013) geregelten Rahmen geprägt hat, wurde im Dezember 2013 verabschiedet. Mit ihr soll sichergestellt werden, dass die Fischereitätigkeiten in der EU langfristig umweltverträglich sind und einen wirtschaftlichen, gesellschaftlichen und beschäftigungspolitischen Nutzen bringen. Mit dieser Reform soll insbesondere erreicht werden, dass alle Fischbestände nachhaltig bewirtschaftet werden. Darunter versteht man eine Bewirtschaftung, bei der Fischbestände wiederhergestellt werden und die Größe eines Bestands so erhalten wird, dass mit ihm der höchstmögliche Dauerertrag – die maximale Menge an Fisch, die aus einem Bestand entnommen werden kann, ohne die Reproduktion zu beeinträchtigen – erzielt werden kann. Im Rahmen der Reform aus dem Jahr 2013 wurden mehrere wichtige Instrumente zur Erreichung dieses Ziels bereitgestellt. Mehrjahrespläne sind zu einem vorrangigen Instrument der Bestandserhaltung geworden. Sie enthalten den Rahmen für die langfristige Bewirtschaftung der Bestände nach Fischerei und Meeresbecken aufgeteilt sowie quantifizierbare Ziele (wie die fischereiliche Sterblichkeit und die Biomasse der Laicherbestände). Es sind auch Garantien vorgesehen, damit die quantifizierbaren Ziele erreicht werden. Außerdem wurde mit der Reform eine Anlandeverpflichtung für alle Fänge eingeführt, um der verschwenderischen Praxis, unerwünschte, meist tote Fänge ins Meer zurückzuwerfen, ein Ende zu setzen. Mit dieser Reform im Jahr 2013 wurde darüber hinaus die Regionalisierung der Entscheidungsfindung gefördert, zumal in diesem Zusammenhang die Möglichkeit eingeführt wurde, auf der Grundlage gemeinsamer Empfehlungen der betroffenen Mitgliedstaaten Erhaltungsmaßnahmen in einem bestimmten Meeresbecken zu ergreifen. In Bezug auf die Flottenkapazität wurden die Mitgliedstaaten verpflichtet, ihre Fangkapazitäten durch nationale Pläne an ihre Fangmöglichkeiten anzupassen.

Die zeitgleich verabschiedete Verordnung über die gemeinsame Marktorganisation für Erzeugnisse der Fischerei und der Aquakultur (Verordnung (EU) Nr. 1379/2013) enthält Bestimmungen über die gemeinsame Marktorganisation für Erzeugnisse der Fischerei und der Aquakultur. Durch sie wurde der Branche mehr Verantwortung für die Verwaltung ihres Angebots an Fischereierzeugnissen übertragen. Zudem wurden Produktions- und Vermarktungspläne von anerkannten Erzeugerorganisationen in den Mittelpunkt gerückt. Außerdem sollte die Kennzeichnung verbessert werden, um Verbraucherinnen und Verbraucher dabei zu unterstützen, bessere Entscheidungen beim Kauf von Fischereierzeugnissen zu treffen. Die derzeitigen Anforderungen an die Kennzeichnung entsprechender Erzeugnisse gehen daher über die für andere Lebensmittel geltenden Anforderungen hinaus.

Bis zu diesem Zeitpunkt war die GFP in regelmäßigen Abständen alle zehn Jahre überarbeitet worden. Doch als die Ausnahmeregelung in Bezug auf den gleichberechtigten Zugang zu den Küstengewässern Ende 2022 auszulaufen drohte, wurde sie außerhalb einer regulären Reform der GFP um weitere zehn Jahre verlängert. Am 21. Februar 2023 veröffentlichte die Kommission einen Bericht über die Umsetzung der GFP als Teil eines umfassenderen „Fischerei- und Meerespakets“, das auch einen Bericht über die Umsetzung der gemeinsamen Marktorganisation, einen „Meeresaktionsplan“ zur Vereinbarkeit von Meeresschutz und Fischerei und einen Aktionsplan für die Energiewende im Fischerei- und Aquakultursektor der EU umfasste. In dem Bericht über die GFP wird die derzeitige Grundverordnung als zweckmäßig beurteilt, und es werden Verbesserungen für mehrere ihrer Umsetzungsbereiche vorgeschlagen. Diese betreffen unter anderem eine bessere Berücksichtigung der sozialen Dimension der GFP, die Anwendung eines umfassenderen ökosystembasierten Ansatzes bei der Bestandsbewirtschaftung, mit dem auf die Festlegung mehrjähriger TAC hingearbeitet wird, sowie mehr Transparenz bei den von den Mitgliedstaaten für die Aufteilung der Fänge verwendeten Kriterien.

Rolle des Europäischen Parlaments

Mit dem Vertrag von Lissabon wurde eine grundlegende Änderung des mit Blick auf die GFP vorgesehenen Beschlussfassungsverfahrens eingeführt: Das Mitentscheidungsverfahren von Rat und Parlament wurde gemäß Artikel 43 Absatz 2 AEUV zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren erklärt und ersetzte das bisherige Anhörungsverfahren (Verordnung des Rates mit einer nicht verbindlichen Stellungnahme des Parlaments). Die einzige Ausnahme vom ordentlichen Gesetzgebungsverfahren zur Erhaltung der Fischbestände betrifft die Festsetzung und Zuteilung von Fangmöglichkeiten (d. h. TAC und die Aufteilung der Fänge), die im Einklang mit Artikel 43 Absatz 3 AEUV weiterhin in die Zuständigkeit des Rates fallen. Im Vertrag von Lissabon ist auch festgelegt, dass die Fischereiabkommen der EU mit Drittstaaten oder internationalen Organisationen der Zustimmung des Parlaments bedürfen (Artikel 218 AEUV).

Schon bald nach Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon am 1. Dezember 2009 war es dem Parlament aufgrund dieser umfassenderen legislativen Kompetenzen möglich, die überarbeitete GFP maßgeblich mitzugestalten. In den vergangenen zehn Jahren hat das Parlament die Umsetzung der Reform überwacht und war an der Festlegung der Vorschriften beteiligt, die für die Tätigkeiten des Fischerei- und Aquakultursektors in der EU gelten.

Das Parlament veröffentlicht in regelmäßigen Abständen seinen Standpunkt zu einer Vielzahl von Aspekten der aktuellen GFP, insbesondere in Form mehrerer kürzlich angenommener Entschließungen:

Unter den jüngsten Forschungsarbeiten für den Fischereiausschuss im Zusammenhang mit den laufenden Entwicklungen der GFP finden sich unter anderem folgende Studien:

 

Irina Popescu