Die Schienenverkehrspolitik der EU zielt auf die Schaffung eines einheitlichen europäischen Eisenbahnraums ab. 2001 begann die Öffnung des Eisenbahnsektors für den Wettbewerb; in den darauffolgenden zehn Jahren wurden drei Eisenbahnpakete und eine Neufassung verabschiedet. Ein viertes Paket, mit dem die Schaffung des einheitlichen europäischen Eisenbahnraums abgeschlossen werden soll, wurde im April 2016 (technische Bestimmungen) und im Dezember 2016 (Marktgestaltung) gebilligt.

Rechtsgrundlage und Ziele

Artikel 100 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union.

Mit einer gemeinsamen Verkehrspolitik sollen ein funktionierender Wettbewerb gesichert und die Dienstleistungsfreiheit gewährleistet werden. Dafür ist eine Harmonisierung der Vorschriften in Bezug auf Technik, Verwaltung und Sicherheit erforderlich und für die Interoperabilität der einzelnen nationalen Eisenbahnsysteme unabdingbar. Auch Umwelt- und Verbraucherschutzmaßnahmen müssen eventuell bis zu einem bestimmten Grad harmonisiert werden, damit es nicht zu Wettbewerbsverzerrungen kommt und damit der Marktzugang für neue Unternehmen erleichtert wird.

In ihrem Weißbuch aus dem Jahr 2011 mit dem Titel „Fahrplan zu einem einheitlichen europäischen Verkehrsraum – Hin zu einem wettbewerbsorientierten und ressourcenschonenden Verkehrssystem“ (KOM(2011)0144) legte die Kommission fest, dass spätestens bis 2050 ein Großteil der Personenbeförderung über mittlere Entfernungen auf der Schiene abgewickelt werden soll. Als mittelfristiges Ziel (bis 2030) werden eine Verdreifachung der Streckenlänge des bestehenden Hochgeschwindigkeitsschienennetzes und ein engmaschiges Schienennetz in allen Mitgliedstaaten angestrebt. Langfristig soll das Hochgeschwindigkeitsschienennetz der EU vollständig ausgebaut werden.

Wie in der Strategie für nachhaltige und intelligente Mobilität von 2020 dargelegt, wird im europäischen Grünen Deal gefordert, „einen wesentlichen Teil der 75% der Inlandsfracht, die derzeit auf der Straße befördert wird, auf Schiene und Binnenwasserstraßen zu verlagern. [...] Angesichts der bislang nur begrenzten Fortschritte müssen daher dringend Maßnahmen ergriffen werden: So ist beispielsweise der Anteil des Schienenverkehrs an der Inlandsfracht von 18,3% im Jahr 2011 auf 17,9% im Jahr 2018 zurückgegangen“.

Erfolge

A. Interoperabilität

Mit der Richtlinie 96/48/EG vom 23. Juli 1996 über die Interoperabilität des transeuropäischen Hochgeschwindigkeitsbahnsystems und der Richtlinie 2001/16/EG vom 19. März 2001 über die Interoperabilität des konventionellen transeuropäischen Eisenbahnsystems leitete die Europäische Union einen Prozess ein, mit dem ein reibungsloser und sicherer Übergang der Züge zwischen den nationalen Eisenbahnnetzen ermöglicht werden soll. Diese Richtlinien enthalten zahlreiche technische Vorgaben (sogenannte „technische Spezifikationen für die Interoperabilität“).

Beide Richtlinien wurden durch die Richtlinie 2004/50/EG vom 29. April 2004 geändert und aktualisiert. Der Anwendungsbereich der Richtlinie wurde auf das gesamte konventionelle europäische Eisenbahnnetz ausgeweitet, um den Anforderungen der im Januar 2007 erfolgten vollständigen Öffnung des Eisenbahnnetzes für die innerstaatliche und grenzüberschreitende Beförderung von Gütern und der im Januar 2010 erfolgten Öffnung des Netzes für den grenzüberschreitenden Personenverkehr gerecht zu werden. Mit der Richtlinie 2008/57/EG vom 17. Juni 2008 und ihren später geänderten Fassungen, der Richtlinie 2009/131/EG und der Richtlinie 2011/18/EU, wurden die vorherigen Richtlinien in einem einzigen Rechtsakt zusammengefasst. Die Richtlinie 2008/57/EG, die zum vierten Eisenbahnpaket gehört, wurde dann durch die Richtlinie (EU) 2016/797 vom 11. Mai 2016 über die Interoperabilität des Eisenbahnsystems in der Europäischen Union ebenfalls neu gefasst.

Seit dem 1. Januar 2007 ist die innerstaatliche und die grenzüberschreitende Beförderung von Gütern vollständig für den Wettbewerb geöffnet. Um das grenzüberschreitende Schienennetz für den Güterverkehr bestmöglich zu nutzen und seine Interoperabilität zu verbessern, hat die Europäische Union in der Verordnung (EU) Nr. 913/2010 vom 22. September 2010 zur Schaffung eines europäischen Schienennetzes für einen wettbewerbsfähigen Güterverkehr neun EU-Korridore für einen wettbewerbsfähigen Güterverkehr festgelegt. Ziel war es, den Schienenverkehr für Güter, die durch mehrere Mitgliedstaaten befördert werden, gegenüber anderen Verkehrsträgern wettbewerbsfähiger zu machen. Die Verordnung (EU) Nr. 913/2010 wurde durch die Verordnung (EU) Nr. 1316/2013 vom 11. Dezember 2013 zur Schaffung der Fazilität „Connecting Europe“ für den Zeitraum 2014 bis 2020 geändert. Im Jahr 2015 wurde die Verordnung (EU) Nr. 1316/2013 durch die Verordnung (EU) 2015/1017 vom 25. Juni 2015 über den Europäischen Fonds für strategische Investitionen, die europäische Plattform für Investitionsberatung und das europäische Investitionsvorhabenportal geändert. Ziel des Vorschlags der Kommission COM(2016)0597 war es, die Laufzeit des Europäischen Fonds für strategische Investitionen zu verlängern und technische Verbesserungen für den Fonds und die Europäische Plattform für Investitionsberatung einzuführen; er trat am 16. Oktober 2017 in Kraft.

Im Rahmen des vierten Eisenbahnpakets wurde die Verordnung (EWG) Nr. 1192/69 vom 26. Juni 1969 über gemeinsame Regeln für die Normalisierung der Konten der Eisenbahnunternehmen aufgehoben und durch die Verordnung (EU) 2016/2337 vom 14. Dezember 2016 ersetzt. Auch die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 vom 23. Oktober 2007 über gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen im Bereich des Schienenpersonenverkehrs wurde im Rahmen des vierten Eisenbahnpakets geändert. Mit der häufig als Verordnung über gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen bezeichneten Verordnung (EU) 2016/2338 vom 14. Dezember 2016 wurde die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 in Bezug auf die Öffnung des Marktes für inländische Schienenpersonenverkehrsdienste geändert.

Im Jahr 2022 bewertete die Kommission die Verordnung (EU) Nr. 913/2010 und stellte fest, dass sie nicht ausreicht, um den grenzüberschreitenden Schienenverkehr zu fördern oder die Ziele der EU in den Bereichen Verkehr, Energie, Umwelt und Klimawandel zu unterstützen. Infolgedessen legte die Kommission im Juli 2023 einen Vorschlag vor, mit dem ein Rahmen geschaffen werden soll, der ein effizienteres Fahrwegkapazitäts- und Verkehrsmanagement im Schienenverkehr ermöglicht, wodurch die Qualität der Verkehrsdienste verbessert, mehr Verkehr über das Eisenbahnnetz abgewickelt und somit sichergestellt werden kann, dass der Verkehrssektor zur Dekarbonisierung beiträgt.

Die Kommission plant ferner, mehrere Durchführungsverordnungen zu erlassen, darunter eine zur Harmonisierung des Zugbetriebs und des Zugmanagements, um die Effizienz zu steigern und den grenzüberschreitenden Schienenverkehr zu verbessern, um so einen weiteren Beitrag zu den Bestrebungen der EU zur Verringerung der CO2-Emissionen im Verkehr zu leisten.

B. Die Agentur der Europäischen Union für das Eisenbahnwesen und die Eisenbahnsicherheit

Die Eisenbahnagentur der Europäischen Union (ERA) mit Sitz in Lille und Valenciennes (Frankreich) wurde durch die Verordnung (EG) Nr. 881/2004 vom 29. April 2004 mit dem Ziel gegründet, die Interoperabilität und die Sicherheit des EU-Eisenbahnnetzes zu verbessern. Die Agentur selbst hat keine Entscheidungsbefugnisse, sie ist jedoch an der Ausarbeitung von Beschlussvorlagen für die Kommission im Bereich des europäischen Eisenbahnnetzes und der Ausarbeitung gemeinsamer Sicherheitsziele beteiligt. Gemäß der Verordnung (EU) 2016/796 über die Eisenbahnagentur der Europäischen Union und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 881/2004 ist die ERA nunmehr die einzige Behörde, die befugt ist, Fahrzeuggenehmigungen (für Lokomotiven und Güterwagen) für den grenzüberschreitenden Verkehr und einheitliche Sicherheitsbescheinigungen für Eisenbahnunternehmen, die in mehreren Mitgliedstaaten tätig sind, zu erteilen, mit dem Ziel, zur Weiterentwicklung und zum reibungslosen Funktionieren eines einheitlichen europäischen Eisenbahnraums, zur Gewährleistung eines hohen Niveaus an Sicherheit und Interoperabilität im Eisenbahnverkehr und zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der Eisenbahn beizutragen.

Der Europäische Rechnungshof berichtete, dass die vollständige Einführung des Europäischen Eisenbahnverkehrsleitsystems (ERTMS) im Kernnetz derzeit weit hinter dem Zeitplan zurückbleibt und nicht bis 2030 abgeschlossen sein wird, was vor allem auf eine mangelnde Koordinierung zwischen den Mitgliedstaaten zurückzuführen ist. Infolgedessen gab der Rechnungshof einige Empfehlungen zur Behebung der festgestellten Probleme ab.

In diesem Zusammenhang erließ die Kommission die Durchführungsverordnung (EU) 2023/1693 vom 10. August 2023 zur Änderung der Durchführungsverordnung (EU) 2019/773 der Kommission über die technische Spezifikation für die Interoperabilität des Teilsystems „Verkehrsbetrieb und Verkehrssteuerung“ des Eisenbahnsystems in der Europäischen Union.

C. Harmonisierung von Sozialvorschriften

Die Richtlinie 2005/47/EG des Rates vom 18. Juli 2005 regelt die Einsatzbedingungen des fahrenden Personals im interoperablen grenzüberschreitenden Verkehr im Eisenbahnsektor. Sie stützt sich auf eine Vereinbarung zwischen den Sozialpartnern des Eisenbahnsektors in der EU. Die Richtlinie 2007/59/EG vom 23. Oktober 2007 zielt zudem auf harmonisierte Mindestanforderungen für die Qualifikation und Zertifizierung von Triebfahrzeugführern, die Lokomotiven und Züge führen, in der EU ab. Nach der Richtlinie muss jeder Triebfahrzeugführer eine Fahrerlaubnis sowie eine harmonisierte Bescheinigung über eine einschlägige Fortbildung vorweisen können.

Die Kommission plant eine Überarbeitung der Richtlinie 2007/59/EG über die Zertifizierung von Triebfahrzeugführern in der EU. Nach einer Bewertung wurden zahlreiche Bereiche ermittelt, in denen die Richtlinie vereinfacht und ihre Wirksamkeit verbessert werden könnte.

D. Zugang der Eisenbahnverkehrsunternehmen zur Infrastruktur

In der Richtlinie 2001/13/EG vom 26. Februar 2001 zur Änderung der Richtlinie 95/18/EG sind die in der gesamten Union geltenden (sicherheitsrelevanten, technischen, wirtschaftlichen und finanziellen) Bedingungen für die Ausübung der Tätigkeit als Eisenbahnunternehmer sowie das Genehmigungsverfahren im Hinblick auf die Erbringung von Schienengüterverkehrsdiensten auf dem gesamten europäischen Schienennetz festgelegt.

Die Richtlinie 95/18/EG und die Richtlinie 2001/13/EG wurden durch die Richtlinie 2012/34/EU vom 21. November 2012 zur Schaffung eines einheitlichen europäischen Eisenbahnraums aufgehoben und ersetzt. Mit dieser Richtlinie wurden die Grundregeln für die Entwicklung des Schienenverkehrs (mit Schwerpunkt u. a. auf der Trennung zwischen Infrastrukturbetrieb und Erbringung von Verkehrsdiensten), die Erteilung von Genehmigungen für Eisenbahnunternehmen und die Erhebung von Entgelten für die Infrastrukturnutzung in einem einzigen Rechtsakt gebündelt.

Ziel des vierten Eisenbahnpakets ist die Vollendung des einheitlichen europäischen Eisenbahnraums und die Verbesserung der Interoperabilität. Am 14. Dezember 2016 wurde die Richtlinie (EU) 2016/2370 verabschiedet, mit der die Richtlinie 2012/34/EU bezüglich der Öffnung des Marktes für inländische Schienenpersonenverkehrsdienste und der Verwaltung der Eisenbahninfrastruktur geändert wurde.

Zudem wurde die Richtlinie 95/18/EG vom 19. Juni 1995 über die Erteilung von Genehmigungen an Eisenbahnunternehmen durch die Richtlinie 2004/49/EG vom 29. April 2004, gemäß der alle Eisenbahnunternehmen für den Zugang zur Infrastruktur eine Sicherheitsbescheinigung benötigen, geändert. Mit der Richtlinie 2008/110/EG vom 16. Dezember 2008, der Richtlinie über die Eisenbahnsicherheit, wurde die Richtlinie 2004/49/EG geändert. Im Rahmen des vierten Eisenbahnpakets wurde die Richtlinie 2008/110/EG durch die Richtlinie (EU) 2016/798 vom 11. Mai 2016 über Eisenbahnsicherheit aufgehoben.

Im Dezember 2021 nahm die Kommission einen Aktionsplan zur Förderung des Schienenpersonenverkehrs auf Fern- und grenzüberschreitenden Strecken an. Ziel ist es, die Eisenbahninfrastruktur zu verbessern und die Kapazität des Hochgeschwindigkeitsschienenverkehrs sowie die Investitionsförderung für den Schienenverkehr zu erhöhen, um das Ziel der EU zu erreichen, den Hochgeschwindigkeitsschienenverkehr bis 2030 zu verdoppeln und ihn bis 2050 zu verdreifachen.

E. Lärmbelastung durch Züge

Die Richtlinie 2002/49/EG vom 25. Juni 2002 über die Bewertung und Bekämpfung von Umgebungslärm bildete die Grundlage für die Annahme von Maßnahmen der EU zur Minderung der Lärmemissionen von Schienenfahrzeugen und Eisenbahninfrastruktur, die in spezifische Leitlinien mündeten, die im Jahr 2003 angenommen wurden und im Juni 2006 in Kraft traten. Im April 2011 wurden mit einem weiteren Beschluss der Kommission die technischen Spezifikationen für die Interoperabilität für die Fahrzeuge des Eisenbahnsystems geändert. Am 8. Juli 2008 veröffentlichte die Kommission eine Mitteilung über Lärmschutzmaßnahmen am aktuellen Schienenfahrzeugbestand (KOM(2008)0432), in der sie die Umrüstung aller Güterwagen bis spätestens 2015 als Ziel vorgibt. Die Richtlinie 2012/34/EU sieht eine Differenzierung der Entgelte je nach Lärmintensität vor, um die Ausrüstung der Fahrzeuge mit leiseren Bremsen zu fördern (Europäisches Zugsicherungs- und Zugsteuerungssystem – ETCS). In diesem Zusammenhang wurde die Durchführungsverordnung (EU) 2015/429 der Kommission erlassen, um die EU-Länder bei der Festsetzung von Trassenentgelten in Abhängigkeit von der Lärmbelastung durch Güterzüge zu unterstützen, wobei die Möglichkeit besteht, für „geräuscharme“ Züge weniger zu erheben.

Rolle des Europäischen Parlaments

Das Europäische Parlament hat im Rahmen seiner Legislativbefugnisse die meisten Harmonisierungsvorschläge der Kommission unterstützt, gleichzeitig aber auch eigene Akzente durch seine Entschließungen gesetzt. Vor Kurzem wurde Folgendes beschlossen:

  • Am 15. Dezember 2020 billigte das Parlament die interinstitutionelle Einigung zur Ausrufung von 2021 als dem Europäischen Jahr der Schiene. Diesem Bericht zufolge umfassen die Maßnahmen im Rahmen des Europäischen Jahres unter anderem Initiativen, durch die die wesentliche Rolle der „Tür-zu-Tür“-Beförderung hervorgehoben wird und schienengestützte Lösungen für Geschäftsreisen und den Berufspendelverkehr gefördert werden sollen.
  • In seiner Entschließung zur Eisenbahnsicherheit und Signalgebung im Eisenbahnverkehr: Bewertung des Sachstands in Bezug auf die Einführung des Europäischen Eisenbahnverkehrsleitsystems (ERTMS) vom 7. Juli 2021 gibt das Parlament eine Reihe von Empfehlungen ab, wie die wichtigsten Probleme bei der Bereitstellung des ERTMS angegangen werden können, und fordert die Kommission auf, eine Regulierungsvorschrift einzuführen, mit der sichergestellt wird, dass die nationalen ERTMS-Umsetzungspläne rechtlich mit den im EU-Recht festgelegten verbindlichen ERTMS-Bereitstellungszielen in Einklang stehen.
  • Im Dezember 2022 nahm das Parlament im Anschluss an den Bericht des Ausschusses für Verkehr und Tourismus eine Entschließung zum Aktionsplan der Kommission zur Förderung des Schienenpersonenverkehrs auf Fern- und grenzüberschreitenden Strecken an. Das Parlament unterstützt den Aktionsplan, fordert aber unter anderem, den Bau neuer Eisenbahnstrecken zu beschleunigen und Investitionen in den Ausbau grenzüberschreitender Hochgeschwindigkeitsstrecken Vorrang einzuräumen.

Reaktion auf die COVID-19-Pandemie

1. Befristeter Rahmen für staatliche Beihilfen

Die Dienststellen der Kommission empfahlen in ihrem Überblick über die Vorschriften für staatliche Beihilfen für den Landverkehrssektor während der COVID-19-Pandemie („Overview of the State aid rules applicable to the land transport sector during the COVID-19 outbreak“), dass die Mitgliedstaaten für den Schienengüterverkehr öffentliche Dienstleistungsverträge im Sinne der Vergaberichtlinien abschließen, wenn dringendes Handeln geboten war. Darüber hinaus galten die allgemeinen Vorschriften für Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse. Sie regeln die Bedingungen, unter denen eine Vergütung für eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse erfolgt. Sofern alle Anforderungen eingehalten wurden, war eine Notifizierung entsprechend den Vorschriften für staatliche Beihilfen nicht notwendig.

Mit der Verordnung (EU) 2020/1429 sollten die Vorschriften der Richtlinie 2012/34/EU vorübergehend aufgehoben werden, indem es nationalen Behörden und den Akteuren des Eisenbahnsektors ermöglicht wird, eine Reihe negativer Folgen der COVID-19-Pandemie leichter zu bewältigen: der Erlass, Ermäßigung oder Stundung von Entgelten für die Nutzung der Eisenbahninfrastruktur sowie Erlass von Entgelten für vorgehaltene Fahrwegkapazität. Diese Verordnung galt für einen Bezugszeitraum bis zum 31. Dezember 2020.

2. Verlängerung von Umsetzungsfristen

In Anbetracht der schwerwiegenden Folgen der Pandemie konnten die Verkehrsunternehmen, Betreiber und andere Betroffene möglicherweise nicht den erforderlichen Formalitäten oder Verfahren zur Einhaltung bestimmter Vorschriften des Unionsrechts nachkommen. Die Verordnung (EU) 2020/698 betrifft die Anwendung von zwölf Rechtstexten (Richtlinien und Verordnungen) für alle Verkehrsträger, einschließlich der Eisenbahn, sowie die Verlängerung der festgelegten Fristen für die Erneuerung oder Verlängerung bestimmter Bescheinigungen, Lizenzen oder Genehmigungen sowie die Verschiebung bestimmter regelmäßiger Kontrollen und Weiterbildungen. Dieser Text wurde im Mai 2020 vom Parlament angenommen. Mit der Richtlinie (EU) 2020/700 wurde der Zeitraum für die endgültige Umsetzung der Richtlinie (EU) 2016/797 über die Interoperabilität des Eisenbahnsystems in der Europäischen Union und der Richtlinie (EU) 2016/798 über Eisenbahnsicherheit um drei Monate (vom 16. Juni bis zum 16. September 2020) verlängert, da im Jahr 2019 erst acht Mitgliedstaaten beide Richtlinien umgesetzt hatten. Im Mai 2020 wurde die Richtlinie (EU) 2020/700 vom Europäischen Parlament und vom Rat angenommen. Im September 2020 verabschiedete das Parlament den Vorschlag für eine Verordnung zur Festlegung von Maßnahmen für einen nachhaltigen Eisenbahnmarkt in Anbetracht der COVID-19-Pandemie, die die bestehenden Rahmenbedingungen im Schienenverkehr ergänzen soll.

Im Mai 2022 nahm die Kommission einen Notfallplan für den Verkehr an, um Lehren aus der COVID-19-Pandemie zu ziehen und den europäischen Personen- und Güterverkehrsunternehmen Leitlinien an die Hand zu geben, um die Branche besser auf unerwartete Ereignisse vorzubereiten und den Binnenmarkt zu erhalten.

 

Davide Pernice