Transeuropäische Netze – Leitlinien

Die im Vertrag von Maastricht erstmals erwähnten transeuropäischen Netze (TEN) in den Bereichen Verkehr, Energie und Telekommunikation wurden in den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) mit dem Ziel übernommen, alle Regionen der EU miteinander zu verbinden. Diese Netze sollen der Entwicklung des Binnenmarkts und der Schaffung von Arbeitsplätzen unter Verfolgung von Umweltschutzzielen und Zielen der nachhaltigen Entwicklung dienen. Ende 2013 kam es zu einer grundlegenden Reform des transeuropäischen Verkehrsnetzes (TEN-V). Im Jahr 2022 wurden die Leitlinien für die transeuropäische Energieinfrastruktur (TEN-E) angepasst, um die Verwirklichung der Ziele des Europäischen Grünen Deals zu unterstützen.

Rechtsgrundlage

Artikel 170 bis 172 und Artikel 194 Absatz 1 Buchstabe d AEUV (der letztgenannte Artikel bezieht sich speziell auf den Bereich Energie);

Verordnung (EU) Nr. 1315/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2013 über Leitlinien der Union für den Aufbau eines transeuropäischen Verkehrsnetzes und zur Aufhebung des Beschlusses Nr. 661/2010/EU.

Verordnung (EU) 2022/869 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2022 zu Leitlinien für die transeuropäische Energieinfrastruktur, zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 715/2009, (EU) 2019/942 und (EU) 2019/943 sowie der Richtlinien 2009/73/EG und (EU) 2019/944 und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 347/2013.

Ziele

Mit dem Vertrag von Maastricht wurde der Union die Aufgabe übertragen, TEN in den Bereichen Verkehr, Telekommunikation und Energie auf- und auszubauen. Die Netze sollen einen Beitrag zur Entwicklung des Binnenmarktes sowie zur Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts leisten. Mit den TEN wird zudem bezweckt, Inselregionen, Binnenregionen und Regionen in Randlage mit den zentralen Gebieten der Union zu verbinden und das Hoheitsgebiet der EU besser mit den angrenzenden Drittländern zu verknüpfen.

Ergebnisse

A. Allgemeine Leitlinien und Ideen

Die Kommission betonte in ihrem 1993 veröffentlichten Weißbuch „Wachstum, Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung“ die zentrale Bedeutung der transeuropäischen Netze für den Binnenmarkt, insbesondere für die Schaffung von Arbeitsplätzen, und zwar nicht nur durch den Aufbau der Infrastruktur selbst, sondern auch durch ihre spätere Rolle bei der wirtschaftlichen Entwicklung. Im Jahr 1994 wurden anlässlich des Europäischen Rates auf Korfu und in Essen 14 vorrangige Vorhaben für den Verkehr und zehn für den Bereich Energie gebilligt.

B. Sektorbezogene legislative Maßnahmen

1. Verkehr

a. Leitlinien von 1996

Mit der Entscheidung Nr. 1692/96/EG vom 23. Juli 1996 über gemeinschaftliche Leitlinien für den Aufbau eines transeuropäischen Verkehrsnetzes wurden die allgemeinen Parameter für das Gesamtnetz formuliert. Dabei wurden die Merkmale der spezifischen Netze für die jeweiligen Verkehrsträger festgelegt und die förderfähigen Vorhaben von gemeinsamem Interesse sowie die vorrangigen Vorhaben ermittelt. Der Schwerpunkt lag dabei auf umweltfreundlichen Verkehrsträgern, wozu insbesondere Projekte zum Ausbau des Schienennetzes zählten. Das TEN-V umfasst das gesamte Gebiet der EU und kann auf Länder der Europäischen Freihandelszone sowie auf Partnerländer in Südosteuropa und im Mittelmeerraum ausgedehnt werden. Es umfasste zunächst 14 Vorhaben von gemeinsamem Interesse, die vom Europäischen Rat von Essen angenommen wurden. Mit der Entscheidung Nr. 1346/2001/EG vom 22. Mai 2001 zur Änderung der TEN-V-Leitlinien hinsichtlich Seehäfen, Binnenhäfen und intermodaler Terminals wurde ein gemeinschaftlicher „Verkehrsentwicklungsplan“ für alle Verkehrsträger vollendet.

b. Überarbeitung der TEN-V-Leitlinien im Jahr 2004

Die Erweiterungen von 2004 und 2007 sowie gravierende Verzögerungen und Finanzierungsprobleme – insbesondere in Bezug auf die grenzüberschreitenden Abschnitte – machten eine umfangreiche Überarbeitung der TEN-V-Leitlinien erforderlich. Die Anzahl der angeführten vorrangigen Vorhaben wurde auf 30 erhöht. Alle diese Vorhaben müssen die EU-Umweltvorschriften erfüllen. Das neue Konzept „Meeresautobahn“ wurde mit dem Ziel eingeführt, bestimmte Seeverbindungen effizienter zu machen sowie den Kurzstreckenseeverkehr und den Schienenverkehr besser aufeinander abzustimmen.

Im Jahr 2005 wurden „Europäische Koordinatoren“ für besonders wichtige Projekte ernannt, um bei Kontakten mit den nationalen Entscheidungsinstanzen, den Betreibern und Nutzern von Verkehrsmitteln sowie den Vertretern der Zivilgesellschaft als Vermittler zu fungieren. Im Oktober 2006 wurde eine Exekutivagentur für das europäische Verkehrsnetz (TEN-V EA) eingerichtet. Ihre Aufgabe besteht in der technischen und finanziellen Vorbereitung und Begleitung der Entscheidungen zu den von der Kommission verwalteten Projekten.

c. Überarbeitung im Jahr 2013: integriertes Netz, Zwei-Ebenen-Struktur (Kern-/Gesamtnetz) und TEN-V-Korridore

Ziel der Verkehrsinfrastrukturpolitik der EU ist es, den jetzigen Flickenteppich aus Straßen, Schienenwegen, Binnenwasserstraßen, Flughäfen, See- und Binnenhäfen und Schienen-/Straßenverkehrsterminals in Europa in ein integriertes Verkehrsnetz umzuwandeln, das sich über alle Mitgliedstaaten erstreckt. Das Fehlen eines solchen kohärenten Verkehrsnetzes stellt ein ernsthaftes Hindernis für das reibungslose Funktionieren des Binnenmarktes dar. Für die Schaffung dieses Netzes müssen Tausende Projekte zur Beseitigung bestehender Engpässe, zur Überbrückung fehlender Verbindungen und zur Verbesserung der Interoperabilität zwischen den verschiedenen Verkehrsträgern sowie zwischen regionalen und nationalen Verkehrsinfrastrukturen vorbereitet und durchgeführt werden. Zu den Prioritäten für die Entwicklung der TEN-V-Infrastruktur gehört außerdem die Anwendung innovativer technologischer Lösungen, die eine entscheidende Rolle bei der Umgestaltung des Verkehrs spielen, um ihn für alle zugänglich zu machen und ein sichereres, nachhaltiges, emissionsarmes und energieeffizientes System zu schaffen.

Im Rahmen der neuen Verkehrsinfrastrukturpolitik der EU wurde erstmals eine Zwei-Ebenen-Struktur für die Verkehrswege der EU geschaffen, die aus einem Gesamtnetz (für die wirksame Verknüpfung aller Regionen der EU) und einem Kernnetz (der strategisch wichtigsten Abschnitte des Gesamtnetzes) besteht. Die Projekte im Zusammenhang mit dem Gesamtnetz sollten bis Ende 2050 abgeschlossen werden. Projekte des Kernnetzes sollten die Kriterien des TEN-V bis Ende 2030 erfüllen.

Darüber hinaus wurden neun multimodale Hauptkorridore als neues politisches Instrument eingeführt, um die koordinierte Durchführung von Projekten entlang des Kernnetzes zu erleichtern. Diese Korridore sollen die öffentlichen und privaten Interessenträger zusammenbringen, um die Ressourcen für die Entwicklung des Kernnetzes zu bündeln. Für jeden Korridor gibt es einen europäischen Koordinator, der dafür sorgt, dass die Einrichtung der Korridore auf wirksame und effiziente Art und Weise vonstattengeht.

Außerdem stehen bei der TEN-V-Politik auch die Entwicklung von Meeresautobahnen sowie die Einführung des Europäischen Eisenbahnverkehrsleitsystems (ERTMS – European Railway Transport Management System) im Mittelpunkt. Für die beiden genannten Maßnahmen wurde daher jeweils ein weiterer europäischer Koordinator ernannt, dessen Aufgabe es ist, die harmonisierte Umsetzung ebendieser Maßnahmen zu gewährleisten. Die europäischen Koordinatoren entwickelten 2015 jeweils einen Arbeitsplan für die Meeresautobahnen und die ERTMS-Korridore. Diese Arbeitspläne sollen regelmäßig unter Berücksichtigung der im Rahmen der Projektdurchführung erzielten Fortschritte aktualisiert werden. Darüber hinaus ist für 2023 eine umfangreiche Überarbeitung der Umsetzung des Kernnetzes geplant.

Die Exekutivagentur für das europäische Verkehrsnetz wurde 2014 in Exekutivagentur für Innovation und Netze (INEA – Infrastructure and Networks Executive Agency) umbenannt. Sie wurde einerseits mit der Fortsetzung der Umsetzung des TEN-V und der Marco-Polo-Programme 2007-2013 und andererseits mit der technischen und finanziellen Verwaltung der Fazilität „Connecting Europe“ (CEF) und Teilen von Horizont 2020 beauftragt. Bei Letzterem handelt es sich um ein weiteres EU-Programm, mit dem die Forschung unter anderem im Bereich intelligenter, umweltfreundlicher und integrierter Verkehr gefördert werden soll. Weitere Informationen zur Finanzierung der TEN sind unter 3.5.2 zu finden.

d. Die Überarbeitung des TEN-V

Am 14. Dezember 2021 nahm die Kommission die Änderung der TEN-V-Leitlinien an. Die vorgeschlagene Verordnung sieht Änderungen gegenüber der Verordnung von 2013 vor. Insbesondere soll das hochwertige Netz schrittweise in drei Phasen aufgebaut werden: 2030 soll das Kernnetz fertiggestellt werden, 2040 das erweiterte Kernnetz und 2050 das Gesamtnetz. Das Kernnetz und das erweiterte Kernnetz bilden zusammen die Grundlage der europäischen Verkehrskorridore, die die strategisch wichtigsten Knotenpunkte und Verbindungen des Netzes mit dem größten europäischen Mehrwert darstellen. Die europäischen Verkehrskorridore umfassen die Kernnetzkorridore und die Schienengüterverkehrskorridore. Weitere neue Elemente sind insbesondere die Festlegung einer durchschnittlichen Verweildauer an Grenzübergängen und einer begrenzten Verspätung bei der Ankunft von Güterzügen am Bestimmungsort, höhere Geschwindigkeiten der Züge im Kernnetz und im erweiterten Kernnetz, der Aufbau von Infrastrukturen zum Aufladen und Betanken mit alternativen Kraftstoffen im gesamten TEN-V-Netz im Einklang mit der Verordnung über die Infrastruktur für alternative Kraftstoffe, mehr Umschlagplätze und multimodale Passagierterminals in den Städten, um Multimodalität zu gewährleisten sowie die Anbindung großer Flughäfen an das Schienennetz, wenn möglich mit Hochgeschwindigkeitszügen.

2. Energie

a. Leitlinien von 1996

Auf dem Gipfel von Essen 1994 wurden mehrere Vorhaben im Bereich der Energienetze als vorrangig eingestuft. Mit der Entscheidung Nr. 1254/96/EG vom 5. Juni 1996 wurden Leitlinien für die transeuropäischen Netze im Energiebereich (TEN-E) aufgestellt, die es der Europäischen Union ermöglichen sollten, förderfähige Vorhaben von gemeinsamem Interesse zu ermitteln, und die dazu beitragen sollten, günstige Rahmenbedingungen für ihre Umsetzung zu schaffen. Darüber hinaus enthielten sie sektorbezogene Ziele für die Elektrizität.

b. Aktuelle Leitlinien

Mit der Verordnung (EU) Nr. 347/2013 (TEN-E) wurden EU-Leitlinien für den Ausbau und die Interoperabilität der transeuropäischen Energieinfrastruktur festgelegt, die die bisherigen Leitlinien aufheben. Ebenso wurden darin die Bedingungen für die Förderfähigkeit von Projekten von gemeinsamem Interesse (PCI – projects of common interest) im Rahmen der EU-Finanzierungsfazilität „Connecting Europe“ bestimmt. Bei den PCI handelt es sich um Infrastrukturprojekte, die für die Umsetzung der energiepolitischen Prioritäten der EU erforderlich sind. Dazu gehören ein besserer Verbund zwischen den nationalen Märkten, mehr Wettbewerbsfähigkeit, Versorgungssicherheit und die Förderung erneuerbarer Energiequellen.

Da die Energieinfrastruktur eine zentrale Rolle für die Energiewende spielt, war eine Überarbeitung der TEN-E-Verordnung im Anschluss an die Mitteilungen der Kommission über den europäischen Grünen Deal und einen sauberen Planet für alle unumgänglich. Am 15. Dezember 2020 nahm die Kommission einen Vorschlag zur Überarbeitung der TEN-E-Verordnung von 2013 an, um die Modernisierung der grenzüberschreitenden Energieinfrastruktur Europas schneller voranzubringen und die Ziele des europäischen Grünen Deals zu verwirklichen. Die überarbeitete TEN-E-Verordnung (Verordnung (EU) 2022/869) vom 30. Mai 2022 leistet daher einen Beitrag zur Erreichung der Energie- und Klimaziele der Union für 2030 und des Ziels der Klimaneutralität bis 2050, zur Gewährleistung von Verbundnetzen, Energiesicherheit, Markt- und Netzintegration und Wettbewerb, der allen Mitgliedstaaten zugutekommt, sowie zur Erschwinglichkeit der Energiepreise. Mit den Leitlinien wird die EU-Förderung für neue Erdgas- und Erdölprojekte weitgehend eingestellt und es werden verbindliche Nachhaltigkeitskriterien für alle PCI-Vorhaben eingeführt. Die erste PCI-Liste, die nach den neuen Regeln verabschiedet wird, wird voraussichtlich im Herbst 2023 vorliegen.

3. Telekommunikation

Die Entscheidung Nr. 2717/95/EG vom 9. November 1995 enthält Leitlinien für die Entwicklung des diensteintegrierenden digitalen Fernmeldenetzes (EURO-ISDN – Integrated Services Digital Network) zu einem TEN. Darin werden Ziele, Prioritäten und Vorhaben von gemeinsamem Interesse festgelegt, um eine auf dem EURO-ISDN basierende Reihe von Dienstleistungen im Hinblick auf ein künftiges Breitband-Kommunikationsnetz der EU zu entwickeln.

Die Entscheidung Nr. 1336/97/EG vom 17. Juni 1997 enthält die Leitlinien für die transeuropäischen Telekommunikationsnetze (TEN-Telekom). Darin werden die Ziele, Prioritäten und Grundzüge der geplanten Maßnahmen festgelegt. Zu den Prioritäten gehören die Anwendungen, die zum wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt beitragen, sowie der Ausbau der Grundnetze, insbesondere der Satellitennetze. Diese Leitlinien wurden mit der Entscheidung Nr. 1376/2002/EG vom 12. Juli 2002 leicht abgeändert.

Die Leitlinien dienten dazu, Vorhaben von gemeinsamem Interesse auszuweisen und die Verfahren und Kriterien für ihre Auswahl festzulegen. Das Gemeinschaftsprogramm eTEN, ein wichtiges Instrument des Aktionsplans „eEUROPE 2005: Eine Informationsgesellschaft für alle“, sollte ebenfalls auf dem Programm EURO-ISDN aufbauen. Ziel dieses im Jahr 2006 abgeschlossenen Programms war die Unterstützung transeuropäisch ausgerichteter und über Telekommunikationsnetze laufender elektronischer Dienste. Die Investitionen der EU konzentrieren sich gegenwärtig auf die Modernisierung der bestehenden Netze.

Rolle des Europäischen Parlaments

Das Parlament hat die Politik des Aufbaus der TEN nachdrücklich unterstützt und machte regelmäßig auf die schleppende Umsetzung der vorrangigen Vorhaben aufmerksam, drängte auf feste Zeitpläne und forderte von den Mitgliedstaaten eine Erhöhung der Haushaltsmittel – insbesondere für das TEN-V. Es hat sichergestellt, dass die Projekte mit einem eindeutigen „europäischen Mehrwert“ vorrangig gefördert werden. Darunter werden Projekte verstanden, die positive und langfristige Auswirkungen auf die Umwelt und die Beschäftigungslage haben und die dazu beitragen, Engpässe, insbesondere in den Bereichen Schienenverkehr und kombinierter Verkehr, zu beseitigen.

Mit der Annahme der Entschließung vom 12. Juli 2007 zum Thema „Für ein mobiles Europa – Nachhaltige Mobilität für unseren Kontinent“ zog das Parlament Bilanz und legte neue Ziele fest, insbesondere die Notwendigkeit, das gesamte TEN zu vollenden, um alle Verkehrsträger optimal zu nutzen („Ko-Modalität“) und das Gleichgewicht zwischen den Verkehrsträgern umzuverteilen („Verkehrsverlagerung“), damit die Umweltauswirkungen des Verkehrs gemindert werden. Das Parlament hat sich für den Schienen-, Bus- und Schiffsverkehr ausgesprochen, dessen Marktanteil immer noch nur gering ist.

Darüber hinaus hat das Parlament in seiner Entschließung vom 22. April 2009 zum Grünbuch über die künftige Politik im Bereich des transeuropäischen Verkehrsnetzes seine Forderung bekräftigt, dem Schienenverkehr (insbesondere dem Güterverkehr), Häfen, dem nachhaltigen Seeverkehr und Binnenwasserstraßen sowie ihren Verbindungen zum Hinterland und intermodalen Drehkreuzen von Infrastrukturverbindungen mit neuen Mitgliedstaaten und Drittstaaten Vorrang einzuräumen. In diesem Zusammenhang spricht sich das Parlament für eine Ausweitung des TEN-V auf die Partnerstaaten der Europäischen Nachbarschaftspolitik (ENP) sowie die Partnerländer des Mittelmeerraums aus.

In den vergangenen 15 Jahren hat das Parlament einen Beitrag zur Neufassung der sich überschneidenden Rechtsakte zum TEN-V geleistet. So hat es gemeinsam mit dem Rat gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren den Beschluss Nr. 661/2010/EU vom 7. Juli 2010 zur Neufassung der TEN-V-Leitlinien angenommen. Damit wurden die Entscheidungen Nr. 1692/96/EG, Nr. 1346/2001/EG und Nr. 884/2004/EG aufgehoben, ein neuer Anhang mit den Karten der 27 Mitgliedstaaten eingefügt und Zieltermine für den Aufbau des Netzes in allen Mitgliedstaaten festgelegt.

Am 19. November 2013 nahm das Parlament die neuen TEN-V-Leitlinien mit konkreten Zielen an, erhöhte die EU-Finanzierung und machte klare Vorgaben für die Errichtung des Kernverkehrsnetzes und des Gesamtverkehrsnetzes, wobei die Jahre 2030 bzw. 2050 als Zieltermine festgelegt wurden. Das Parlament bestand unter anderem darauf, dass sich die Auswahl der Vorhaben nach dem EU-Mehrwert richtet, der sich aus politischen Wahlmöglichkeiten bzw. finanziellen Interventionen ergibt, die zu einer deutlichen und messbaren Verbesserung der Verkehrsverbindungen und Verkehrsflüsse führen. Außerdem wies es darauf hin, dass eine sozioökonomische Kosten-Nutzen-Analyse im Sinne einer quantifizierten Ex-ante-Bewertung auf der Grundlage einer harmonisierten Methodik für die Bestimmung des Werts eines Projekts oder Programms festgelegt werden muss. Aus Sicht des Parlaments soll die Methodik als Indikator für den Beitrag zur Lebensqualität dienen, weshalb bei ihrer Festlegung auch alle sozialen, wirtschaftlichen und ökologischen Vorteile und Kosten berücksichtigt werden sollten.

Nach Inkrafttreten der TEN-V-Verordnung (Verordnung (EU) Nr. 1315/2013) Ende 2013 unterstützte das Parlament weiterhin die Entwicklung des TEN-V. In seiner Entschließung vom 9. September 2015 zur Umsetzung des Weißbuchs Verkehr von 2011 „Bestandsaufnahme und künftiges Vorgehen im Hinblick auf nachhaltige Mobilität“ betonte das Parlament die Bedeutung des Verkehrs für die Wirtschaft und für die Mobilität der Menschen in der EU und unterstrich gleichzeitig, dass Investitionen in die Infrastruktur getätigt werden müssen. Aus Sicht des Parlaments ist die Fertigstellung des TEN-V eine Voraussetzung für ein nachhaltiges und effizientes Verkehrssystem der EU, das durch die Fazilität „Connecting Europe“ sowie durch den Europäischen Fonds für strategische Investitionen gefördert werden muss.

Im Jahr 2018 legte die Kommission einen Vorschlag für eine Verordnung über die Straffung von Maßnahmen zur rascheren Verwirklichung des transeuropäischen Verkehrsnetzes vor. Das Parlament hat seine Entscheidung in erster Lesung im Februar 2019 festgelegt. Der Rat hat am 2. Dezember 2019 eine allgemeine Ausrichtung festgelegt. Das Parlament und der Rat einigten sich am 8. Juni 2020 auf einen endgültigen Kompromisstext, und der Ausschuss für Verkehr und Tourismus nahm am 14. Juli 2020 die vorläufige Vereinbarung an, die beide Organe offiziell angenommen haben. Die Richtlinie wurde im Amtsblatt vom 20. Juli 2021 veröffentlicht.

Am 20. Januar 2021 nahm das Parlament eine Entschließung zur Überarbeitung der Leitlinien für das transeuropäische Verkehrsnetz (TEN-V) an. In der Entschließung wird betont, dass es von wesentlicher Bedeutung ist, dass alle einschlägigen EU-Fonds (CEF, InvestEU, Europäische Struktur- und Investitionsfonds, Aufbau- und Resilienzfazilität, Horizont Europa usw.) und EIB-Darlehen auf die spezifischen Bedürfnisse des Verkehrssektors zugeschnitten sind und dass die im Rahmen des Fonds „NextGenerationEU“ verfügbaren Mittel eine einzigartige Gelegenheit bieten, die Entwicklung der TEN-V-Kernnetze bis 2030 zu gewährleisten. Darüber hinaus forderte das Parlament die Kommission auf, ihre Überwachung der Umsetzung des TEN-V zu verstärken, indem sie von den ihr durch die Verordnung bereits übertragenen Befugnissen Gebrauch macht.

In seiner Entschließung vom 10. Juli 2020 zur Überarbeitung der Leitlinien für die transeuropäische Energieinfrastruktur forderte das Parlament eine Reform, die insbesondere den Energie- und Klimazielen der Europäischen Union für 2030, ihrer langfristigen Verpflichtung zur Dekarbonisierung und dem Grundsatz „Energieeffizienz an erster Stelle“ Rechnung trägt. Es wurde hervorgehoben, dass die Ausgaben und die Auswahl der PCI mit den im Rahmen des Pariser Abkommens eingegangenen Verpflichtungen in Einklang stehen müssen.

 

Ariane Debyser / Kristi Polluveer