Audiovisuelle Politik und Medienpolitik
Die audiovisuelle Politik in der EU ist in den Artikeln 167 und 173 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) geregelt. Die wichtigste EU-Rechtsvorschrift in diesem Bereich ist die Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste, die 2018 überarbeitet wurde. Die Kultur- und Kreativwirtschaft – insbesondere die Filmindustrie – wird von der EU vor allem durch den Aktionsbereich MEDIA des Programms „Kreatives Europa“ unterstützt. Gemäß der Charta der Grundrechte der Europäischen Union sind die „Freiheit der Medien und ihre Pluralität“ zu achten.
Rechtsgrundlage
Die Römischen Verträge enthielten keine Bestimmungen, gemäß denen die EU im Bereich audiovisuelle Politik und Medienpolitik unmittelbare Befugnisse hat, und der Vertrag über die Europäische Union enthält ebenfalls keine solchen Bestimmungen. Die Zuständigkeit für die Medienpolitik zur Festlegung von Maßnahmen für die verschiedenen Bereiche der Medien- und Kommunikationstechnologie leitet sich vielmehr aus verschiedenen Artikeln des AEUV ab. Dies ist angesichts der komplexen Natur der Güter und Dienstleistungen im Bereich Medien, die nicht ausschließlich als Kultur- oder Wirtschaftsgüter zu kategorisieren sind, auch erforderlich. Die Rechtsgrundlage für diese Politik bilden die folgenden Artikel im AEUV: 28, 30, 34 und 35 (freier Warenverkehr), 45-62 (freier Personen-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr), 101-109 (Wettbewerbspolitik), 114 (technologische Harmonisierung und Angleichung), 165 (allgemeine Bildung), 166 (berufliche Bildung), 167 (Kultur), 173 (Industrie) und 207 (gemeinsame Handelspolitik).
Ziele
Gemäß Artikel 167 AEUV fördert die EU die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und unterstützt bzw. ergänzt erforderlichenfalls deren Tätigkeit im Bereich des künstlerischen und literarischen Schaffens, was auch den Bereich audiovisuelle Medien einschließt. Im Bereich der audiovisuellen Politik besteht das Ziel der EU darin, einen EU-Binnenmarkt für audiovisuelle Dienstleistungen zu schaffen. Darüber hinaus muss die EU bei all ihren politischen Maßnahmen auch kulturellen Aspekten Rechnung tragen. Die Beschlussfassung erfolgt im Rahmen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens.
Erfolge
A. Rechtsrahmen
1. Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste (AVMD-Richtlinie)
In den 1980er-Jahren führten neue Entwicklungen in der Rundfunktechnik dazu, dass die Zahl der privatrechtlichen Fernsehsender in der EU zunahm und dass Sendungen in mehreren Ländern empfangen werden konnten. Daher wurden gemeinsame Mindeststandards benötigt, die im Jahr 1989 in der Richtlinie „Fernsehen ohne Grenzen“ (Richtlinie 89/552/EWG) erstmals festgelegt wurden. Bei ihrer ersten Überarbeitung 1997 wurde das „Ursprungslandprinzip“ eingeführt, dem zufolge Rundfunkanstalten der Rechtshoheit des Mitgliedstaats unterstehen, in dem sie ansässig sind. Bestimmungen über neue Dienste, etwa Videoabrufdienste, wurden bei der Überarbeitung im Jahr 2007 hinzugefügt. Die Richtlinie wurde 2010 kodifiziert und in „Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste“ (AVMD-Richtlinie) umbenannt.
Im Bericht der Kommission aus dem Jahr 2012 über die Anwendung der AVMD-Richtlinie und in ihrem „Grünbuch über die Vorbereitung auf die vollständige Konvergenz der audiovisuellen Welt: Wachstum, Schöpfung und Werte“ von 2013 ging es in erster Linie um die stetig zunehmende Annäherung der Mediendienste und die Art, wie diese Dienste genutzt und bereitgestellt werden.
Um mit den Entwicklungen Schritt zu halten, stimmten das Europäische Parlament und der Rat im November 2018 dem Vorschlag der Kommission zur Überarbeitung der AVMD-Richtlinie zu. Zu den Kernelementen der geänderten Richtlinie, die vom Europäischen Parlament und vom Rat angenommen wurde, gehörten: 1) die Änderung der Obergrenze für kommerzielle Kommunikation von 12 Minuten pro Stunde auf 20 % täglich zwischen 6.00 und 18.00 Uhr, 2) der Schutz von Minderjährigen vor Inhalten, die ihnen „schaden“ könnten, wobei für den herkömmlichen Rundfunk dieselben Regelungen gelten wie für Abrufdienste, 3) die Ausweitung der Bestimmungen für europäische Produktionen auf Anbieter von Abrufdiensten, die in ihren Katalogen einen Mindestanteil von 30 % für europäische Werke vorbehalten müssen, und 4) die Aufnahme von Videoplattformen in den Anwendungsbereich der Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste, um Hetze zu unterbinden und Minderjährige vor schädlichen Inhalten zu schützen.
Um die Mitgliedstaaten dabei zu unterstützen, die überarbeitete AVMD-Richtlinie in nationale Rechtsvorschriften umzusetzen, nahm die Kommission 2020 zwei Leitlinienpakete an: 1) Leitlinien zu Video-Sharing-Plattformen und 2) Leitlinien zu europäischen Werken. Diese Leitlinien sollen zur harmonisierten Umsetzung und Durchsetzung der Richtlinie beitragen. Die Frist für die Umsetzung der Richtlinie in nationales Recht war der 19. September 2020. Diese Frist wurde von der Mehrheit der Mitgliedstaaten jedoch nicht eingehalten. Irland, wo besonders viele Video-Sharing-Plattformen ihren Sitz haben, war im Februar 2023 das letzte Land, das die Umsetzung der Richtlinie in nationales Recht mitteilte.
Eines der Ziele der AVMD-Richtlinie besteht darin, Minderjährige vor unangemessenen abrufbaren Inhalten zu schützen. Im Jahr 2022 wurde eine neue Strategie für ein besseres Internet für Kinder (BIK+) angenommen. Zu den verschiedenen Initiativen in diesem Bereich gehören das Programm „Besseres Internet für Kinder“ und die „Safer-Internet-Zentren“.
2. Urheberrecht im digitalen Binnenmarkt
Am 17. April 2019 nahmen das Europäische Parlament und der Rat die Richtlinie über das Urheberrecht und die verwandten Schutzrechte im digitalen Binnenmarkt (Richtlinie (EU) 2019/790) an. Mit dem Legislativtext wurden zwei frühere Richtlinien zu urheberrechtlichen Fragen (Richtlinie 96/9/EG und Richtlinie 2001/29/EG) geändert. Das Hauptziel der Richtlinie bestand darin, das Urheberrecht im digitalen Binnenmarkt zu modernisieren, um mehrere grundlegende Ziele zu erreichen: 1) Ausbau des grenzüberschreitenden Zugangs zu Online-Inhalten, 2) Ausbau von Möglichkeiten, urheberrechtlich geschütztes Material in den Bereichen Bildung, Forschung und kulturelles Erbe zu nutzen, 3) Schaffung eines besser funktionierenden Markts für Urheberrechte und 4) Umsetzung des Vertrags von Marrakesch im EU-Recht. Auf Online-Plattformen wie YouTube, Facebook und Google News wirken sich die neuen Rechtsvorschriften am stärksten aus.
3. Portabilität von Online-Inhaltediensten innerhalb der EU
Am 14. Juni 2017 nahmen das Europäische Parlament und der Rat die Verordnung (EU) 2017/1128 an. Mit ihr sollte sichergestellt werden, dass Personen, die in ihrem eigenen EU-Land Online-Inhaltedienste abonniert haben (z. B. Dienste, die Zugriff auf Filme, Sportberichte, E-Books, Videospiele oder Musik bieten), diese auch dann nutzen können, wenn sie sich vorübergehend in einem anderen EU-Land aufhalten. Diese Verordnung folgte auf die Annahme neuer Roamingregeln im selben Jahr, die Teil der EU-Strategie für einen digitalen Binnenmarkt sind.
B. Finanzierungsprogramme und Förderinitiativen
Mit dem Aktionsbereich MEDIA des Programms „Kreatives Europa“ soll die Wettbewerbsfähigkeit im audiovisuellen Bereich gestärkt werden. Am 14. Dezember 2020 erzielten das Europäische Parlament und der Rat eine Einigung über die Bereitstellung von Mitteln in Höhe von 2,44 Mrd. EUR für das Programm „Kreatives Europa“ (2021-2027), von denen mindestens 58 % dem Aktionsbereich MEDIA zugewiesen werden müssen und bis zu 9 % dem sektorübergreifenden Aktionsbereich, der auch teilweise die audiovisuelle Branche betrifft. Der Text wurde vom Europäischen Parlament am 19. Mai 2021 in zweiter Lesung im Plenum angenommen.
Der Aktionsbereich MEDIA soll Fachkräfte im audiovisuellen Bereich dabei unterstützen, neue Kompetenzen zu entwickeln, und zielt außerdem darauf ab, die grenzüberschreitende Zusammenarbeit und Mobilität anzuregen und bei der Schaffung und Produktion von europäischen audiovisuellen Werken die Innovation zu fördern. Darüber hinaus werden damit die weltweite Verbreitung, die Bekanntmachung und der Kinovertrieb europäischer Werke im neuen digitalen Umfeld gefördert. Die Förderung des audiovisuellen Erbes Europas wird auch ausdrücklich als eine der Prioritäten im Aktionsbereich MEDIA aufgeführt.
Mit dem sektorübergreifenden Aktionsbereich werden Tätigkeiten gefördert, die den Medien dabei helfen sollen, sich an die strukturellen und technologischen Herausforderungen, denen sie gegenüberstehen, anzupassen, unter anderem durch die Stärkung einer freien, vielfältigen, pluralistischen Medienlandschaft, von Qualitätsjournalismus und Medienkompetenz.
2. Aktionsplan für die Medien und den audiovisuellen Bereich
Im Dezember 2020 veröffentlichte die Kommission einen Aktionsplan mit dem Titel „Europas Medien in der digitalen Dekade: Ein Aktionsplan zur Unterstützung der Erholung und des Wandels“. Die audiovisuelle Branche und die Medienbranche, die von der COVID-19-Krise besonders stark betroffen waren, sind nach wie vor von entscheidender Bedeutung für die Demokratie, die kulturelle Vielfalt Europas und die digitale Autonomie. Im Mittelpunkt des Aktionsplans stehen drei Tätigkeitsbereiche und zehn konkrete Maßnahmen zur Unterstützung der Branche in den folgenden Bereichen: 1) Erholung von der Krise, 2) Unterstützung des ökologischen und digitalen Wandels in der Branche und 3) Befähigung und Stärkung von Menschen und Unternehmen in der EU.
3. Medienkompetenz, Pluralismus und Freiheit
Medienkompetenz ist die Fähigkeit, Medien zu nutzen, die verschiedenen Aspekte der Medien und Medieninhalte zu verstehen und kritisch zu bewerten sowie sie in vielfältigen Zusammenhängen für das eigene Kommunikationsrepertoire einzusetzen. Diese Fähigkeit ist sowohl für junge Menschen als auch für Erwachsene von grundlegender Bedeutung. Für die EU ist Medienkompetenz eine wichtige Voraussetzung dafür, sich in der heutigen Informationsgesellschaft aktiv beteiligen zu können. In den Schlussfolgerungen des Rates vom 30. Mai 2016 zur Entwicklung der Medienkompetenz und des kritischen Denkens durch allgemeine und berufliche Bildung wird herausgestellt, dass Medienkompetenz im Zeitalter des Internets und der sozialen Medien wichtiger denn je ist. Im Jahr 2019 veranstaltete die Kommission ihre erste EU-weite Woche der Medienkompetenz und berief eine Sitzung der Sachverständigengruppe für Medienkompetenz ein, die sich aus verschiedenen Interessenträgern zusammensetzt und einmal jährlich zusammentritt. Mit der Überarbeitung der AVMD-Richtlinie von 2018 wurde die Rolle der Medienkompetenz gestärkt (Artikel 33 Buchstabe a und Artikel 28 Buchstabe b). Darüber hinaus wurde im Rahmen des Aktionsbereichs MEDIA des Programms „Kreatives Europa“ (2021-2027) ein neues Programm für Medienkompetenz aufgelegt.
Pluralismus der Medien bedeutet, dass die europäische Medienlandschaft transparent, frei und vielfältig sein muss. Im Jahr 2011 richtete das Europäische Hochschulinstitut das Zentrum für Medienpluralismus und -freiheit ein, das durch Mittel der EU mitfinanziert wird. Zudem führte die EU im Jahr 2016 in allen Mitgliedstaaten und ausgewählten Bewerberländern den Überwachungsmechanismus für Medienpluralismus ein. Dabei handelt es sich um ein wissenschaftliches Instrument zur Ermittlung möglicher Risiken für den Medienpluralismus auf der Grundlage einer Reihe von Indikatoren.
Um weitere Maßnahmen zum Schutz der Medienfreiheit und des Medienpluralismus zu ergreifen, legte die Kommission am 16. September 2022 einen neuen Gesetzesvorschlag, den „Europäischen Rechtsakt zur Medienfreiheit“, vor. Der Vorschlag sieht vor, dass Mechanismen festgelegt werden, mit denen die Transparenz, Unabhängigkeit und Rechenschaftspflicht bei Aktionen erhöht werden, die sich auf die Medienmärkte, die Freiheit und den Pluralismus in der EU auswirken. Im Anschluss an die Einigung im Trilog wurde der Text am 13. März 2024 vom Europäischen Parlament (Einzelheiten siehe unten) und am 26. März 2024 vom Rat angenommen. Nach diesen beiden abschließenden Verfahrensschritten wird die Verordnung im Amtsblatt veröffentlicht und tritt 20 Tage darauf in Kraft.
4. Weitere Initiativen
Am 16. November 2005 veröffentlichten das Europäische Parlament und der Rat ihre Empfehlung zum Filmerbe und zur Wettbewerbsfähigkeit der einschlägigen Industriezweige, in der alle Mitgliedstaaten nachdrücklich aufgefordert werden, das Filmerbe der EU methodisch zu erfassen, zu katalogisieren, zu bewahren und zu restaurieren. Die Mitgliedstaaten sind aufgefordert, alle zwei Jahre über entsprechende Maßnahmen Bericht zu erstatten, damit die Kommission auf der Grundlage dieser Informationen einen Umsetzungsbericht ausarbeiten kann.
Im Jahr 2015 wurde das Europäische Filmforum eingerichtet, das als Plattform für den strukturierten Dialog zwischen den politischen Entscheidungsträgern und dem Bereich audiovisuelle Medien dient. Das Forum findet jedes Jahr im Rahmen von Anlässen wie den Filmfestspielen von Cannes statt.
Der Musikpreis Music Moves Europe Awards wird aufstrebenden Künstlern verliehen und durch das Programm „Kreatives Europa“ mitfinanziert.
Rolle des Europäischen Parlaments
Nach der Auffassung des Europäischen Parlaments muss die EU das Wachstum und die Wettbewerbsfähigkeit im Bereich audiovisuelle Medien fördern und zugleich seine weitreichende Bedeutung für den Schutz der kulturellen Vielfalt anerkennen.
5. Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste (AVMD-Richtlinie)
In den Entschließungen des Europäischen Parlaments der 1980er- und der frühen 1990er-Jahre zum Fernsehen wurden immer wieder gemeinsame technische Normen für Direktübertragungen über Satellit und für das hochauflösende Fernsehen gefordert. Nach Verhandlungen zwischen dem Europäischen Parlament und dem Rat, bei denen die meisten der vom Europäischen Parlament in der ersten Lesung vorgebrachten Bedenken berücksichtigt wurden, wurde die AVMD-Richtlinie im Jahr 2010 angenommen. Im Jahr 2013 forderte das Europäische Parlament die Kommission auf, zu evaluieren, ob die AVMD-Richtlinie und weitere bestehende Vorgaben aus der Netz- und Medienregulierung überarbeitet werden müssen. Insbesondere die Regelungen zur Auffindbarkeit und zum diskriminierungsfreien Zugang zu Plattformen – unter Erweiterung des Plattformbegriffs – erfordern eine Überarbeitung. Dasselbe gilt für die Anpassung der vorhandenen Instrumentarien an neue Entwicklungen.
Die im Jahr 2018 überarbeitete AVMD-Richtlinie gilt nunmehr nicht nur für Rundfunkanstalten, sondern auch für Videoabrufdienste und Videoplattformen wie Netflix, YouTube und Facebook sowie für das Live-Streaming auf Videoplattformen. Den Verhandlungsführern des Europäischen Parlaments gelang es auch, einen besseren Schutz von Kindern, strengere Werbevorschriften und eine Auflage durchzusetzen, wonach mindestens 30 % der verbreiteten Inhalte von Fernsehsendern und Videoabrufdiensten in der EU produziert sein müssen. Im Mai 2023 nahm das Europäische Parlament seinen Bericht über die Umsetzung der im Jahr 2018 überarbeiteten AVMD-Richtlinie an, in dem es eine schnellere Harmonisierung des EU-Marktes für audiovisuelle Mediendienste forderte. Außerdem wurde eine Studie zu dem Thema in Auftrag gegeben.
6. Kreatives Europa
Im Jahr 2018 forderte das Parlament eine Verdoppelung der Mittel für das neue Programm Kreatives Europa (2021-2027). Am 14. Dezember 2020 wurde eine Einigung über die Bereitstellung von Mitteln in Höhe von 2,2 Mrd. EUR für das Programm und damit eine Erhöhung der derzeitigen Finanzausstattung um 36 % erzielt. In Änderungsanträgen zu dem Vorschlag der Kommission für das Programm „Kreatives Europa“ für den Zeitraum 2021-2027 schlug das Parlament vor, dass die Aufteilung der Mittel auf verschiedene Bereiche des Programms nach Prozentsätzen und nicht in Form festgelegter Beträge erfolgt. Im Jahr 2024 nahm das Parlament seinen Bericht über die Bewertung der Durchführung des Programms Kreatives Europa 2021-2027 an. Weitere Informationen zum Programm Kreatives Europa enthält die Kurzdarstellung zum Thema Kultur (3.6.1).
7. Aktionsplan zur Unterstützung der Medien und des audiovisuellen Sektors
In seiner Entschließung vom Oktober 2021 zum Aktionsplan der Kommission von 2020 zur Erholung der Medien und des audiovisuellen Sektors nach der COVID-19-Pandemie forderte das Parlament einen neuen legislativen Ansatz. Es schlug einen ständigen EU-Fonds für Nachrichtenmedien vor, um die journalistische Unabhängigkeit zu schützen, und äußerte Bedenken hinsichtlich der Medienvielfalt, wobei es auf Eigentumskonzentration und staatliche Einflussnahme verwies. Ferner wurde betont, dass die „verzerrenden Auswirkungen“ globaler Online-Plattformen angegangen werden müssen.
8. Medienkompetenz, Pluralismus und Freiheit
In der Entschließung des Europäischen Parlaments aus dem Jahr 2019 zur Einmischung des Auslands in Wahlen und zur Desinformation in den demokratischen Prozessen der Mitgliedstaaten und Europas werden die Mitgliedstaaten nachdrücklich aufgefordert, spezifische Kurse zur Medienkompetenz in ihre Lehrpläne aufzunehmen, um die Medienkompetenz ab dem Kindesalter zu verbessern. Auch in seiner Entschließung aus dem Jahr 2020 zur Stärkung der Medienfreiheit widmete das Europäische Parlament dem Thema Medienkompetenz beträchtliche Aufmerksamkeit.
In seiner Entschließung vom Mai 2021 zu künstlicher Intelligenz (KI) in der Bildung, der Kultur und dem audiovisuellen Bereich hob das Parlament die Auswirkungen von KI-Technologien auf die Grundrechte und -werte der Gesellschaft hervor. Dabei wurden potenzielle Risiken in Fragen des Datenschutzes, der Diskriminierung und der kulturellen und sprachlichen Vielfalt aufgezeigt, die den Medienpluralismus und die Meinungsvielfalt einschränken könnten. In der Entschließung wurde ein klarer ethischer Rahmen für Algorithmen und den verantwortungsvollen Einsatz von KI in den Medien gefordert, um die Verbreitung von Falschmeldungen und Desinformation, insbesondere durch Deepfakes, zu verhindern.
Am 13. März 2024 hat das Parlament den Europäischen Rechtsakt zur Medienfreiheit in der Fassung, die in den interinstitutionellen Verhandlungen mit dem Rat vereinbart wurde, angenommen. Zu den wichtigsten Punkten des Europäischen Parlaments gehören: 1) die Wahrung des Rechts auf Zugang zu unabhängigen Medieninhalten, 2) der Schutz journalistischer Quellen, der Vertraulichkeit und der Unabhängigkeit der öffentlich-rechtlichen Medien, 3) die Erhöhung der Transparenz bei redaktionellen Entscheidungen von Mediendiensteanbietern, 4) die Beseitigung des Ungleichgewichts zwischen Medienanbietern und großen Online-Plattformen im Rahmen der Vorschriften des Gesetzes über digitale Dienste, 5) die Festlegung von Funktionen der Regulierungsbehörden und die Einbeziehung des künftigen Europäischen Gremiums für Mediendienste bei Fragen im Zusammenhang mit der Medienmarktkonzentration und 6) die Erhöhung der Transparenz bei der Zuweisung öffentlicher Mittel und die Aufnahme einer Überprüfungsklausel.
Am 27. Februar 2024 wurde die Richtlinie (EU) 2024/1069 über den Schutz von Personen, die sich öffentlich beteiligen, vor offensichtlich unbegründeten Klagen oder missbräuchlichen Gerichtsverfahren („Anti-SLAPP-Richtlinie“) vom Europäischen Parlament im Plenum angenommen. Im Jahr 2023 gab der Ausschuss für Kultur und Bildung eine Stellungnahme zu diesem Legislativdossier an den federführenden Rechtsausschuss ab.
9. LUX-Filmpreis – der europäische Publikumsfilmpreis
Der „LUX-Filmpreis“, der europäische Publikumsfilmpreis, ist eine vom Europäischen Parlament und von der Europäischen Filmakademie organisierte Auszeichnung. Ziel ist die Förderung der Verbreitung und Sichtbarkeit europäischer Filme in der gesamten EU. Zu diesem Zweck erhalten die europäischen Zuschauer die Möglichkeit, für ihren Lieblingsfilm zu stimmen und sich so aktiv einzubringen. Zudem wird für die drei Filme, die für den Preis nominiert werden, eine Untertitelung in den 24 Amtssprachen der Union und für gehörlose oder schwerhörige Personen bereitgestellt.
Weitere Informationen zu diesem Thema finden Sie auf der Website des Ausschusses für Kultur und Bildung.
AGNI VOURTSI / Lina Sasse