Die Wahrung der in Artikel 2 EUV genannten Werte in der EU

Gemäß Artikel 2 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) sind die Werte, auf die sich die Europäische Union gründet, die Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit und Rechtsstaatlichkeit sowie die Wahrung der Menschenrechte einschließlich der Rechte von Personen, die Minderheiten angehören. Um die Wahrung dieser Werte sicherzustellen, enthält Artikel 7 EUV einen EU-Mechanismus, mit dem festgestellt werden kann, ob eine schwerwiegende Verletzung durch einen Mitgliedstaat besteht und ob Sanktionen verhängt werden sollen. Die EU ist zudem an die Charta der Grundrechte gebunden und verpflichtet, der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten beizutreten. Seitdem die Werte der EU in einigen Mitgliedstaaten bedroht werden, verfeinern die EU-Organe ihr Instrumentarium, um der Aushöhlung der Demokratie entgegenzuwirken und demokratische Verhältnisse, die Rechtsstaatlichkeit, Grundrechte, Gleichheit und Minderheiten in der gesamten EU zu schützen.

Vom Schutz der Grundrechte durch die Gerichte bis zur Kodifizierung in den Verträgen

Die Europäischen Gemeinschaften (EG, heute Europäische Union) wurden ursprünglich als internationale Organisationen gegründet, die überwiegend im wirtschaftlichen Bereich tätig waren. Daher wurden ausdrückliche Vorschriften über die Achtung der Grundrechte nicht als notwendig empfunden. Diese Rechte wurden als durch die Europäische Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) von 1950 garantiert angesehen, die von den Mitgliedstaaten unterzeichnet wurde.

Der Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) hatte in den späten 1950er und 1960er Jahren die Grundsätze der unmittelbaren Wirkung und des Vorrangs des europäischen Rechts bekräftigt (Costa/ENEL, Rechtssache 6/64), sich jedoch geweigert, die Vereinbarkeit von Entscheidungen mit dem nationalen Recht und dem Verfassungsrecht der Mitgliedstaaten zu prüfen (Stork/Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS), Rechtssache 1/58; Ruhrkohlen-Verkaufsgesellschaft/EGKS, verbundene Rechtssachen 36, 37 und 38/59 und 40/59). Nach diesen Entscheidungen begannen einige nationale Gerichte, Bedenken hinsichtlich der Auswirkungen zu äußern, die eine solche Rechtsprechung auf den Schutz verfassungsmäßiger Werte wie der Grundrechte haben könnte. Sollte das europäische Recht Vorrang vor dem innerstaatlichen Verfassungsrecht haben, könnte das europäische Recht gegen die in den Verfassungen der Mitgliedstaaten geschützten Grundrechte verstoßen. Um diesem theoretischen Risiko entgegenzuwirken, erließen sowohl das deutsche als auch das italienische Verfassungsgericht 1974 Urteile, in denen sie ihre Befugnis zur Überprüfung des EU-Rechts geltend machten, um seine Vereinbarkeit mit den in der Verfassung verankerten Rechten zu gewährleisten (Solange I; Frontini). In der Folge bekräftigte der EuGH durch seine Rechtsprechung den Grundsatz der Achtung der Grundrechte, indem er entschied, dass die Grundrechte in den allgemeinen Grundsätzen der Gemeinschaftsrechtsordnung, deren Wahrung der EuGH zu sichern hat, verankert sind (Stauder gegen Stadt Ulm, Rechtssache 29/69). Diese orientieren sich an den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten (Rechtssache 11/70, Internationale Handelsgesellschaft/Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel) und an internationalen Abkommen zum Schutz der Menschenrechte, denen die Mitgliedstaaten beigetreten sind (Rechtssache 4/73 Nold/Kommission der Europäischen Gemeinschaften), wozu die EMRK gehört (Rechtssache 36/75 Rutili/Ministre de l'intérieur).

Angesichts der Ausweitung der Zuständigkeit der EU auf Politikbereiche, die sich unmittelbar auf die Grundrechte auswirken, etwa den Bereich Justiz und Inneres, der sich später zu einem vollwertigen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts entwickelte, wurden die Verträge geändert, um den Schutz der Grundrechte fest in der EU zu verankern. Der Vertrag von Maastricht enthielt Verweise auf die EMRK und die gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten als allgemeine Grundsätze des Unionsrechts. Mit dem Vertrag von Amsterdam wurden die europäischen „Grundsätze“, auf die sich die EU gründet, bekräftigt und ein Verfahren geschaffen, um die in den Verträgen vorgesehenen Rechte im Falle schwerwiegender und anhaltender Grundrechtsverletzungen durch einen Mitgliedstaat auszusetzen. Mit dem Vertrag von Lissabon wurden diese „Grundsätze“ zu den in Artikel 2 EUV aufgeführten „Werten“. Die Ausarbeitung der Charta der Grundrechte und ihr Inkrafttreten zusammen mit dem Vertrag von Lissabon stellen die jüngsten Entwicklungen in diesem Kodifizierungsprozess dar, der die Gewährleistung des Schutzes der Grundrechte in der EU zum Ziel hat.

Beitritt der EU zur Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten

Die EMRK ist das wichtigste Instrument zum Schutz der Grundrechte in Europa, dem alle Mitgliedstaaten beigetreten sind. Der Beitritt der EG zur EMRK schien daher eine logische Lösung für die Notwendigkeit zu sein, die EG an Grundrechtsverpflichtungen zu binden. Die Kommission hat wiederholt (nämlich in den Jahren 1979, 1990 und 1993) den Beitritt der EG zur EMRK vorgeschlagen. Der Gerichtshof, der hierzu um Stellungnahme ersucht worden war, hat 1996 (EuGH, Gutachten 2/94) festgestellt, dass der Vertrag keine Zuständigkeit der EG vorsieht, Vorschriften über die Menschenrechte zu erlassen oder internationale Übereinkommen in diesem Bereich abzuschließen, was einen Beitritt rechtlich unmöglich machte.

Dies änderte sich mit dem Vertrag von Lissabon durch die Einführung von Artikel 6 Absatz 2 EUV, der den Beitritt der EU zur EMRK zwingend vorschreibt. Dies bedeutete, dass die EU in Bezug auf die Achtung der Grundrechte der Kontrolle durch ein externes Rechtsprechungsorgan, nämlich den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte, unterliegen würde. Ein solcher Beitritt würde es EU-Bürgern und Bürgern von Drittstaaten, die im Hoheitsgebiet der EU leben, ermöglichen, auf der Grundlage der Bestimmungen der EMRK EU-Rechtsakte in derselben Weise vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte anzufechten wie Rechtsakte der EU-Mitgliedstaaten.

Im Jahr 2010, unmittelbar nach Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon, nahm die EU Verhandlungen mit dem Europarat über den Entwurf einer Beitrittsübereinkunft auf, der im April 2013 fertiggestellt wurde. Die Kommission forderte den EuGH im Juli 2013 auf, über die Vereinbarkeit dieser Übereinkunft mit den Verträgen zu entscheiden. Am 18. Dezember 2014 gab der EuGH eine negative Stellungnahme ab, in der er zu dem Schluss kam, dass man bei dem Entwurf der Übereinkunft möglicherweise Gefahr läuft, die besonderen Merkmale und die Autonomie des EU-Rechts zu beeinträchtigen (EuGH, Gutachten 2/13). Nach einer Phase der Reflexion und anschließender Diskussion, in der überlegt wurde, wie die vom EuGH geäußerten Bedenken ausgeräumt werden könnten, traten die EU und der Europarat im Jahr 2019 wieder in Verhandlungen ein.

Charta der Grundrechte der Europäischen Union

Parallel zu dem „externen“ Kontrollmechanismus, der mit einem Beitritt der EU zur EMRK verbunden wäre, um die Übereinstimmung der Rechtsvorschriften und politischen Maßnahmen mit den Grundrechten zu gewährleisten, bedurfte es auf EU-Ebene eines „internen“ Kontrollmechanismus, der eine vorläufige und eigenständige gerichtliche Kontrolle durch den EuGH ermöglichen würde. Dazu war ein Katalog von EU-spezifischen Rechten erforderlich, und auf der Tagung des Europäischen Rates in Köln im Jahr 1999 wurde beschlossen, einen Konvent zur Ausarbeitung einer Charta der Grundrechte einzuberufen.

Die Charta wurde vom Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission im Jahr 2000 in Nizza feierlich verkündet. Nach ihrer Änderung wurde sie im Jahr 2007 erneut verkündet. Allerdings trat die Charta der Grundrechte erst mit der Annahme des Vertrags von Lissabon am 1. Dezember 2009 unmittelbar in Kraft (siehe Artikel 6 Absatz 1 EUV), wodurch sie zu einer verbindlichen Quelle des Primärrechts wurde.

Die Charta, die an die EMRK und andere europäische und internationale Instrumente angelehnt ist, deckt Rechte und Freiheiten in sechs Kapiteln ab:

1. Würde des Menschen
2. Freiheiten
3. Gleichheit
4. Solidarität
5. Bürgerrechte
6. Justizielle Rechte

In der Charta werden unter anderem Behinderung, Alter und sexuelle Ausrichtung als verbotene Diskriminierungsgründe genannt und das Recht auf Zugang zu Dokumenten, das Recht auf Datenschutz und das Recht auf eine gute Verwaltung unter den Grundrechten aufgeführt, die in ihr bekräftigt werden.

Der Anwendungsbereich der Charta ist sehr weit gefasst, da die meisten der anerkannten Rechte „jedem Menschen“ unabhängig von Staatsangehörigkeit und rechtlicher Stellung gewährt werden. Er wird jedoch durch Artikel 51 auf die Organe und Einrichtungen der EU und, soweit das EU-Recht von den Mitgliedstaaten umgesetzt wird, auf die Mitgliedstaaten begrenzt.

Artikel 7 EUV, EU-Rahmen und -Mechanismus zur Wahrung der Rechtsstaatlichkeit

Der Vertrag von Amsterdam führte zur Schaffung eines neuen Sanktionsmechanismus, mit dem sichergestellt werden soll, dass die Grundrechte sowie andere europäische Grundsätze und Werte wie Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, Gleichheit und der Schutz von Minderheiten von den Mitgliedstaaten über die rechtlichen Grenzen der Zuständigkeiten der EU hinaus geachtet werden. Dies bedeutete, dass die EU die Befugnis erhielt, im Falle einer „schwerwiegenden und anhaltenden Verletzung“ dieser Werte in Bereichen einzugreifen, in denen ansonsten die Mitgliedstaaten die Zuständigkeit besitzen. Ein ähnlicher Mechanismus war vom Parlament erstmals 1984 in seinem Entwurf des Vertrags über die Europäische Union vorgeschlagen worden. Mit dem Vertrag von Nizza wurde zusätzlich eine Präventivphase für den Fall vorgesehen, dass eine „eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung“ der EU-Werte in einem Mitgliedstaat besteht. Mit diesem Verfahren sollte sichergestellt werden, dass die Verpflichtung zum Schutz der Grundrechte sowie der Demokratie, der Rechtsstaatlichkeit und der Rechte von Minderheiten als Teil der Kopenhagener Kriterien für den Beitritt neuer Mitgliedstaaten auch nach dem Beitritt und für alle Mitgliedstaaten gleichermaßen bestehen bleibt.

Artikel 7 Absatz 1 EUV sieht eine „Präventivphase“ vor, in der ein Drittel der Mitgliedstaaten, das Parlament und die Kommission ein Verfahren einleiten können, bei dem der Rat mit der Mehrheit von vier Fünfteln seiner Mitglieder feststellen kann, dass in einem Mitgliedstaat eine „eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung“ der in Artikel 2 EUV genannten Werte (unter anderem Wahrung der Menschenrechte sowie Achtung der Menschenwürde, der Freiheit und der Gleichheit sowie der Rechte von Personen, die Minderheiten angehören) besteht. Bevor eine solche Feststellung getroffen wird, muss eine Anhörung des betroffenen Mitgliedstaats stattfinden, und ihm können Empfehlungen unterbreitet werden, wobei das Parlament mit der Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen und mit der absoluten Mehrheit seiner Mitglieder seine Zustimmung geben muss (Artikel 354 Absatz 4 AEUV).

Dieses präventive Verfahren wurde am 20. Dezember 2017 von der Kommission erstmalig für Polen und am 12. September 2018 vom Parlament für Ungarn eingeleitet. In beiden Fällen wurde es jedoch im Rat blockiert, wo bisher mehrere Anhörungen stattfanden, aber keine Empfehlungen, ganz zu schweigen von Feststellungen, angenommen wurden. Überdies wurde dem Parlament das Recht verweigert, seine Position bei den Anhörungen des Rates zu erläutern, was auch für seine Position in Bezug auf Ungarn gilt, obwohl es in diesem Fall selbst Initiator des Verfahrens war. Die Kommission hat am 6. Mai 2024 vorgeschlagen, das Verfahren nach Artikel 7 Absatz 1 EUV gegen Polen einzustellen.

Artikel 7 Absatz 2 und 3 EUV sieht für den Fall einer „schwerwiegenden und anhaltenden Verletzung“ der EU-Werte einen „Sanktionsmechanismus“ vor, der von der Kommission oder von einem Drittel der Mitgliedstaaten aktiviert werden kann, nachdem der betroffene Mitgliedstaat zu einer Stellungnahme aufgefordert wurde. Das Parlament kann diesen Mechanismus nicht aktivieren. Der Europäische Rat stellt einstimmig das Vorliegen der Verletzung fest, nachdem er die Zustimmung des Parlaments mit der gleichen Mehrheit wie beim Präventionsmechanismus eingeholt hat. Der Rat kann mit qualifizierter Mehrheit beschließen, bestimmte Mitgliederrechte des betroffenen Mitgliedstaats, einschließlich der Stimmrechte im Rat, auszusetzen. Der Rat kann – ebenfalls mit qualifizierter Mehrheit – beschließen, die Sanktionen abzuändern oder aufzuheben. Der betroffene Mitgliedstaat nimmt nicht an der Abstimmung im Rat oder im Europäischen Rat teil. Aufgrund der erforderlichen Einstimmigkeit und angesichts der Ankündigungen der Regierungen von Ungarn und Polen, dass sie gegen einen entsprechenden Beschluss den jeweils anderen Mitgliedstaat betreffend ein Veto einlegen würden, bleibt es weiterhin schwierig, zu einer Feststellung und Verabschiedung von Sanktionen zu gelangen.

Zur Schließung der Lücke zwischen der politisch schwierigen Aktivierung der Verfahren nach Artikel 7 EUV (die zur Bewältigung von Situationen außerhalb des Geltungsbereichs des EU-Rechts genutzt werden) und Vertragsverletzungsverfahren mit begrenzter Wirkung (die in besonderen Situationen, die in den Anwendungsbereich des EU-Rechts fallen, zur Anwendung kommen) hat die Kommission 2014 einen EU-Rahmen zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips auf den Weg gebracht. Mit diesem Rahmen sollte versucht werden, einen wirksamen und einheitlichen Schutz der Rechtsstaatlichkeit sicherzustellen, der eine Voraussetzung für die Wahrung der Grundrechte und der Demokratie in Fällen ist, in denen systembedingte Gefahren hierfür bestehen. Er dient dem Ziel, Artikel 7 EUV zu ergänzen, und umfasst drei Stufen: Sachstandsanalyse der Kommission (d. h. strukturierter Dialog zwischen der Kommission und dem Mitgliedstaat, gegebenenfalls gefolgt von einer Stellungnahme zur Rechtsstaatlichkeit), Empfehlung der Kommission zur Rechtsstaatlichkeit und Verfolgung der Maßnahmen, die der Mitgliedstaat auf die Empfehlung hin ergriffen hat. Der Rahmen zur Stärkung des Rechtsstaatsprinzips wurde 2016 auf Polen angewandt, und zog, weil die Maßnahme erfolglos blieb, die am 20. Dezember 2017 getroffene Entscheidung der Kommission über die Einleitung eines Verfahrens nach Artikel 7 nach sich.

Im Juli 2019 ist die Kommission in ihrer Mitteilung mit dem Titel „Die Stärkung der Rechtsstaatlichkeit in der Union – ein Konzept für das weitere Vorgehen“ einen Schritt weiter gegangen und führte einen Mechanismus zur Wahrung der Rechtsstaatlichkeit ein, der einen jährlichen Überprüfungszyklus auf der Grundlage eines Berichts zur Überwachung der Rechtsstaatlichkeit in den Mitgliedstaaten umfasst und der die Grundlage für den interinstitutionellen Dialog bildet. Der erste derartige Bericht über die Rechtsstaatlichkeit wurde im September 2020 zusammen mit 27 Länderkapiteln veröffentlicht und umfasste folgende Aspekte:

• das Justizsystem, insbesondere seine Unabhängigkeit, Qualität und Effizienz,
• den Rahmen für die Korruptionsbekämpfung – rechtlicher und institutioneller Aufbau, Prävention, repressive Maßnahmen,
• den Medienpluralismus, einschließlich der Existenz von Regulierungsstellen, Transparenz der Eigentumsverhältnisse und staatliche Einflussnahme, Schutz von Journalisten sowie
• sonstige institutionelle Fragen im Zusammenhang mit der Gewaltenteilung, z. B. Gesetzgebungsverfahren, unabhängige Einrichtungen, Zugänglichkeit, gerichtliche Überprüfung und Organisationen der Zivilgesellschaft.

Mit dem Bericht wird die Überwachung durch die EU erheblich gestärkt, da darin im Gegensatz zum EU-Justizbarometer und anderen Überwachungs- und Berichterstattungsinstrumenten nicht nur die Zivil-, sondern auch die Straf- und Verwaltungsgerichtsbarkeit behandelt werden und er somit die Unabhängigkeit der Justiz, Korruption, Medienpluralismus, die Gewaltenteilung und den zivilgesellschaftlichen Raum erfasst. Ein Netz nationaler Anlaufstellen zur Sammlung von Informationen und zur Sicherstellung des Dialogs mit den Mitgliedstaaten wurde eingerichtet, und der Dialog mit den Interessenträgern wurde gefördert, wozu Einrichtungen des Europarats, die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa, die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, justizielle Netze und nichtstaatliche Organisationen gehören.

Die jährlichen Berichte über die Rechtsstaatlichkeit sind Teil des jährlichen Zyklus zur Überprüfung der Rechtsstaatlichkeit. Seit 2022 werden in den jährlichen Berichten über die Rechtsstaatlichkeit Empfehlungen an die einzelnen Mitgliedstaaten ausgesprochen, und die Umsetzung der Empfehlungen wird anschließend im darauffolgenden Bericht bewertet. Der Bericht 2024 enthielt erstmals auch Länderkapitel zu vier Bewerberländern (Albanien, Montenegro, Nordmazedonien, Serbien). Durch die Aufnahme dieser Länder werden diese in ihren Reformbestrebungen unterstützt, damit vor dem Beitritt unumkehrbare Fortschritte in den Bereichen Demokratie und Rechtsstaatlichkeit erzielt und nach dem Beitritt dauerhaft hohe Standards gewährleistet werden. Im Juli 2025 veröffentlichte die neue Kommission ihren ersten Bericht über die Rechtsstaatlichkeit, den sechsten Bericht in der jährlichen Folge. Sie bestätigt darin den positiven Pfad in vielen Mitgliedstaaten in Bezug auf die Rechtsstaatlichkeit und verweist auf wichtige Reformen, die in den vier zentralen Bereichen des Berichts vorangebracht wurden.

Weitere Instrumente für den Schutz der Werte der EU

Der EU stehen weitere Instrumente zum Schutz der Werte der EU zur Verfügung.

Bei einem Vorschlag für eine neue Gesetzesinitiative prüft die Kommission im Wege einer Folgenabschätzung die Vereinbarkeit der Initiative mit den Grundrechten – ein Aspekt, der anschließend auch vom Rat und vom Parlament untersucht wird.

Ferner veröffentlicht die Kommission einen jährlichen Bericht über die Anwendung der Charta der Grundrechte, der vom Rat, der Schlussfolgerungen zu dem Bericht annimmt, und vom Parlament im Rahmen seines jährlichen Berichts über die Lage der Grundrechte in der EU geprüft und erörtert wird. Im Dezember 2020 führte die Kommission eine neue Strategie zur Stärkung der Umsetzung der Charta in der EU ein, darunter auch in Bezug auf EU-Mittel mithilfe der Charta-spezifischen „grundlegenden Voraussetzung“, die in die Dachverordnung von 2021 aufgenommen wurde. Ursprünglich wurden für Polen und Ungarn bestimmte Mittel aus dem Kohäsionsfonds zurückgehalten, weil die betreffende grundlegende Voraussetzung nicht erfüllt war. Am 13. Dezember 2023 gelangte die Kommission zu der Auffassung, dass Ungarn die bereichsübergreifende grundlegende Voraussetzung erfüllt hatte (d. h. die allgemeinen Leitprinzipien, wonach EU-Mittel auf der Grundlage von Maßnahmen zur wirksamen Umsetzung der Charta zugewiesen werden). Dadurch konnte Ungarn Mittel in Höhe von bis zu 10,2 Mrd. EUR einfordern, die zuvor blockiert worden waren. Im Februar 2024 gelangte die Kommission zu der Auffassung, dass auch Polen seinen Verpflichtungen nachgekommen war, sodass es die Freigabe von bis zu 76,5 Mrd. EUR aus den Kohäsionsfonds für den Zeitraum 2021-2027 beantragen konnte.

Seit 2014 führt der Rat auch einmal pro Jahr einen Dialog zwischen allen Mitgliedstaaten im Rat zur Förderung und Wahrung der Rechtsstaatlichkeit, wobei man sich jedes Jahr auf ein anderes Thema konzentriert. Ab der zweiten Jahreshälfte 2020 beschloss der Rat, alle sechs Monate auf der Grundlage des Rechtsstaatlichkeitsberichts der Kommission die Situation der Rechtsstaatlichkeit in fünf Mitgliedstaaten schwerpunktmäßig zu prüfen.

Im Rahmen des Europäischen Semesters (der jährlichen Überprüfung zur Koordinierung der Wirtschafts-, Fiskal-, Beschäftigungs- und Sozialpolitik in der EU) werden Aspekte im Zusammenhang mit den Werten der EU überwacht, die Gegenstand länderspezifischer Empfehlungen sein können. Zu den betreffenden Bereichen gehören Justizsysteme (auf der Grundlage des Justizbarometers) sowie Behinderung, soziale Rechte und Bürgerrechte (in Bezug auf den Schutz vor organisierter Kriminalität und Korruption).

Seit ihrem Beitritt zur EU im Jahr 2007 unterliegen Bulgarien und Rumänien dem Kooperations- und Überprüfungsmechanismus, der als Übergangsmaßnahme eingesetzt wird, um Fortschritte in den Bereichen Justizreform und Korruptionsbekämpfung zu erleichtern. Dieser Mechanismus wurde am 15. September 2023 offiziell beendet und durch den Rechtsstaatlichkeitsmechanismus ersetzt.

Vertragsverletzungsverfahren sind ein wichtiges Instrument zur Sanktionierung von Verstößen gegen die EU-Werte in der EU, und der EuGH entwickelt derzeit seine Rechtsprechung in diesem Bereich. Sie können in Einzelfällen und in besonderen Fällen eingeleitet werden, wenn einzelstaatliche Rechtsvorschriften nicht mit dem EU-Recht und den Werten der EU übereinstimmen. Außerdem kann der EuGH Zwangsgelder wegen Nichtbefolgung von Beschlüssen oder Urteilen verhängen.

Der 2007 in Wien gegründeten Agentur der Europäischen Union für Grundrechte kommt bei der Überwachung der Lage der Grundrechte in der EU eine wichtige Rolle zu. Aufgabe der Grundrechtsagentur ist die Erhebung, Analyse, Verbreitung und Bewertung von grundrechtsbezogenen Informationen und Daten. Zudem führt sie Forschungsarbeiten und wissenschaftliche Erhebungen durch und veröffentlicht Jahresberichte und themenspezifische Berichte über Grundrechtsfragen.

Darüber hinaus stärkt die Kommission die Gleichstellung und den Schutz von Minderheiten – zwei der Säulen von Artikel 2 EUV – durch spezifische Strategien, Vorschläge und Maßnahmen zur Förderung der Gleichstellung der Geschlechter, gegen Gewalt gegen Frauen und häusliche Gewalt, Rassismus, Hassrede, Hassverbrechen und Antisemitismus und zum Schutz der Rechte von LGBTIQ+, Roma, Menschen mit Behinderungen und Kindern im Rahmen des übergreifenden Konzepts „Eine Union der Gleichheit“. Vor dem Hintergrund des ungarischen Anti-LGBTIQ-Gesetzes leitete die Kommission mit Unterstützung des Parlaments und von 15 Mitgliedstaaten vor dem EuGH ein Verfahren gegen Ungarn wegen Verstoßes gegen, unter anderem, Artikel 2 EUV ein (Rechtssache C-769/22, Europäische Kommission/Ungarn). Ferner schlug sie Richtlinien zur Festlegung gemeinsamer Standards für Gleichstellungsstellen vor, um die Anwendung des Grundsatzes der Gleichbehandlung zu stärken. Dies führte dazu, dass am 7. Mai 2024 zwei Richtlinien angenommen wurden: eine Richtlinie über Standards für die Gleichbehandlung von Frauen und Männern und eine Richtlinie im Zusammenhang mit Diskriminierungen aus Gründen, die unter Artikel 19 AEUV fallen.

Nach der durch die Vetos der Regierungen Ungarns und Polens verursachten Blockade einigte sich der Europäische Rat am 10. und 11. Dezember 2020 schließlich auf eine Verordnung über eine Konditionalität im Bereich der Rechtsstaatlichkeit (Konditionalitätsverordnung). Mithilfe dieser Verordnung kann der EU-Haushalt geschützt werden, wenn festgestellt wird, dass Verstöße gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit in einem Mitgliedstaat die wirtschaftliche Führung des Haushalts der EU oder den Schutz ihrer finanziellen Interessen hinreichend unmittelbar beeinträchtigen oder ernsthaft zu beeinträchtigen drohen. Eine gegen diese Verordnung gerichtete Klage der ungarischen und polnischen Regierung wurde durch ein Urteil des EuGH vom Februar 2022 abgewiesen, wodurch der Kommission und dem Rat ermöglicht wurde, den Mechanismus gegen Ungarn auszulösen, was zur Aussetzung von Zahlungen in Höhe von 6,3 Mrd. EUR bei kohäsionspolitischen Programmen führte. Am 16. Dezember 2024 gab die Kommission ihre Auffassung bekannt, dass Ungarn die Verstöße gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit nicht hinreichend behoben habe und sie daher an den Maßnahmen zum Schutz des Haushalts der Union festhalte.

Im Jahr 2023 erörterte die Kommission die Umsetzung der nationalen Pläne im Rahmen der Aufbau- und Resilienzfazilität mit einer Reihe von Regierungen der Mitgliedstaaten und überwachte, ob die vereinbarten Etappenziele und Zielwerte erreicht waren, die eine Voraussetzung für die Auszahlung von Mitteln waren. Die Gespräche zielten darauf ab, die im Rahmen des Europäischen Semesters ermittelten Herausforderungen anzugehen und den vom Rat im Jahr 2023 angenommenen länderspezifischen Empfehlungen nachzukommen. In den länderspezifischen Empfehlungen wurde zudem auf die Herausforderungen eingegangen, die in den Berichten über die Rechtsstaatlichkeit und den damit zusammenhängenden Empfehlungen der Kommission sowie in den Verfahren nach Artikel 7 gegen Polen und Ungarn ermittelt wurden. Am 13. Dezember 2023 gelangte die Kommission zu der Auffassung, dass Ungarn die 27 „Super-Etappenziele“, insbesondere die Etappenziele in Bezug auf die Unabhängigkeit der Justiz, nicht vollständig umgesetzt hatte und somit die gerügten Verstöße gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit nicht vollständig behoben wurden, weshalb 21 Mrd. EUR an Mitteln aus dem Kohäsionsfonds und der Aufbau- und Resilienzfazilität für Ungarn weiterhin zurückgehalten würden. Am 6. Mai 2024 schlug die Kommission zudem vor, das auf Artikel 7 Absatz 1 EUV gestützte Verfahren gegen Polen einzustellen.

Rolle des Europäischen Parlaments

Das Parlament hat sich stets für die Stärkung der Achtung und des Schutzes der Grundrechte in der EU eingesetzt. Bereits 1977 nahmen Parlament, Rat und Kommission eine gemeinsame Erklärung zu den Grundrechten an, in der sich die drei Organe verpflichteten, dafür zu sorgen, dass bei der Ausübung ihrer Befugnisse die Grundrechte geachtet werden. Im Jahr 1979 nahm das Parlament eine Entschließung an, in der es sich für den Beitritt der Europäischen Gemeinschaft zur EMRK aussprach.

In dem vom Parlament im Jahr 1984 vorgeschlagenen Entwurf des Vertrags über die Europäische Union wurde festgelegt, dass die EU die Würde des Menschen schützen und für jede Person, die in ihren Zuständigkeitsbereich fällt, die Grundrechte und Grundfreiheiten anerkennen müsse, die aus den gemeinsamen Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten und der EMRK abgeleitet werden können. Dieser Entwurf sah auch den Beitritt der Europäischen Union zur EMRK vor. Mit seiner Entschließung vom 12. April 1989 nahm das Parlament die Erklärung der Grundrechte und Grundfreiheiten an.

Seit 1993 organisiert das Parlament jährlich eine Debatte und verabschiedet auf der Grundlage eines Berichts seines Ausschusses für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres eine Entschließung über die Lage der Grundrechte in der EU. Darüber hinaus hat es eine wachsende Zahl von Entschließungen angenommen, in denen es sich mit spezifischen Themen im Zusammenhang mit dem Schutz der Werte nach Artikel 2 EUV in den Mitgliedstaaten befasst.

Das Parlament hat sich stets für einen eigenen Grundrechtskatalog der EU eingesetzt und gefordert, dass die Charta der Grundrechte verbindlich werden sollte. Dies wurde 2009 mit dem Vertrag von Lissabon schließlich erreicht.

In jüngster Zeit hat das Parlament wiederholt seine ernste Besorgnis über die allmähliche Erosion der Standards nach Artikel 2 EUV in einigen Mitgliedstaaten zum Ausdruck gebracht. Um dieses Problem anzugehen, hat das Parlament mehrere Vorschläge zur Stärkung des Schutzes nicht nur der Grundrechte in der EU, sondern auch der Demokratie und der Rechtsstaatlichkeit sowie darüber hinaus aller Werte der EU, die unter Artikel 2 EUV fallen, unterbreitet und neue Mechanismen und Verfahren zur Schließung der bestehenden Lücken vorgeschlagen. Seit 2012 hat das Parlament in verschiedenen Entschließungen die Einsetzung einer Kopenhagen-Kommission sowie die Einrichtung eines Zyklus der europäischen Grundrechtepolitik, eines Frühwarnsystems und eines „Einfrierverfahrens“ sowie die Stärkung der EU-Grundrechtsagentur gefordert.

2016 hat das Parlament seine früheren Vorschläge in einer wegweisenden Entschließung zur Einrichtung eines EU-Mechanismus für Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und die Grundrechte bekräftigt. In dieser Entschließung forderte das Parlament die Kommission auf, eine interinstitutionelle Vereinbarung zur Einrichtung eines solchen Mechanismus auf der Grundlage eines Unionspakts mit der Kommission und dem Rat vorzulegen. Dieser Mechanismus würde einen jährlichen Politikzyklus auf der Grundlage eines Berichts umfassen, der von der Kommission und einer Expertengruppe erstellt wird und dazu dient, die Achtung der Werte der EU in der EU zu überwachen. Dem Bericht würde eine parlamentarische Debatte folgen und er würde von Vorkehrungen zur Bewältigung von Risiken oder Verstößen begleitet. Die Kommission hat viele der Vorschläge des Parlaments in ihre Mitteilung von 2019 zur Einführung eines Rechtsstaatlichkeitsmechanismus aufgenommen. Dazu zählten die Einrichtung eines interinstitutionellen Zyklus mit einem Jahresbericht, in dem die Mitgliedstaaten in Bezug auf die Rechtsstaatlichkeit und damit zusammenhängende Fragen überwacht und spezifische Empfehlungen an sie gerichtet werden, jedoch nicht die Empfehlungen, die sich auf eine Einbeziehung von Artikel 2 EUV in seiner Gesamtheit (d. h. nicht nur die Rechtsstaatlichkeit, sondern auch Demokratie, Grundrechte, Gleichheit und Minderheiten) bezogen. Außerdem hätte ein Ausschuss unabhängiger Sachverständiger eingerichtet, eine interinstitutionelle Vereinbarung über den Zyklus geschlossen und die Veröffentlichung von Berichten über die Korruptionsbekämpfung wieder aufgenommen werden sollen. Zu den nicht übernommenen Anregungen aus der Entschließung des Parlaments von 2016 gehören ferner die Ausarbeitung eines neuen Entwurfs der Übereinkunft über den Beitritt der EU zur EMRK sowie Vertragsänderungen, etwa die Streichung von Artikel 51 der Charta der Grundrechte, die Umwandlung der Charta in eine „Bill of Rights“ (Grundrechtskatalog) der Europäischen Union und die Aufhebung des Erfordernisses der Einstimmigkeit im Hinblick auf Gleichstellung und Nichtdiskriminierung.

In einer 2020 angenommenen Entschließung zu der Einrichtung eines EU-Mechanismus für Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Grundrechte schlug das Parlament den Wortlaut einer interinstitutionellen Vereinbarung über die Stärkung der Werte der EU vor, indem es frühere Vorschläge weiterentwickelte und die Möglichkeit von Dringlichkeitsberichten sowie der Schaffung einer interinstitutionellen Arbeitsgruppe hinzufügte. In einer 2021 angenommenen Entschließung zu dem Bericht der Kommission über die Rechtsstaatlichkeit forderte das Parlament die Kommission ferner auf, ihren jährlichen Bericht auf alle in Artikel 2 EUV genannten Werte auszuweiten und länderspezifische Empfehlungen darin aufzunehmen.

Im Jahr 2018 nahm das Parlament eine Entschließung an, in der es den Beschluss der Kommission begrüßte, in Bezug auf Polen ein Verfahren gemäß Artikel 7 Absatz 1 EUV einzuleiten. Es nahm zudem eine Entschließung zur Einleitung eines Verfahrens gemäß Artikel 7 Absatz 1 EUV in Bezug auf Ungarn an, indem es dem Rat einen begründeten Vorschlag vorlegte und ihn darin aufforderte festzustellen, ob die eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der in Artikel 2 EUV genannten Werte bestehen könnte, und diesbezüglich geeignete Empfehlungen an Ungarn zu richten[1].

Im Jahr 2020 nahm das Parlament zudem eine Entschließung zu Polen an und im Jahr 2022 eine Entschließung zu Ungarn; in beiden Fällen wurde der Umfang der im Rahmen des Verfahrens nach Artikel 7 Absatz 1 EUV zu prüfenden Bedenken erweitert. In einer Entschließung zu den laufenden Anhörungen gemäß Artikel 7 Absatz 1 EUV forderte es die Kommission ferner auf, alle verfügbaren Instrumente, darunter auch die Konditionalitätsverordnung, zu nutzen, um gegen Verstöße Ungarns und Polens gegen die in Artikel 2 EUV niedergelegten Werte vorzugehen. Am 29. Februar 2024 gewährte die Kommission Polen Zugang zu EU-Mitteln in Höhe von bis zu 137 Mrd. EUR, nachdem ein Aktionsplan zur Wiederherstellung der Rechtsstaatlichkeit mit Reformen zur Stärkung der Unabhängigkeit der Justiz in Angriff genommen wurde. Am 14. März 2024 reichte das Parlament, eine Klage gegen die Kommission ein, und zwar wegen ihres Beschlusses, im Gegenzug für die Rücknahme des ungarischen Vetos gegen Ukrainehilfen blockierte Mittel in Höhe von 10,2 Mrd. EUR an Ungarn freizugeben. Es nahm eine Entschließung zu den Ungarn betreffenden Anhörungen im Rat gemäß Artikel 7 Absatz 1 EUV an, um die Rechtsstaatlichkeit und ihre Auswirkungen auf den Haushalt zu stärken.

Nach den Morden an den Journalisten Daphne Caruana Galizia in Malta (2017) und an Ján Kuciak sowie seiner Verlobten in der Slowakei (2018) und in dem Bestreben, die Überwachung durch das Parlament und seine Tätigkeit mit Blick auf die in Artikel 2 EUV genannten Werte zu stärken, hat der Ausschuss für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres eine Gruppe zur Beobachtung der Wahrung der Demokratie, der Rechtsstaatlichkeit und der Grundrechte eingerichtet. Diese Gruppe soll sich mit in der gesamten EU auftretenden Gefahren für die Werte der EU befassen und dem Ausschuss für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres Vorschläge für entsprechende Gegenmaßnahmen unterbreiten.

Diese Kurzdarstellung wurde von der Fachabteilung Justiz, bürgerliche Freiheiten und institutionelle Angelegenheiten ausgearbeitet.

 

Alessandro ERMINI / Mariusz Maciejewski / Clemence Rogalski

11-2025