Durch die Asylpolitik der EU soll jedem Drittstaatsangehörigen, der in einem der Mitgliedstaaten internationalen Schutz benötigt, ein angemessener Status gewährt und die Einhaltung des Grundsatzes der Nichtzurückweisung sichergestellt werden. Zu diesem Zweck bemüht sich die Europäische Union um die Ausarbeitung eines Gemeinsamen Europäischen Asylsystems.

Rechtsgrundlage

  • Artikel 67 Absatz 2, Artikel 78 und Artikel 80 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV);
  • Artikel 18 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union.

Ziele

Die EU strebt die Entwicklung einer gemeinsamen Politik in den Bereichen Asyl, subsidiärer Schutz und vorübergehender Schutz, mit der jedem Drittstaatsangehörigen, der internationalen Schutz benötigt, ein angemessener Status gewährt wird, sowie die Sicherstellung der Einhaltung des Grundsatzes der Nichtzurückweisung an. Diese Politik muss mit dem Genfer Abkommen vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge und dem dazugehörigen Protokoll vom 31. Januar 1967 im Einklang stehen. Weder im AEUV noch in der Charta werden die Begriffe „Asyl“ und „Flüchtling“ definiert, aber beide verweisen ausdrücklich auf das Genfer Abkommen und sein Protokoll.

Ergebnisse

A. Beitrag der Verträge von Amsterdam und Nizza

Nach dem Vertrag von Maastricht aus dem Jahr 1993 wurde die vorherige zwischenstaatliche Zusammenarbeit in Asylfragen in den institutionellen Rahmen der EU aufgenommen. Als Hauptakteur sollte der Rat die Kommission in seine Arbeit einbeziehen und das Parlament über seine Asylinitiativen unterrichten. Der Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) war in Asylfragen nicht zuständig.

Durch den Vertrag von Amsterdam aus dem Jahr 1999 wurden den Organen der EU neue Befugnisse übertragen, sodass diese nach einem bestimmten institutionellen Mechanismus Rechtsvorschriften im Bereich Asyl ausarbeiten können. Es gab eine fünfjährige Übergangszeit mit einem geteilten Initiativrecht der Kommission und der Mitgliedstaaten und einem einstimmigen Beschluss im Rat nach einer Konsultation des Parlaments; dem EuGH wurde die Zuständigkeit in bestimmten Fällen übertragen. Außerdem könnte der Rat gemäß dem Vertrag von Amsterdam – nach Abschluss dieser ersten fünfjährigen Phase – beschließen, dass das normale Mitentscheidungsverfahren Anwendung findet, d. h. der Rat seine Beschlüsse nunmehr mit qualifizierter Mehrheit fasst. Der Rat hat Ende 2004 einen entsprechenden Beschluss gefasst, und seit 2005 wird das Mitentscheidungsverfahren (nunmehr als ordentliches Gesetzgebungsverfahren bekannt) angewandt.

Mit der Annahme des Programms von Tampere im Oktober 1999 beschloss der Europäische Rat, dass die Umsetzung des gemeinsamen europäischen Systems in zwei Phasen erfolgen soll. Die Annahme gemeinsamer Mindestnormen auf kurze Sicht sollte zu einem gemeinsamen Verfahren und einem einheitlichen Status für diejenigen führen, denen auf längere Sicht in der gesamten Europäischen Union Asyl gewährt wird.

Dies führte zur „ersten Phase“ des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) von 1999-2004, in der die Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines Asylantrags zuständig ist, festgelegt wurden (anstelle des internationalen/zwischenstaatlichen Dubliner Übereinkommens von 1990), wozu auch die Einrichtung des europäischen Systems zur Erfassung der Fingerabdrücke von Asylbewerbern (Datenbank „Eurodac“) für die Speicherung und den Abgleich von Fingerabdruckdaten gehört. Es wurden auch gemeinsame Mindeststandards festgelegt, an die sich die Mitgliedstaaten in Bezug auf die Aufnahme von Asylsuchenden halten müssen, sowie Kriterien für die Gewährung von internationalem Schutz und die Art des gewährten Schutzes und Verfahren für die Zuerkennung und Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft. Durch weitere Rechtsvorschriften wurde die Gewährung vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms geregelt.

Im November 2004 wurde im Haager Programm gefordert, dass die Instrumente und Maßnahmen der zweiten Phase bis Ende 2010 verabschiedet werden, wobei das Bestreben der EU hervorgehoben wurde, über Mindeststandards hinauszugehen und ein einheitliches Asylverfahren zu entwickeln, das gemeinsame Garantien und einen einheitlichen Status für die Schutzberechtigten umfasst. Im Europäischen Pakt zu Einwanderung und Asyl von 2008 wurde diese Frist auf 2012 verschoben.

B. Vertrag von Lissabon

Der Vertrag von Lissabon, der im Dezember 2009 in Kraft trat, änderte die Situation, indem er die Asylmaßnahmen von der Festlegung von Mindeststandards in ein gemeinsames System mit einheitlichem Status und einheitlichen Verfahren umwandelte.

Dieses gemeinsame System muss dabei folgende Aspekte umfassen:

  • einen einheitlichen Asylstatus,
  • einen einheitlichen subsidiären Schutzstatus,
  • eine gemeinsame Regelung für den vorübergehenden Schutz,
  • gemeinsame Verfahren für die Gewährung und den Entzug des Asylstatus bzw. des subsidiären Schutzstatus,
  • Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines Asylantrags zuständig ist,
  • Normen für die Aufnahmebedingungen,
  • die Partnerschaft und Zusammenarbeit mit Drittländern.

Seit dem Vertrag von Lissabon gilt nach Artikel 80 AEUV ausdrücklich der Grundsatz der Solidarität und der gerechten Aufteilung der Verantwortlichkeiten unter den Mitgliedstaaten, einschließlich etwaiger finanzieller Belastungen. Die asylpolitischen Maßnahmen der EU sollten erforderlichenfalls geeignete Maßnahmen umfassen, mit denen gewährleistet wird, dass dieser Grundsatz eingehalten wird. Der Vertrag hat auch das Beschlussfassungsverfahren in Asylfragen erheblich verändert, indem er das Mitentscheidungsverfahren als Standardverfahren eingeführt hat. Hinzu kam, dass die gerichtliche Kontrolle durch den EuGH erheblich verbessert wurde. Von nun an dürfen alle Gerichte eines Mitgliedstaats ein Vorabentscheidungsverfahren anstreben und nicht mehr nur, wie dies früher der Fall war, die letztinstanzlichen nationalen Gerichte. Dies hat es dem EuGH ermöglicht, eine umfassendere Rechtsprechung im Asylbereich zu entwickeln.

Das Stockholmer Programm, das der Europäische Rat am 10. Dezember 2009 für den Zeitraum 2010-2014 angenommen hat, bekräftigt das Ziel, einen europäischen Raum des Schutzes und der Solidarität zu schaffen, der auf einem gemeinsamen Asylverfahren und einem einheitlichen Status für Personen, denen internationaler Schutz gewährt wird, beruht. Darüber hinaus werden die Notwendigkeit, den besonders belasteten Mitgliedstaaten wirkliche Solidarität entgegenzubringen, und die wichtige Rolle des neuen Europäischen Unterstützungsbüros für Asylfragen (EASO) betont.

Obwohl die Kommission ihre Vorschläge für die zweite Phase des GEAS bereits 2008-2009 vorgelegt hatte, kamen die Verhandlungen nur langsam voran. Dementsprechend wurde die „zweite Phase“ des GEAS nach dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon verabschiedet, wobei der Schwerpunkt von Mindeststandards auf ein gemeinsames Asylverfahren auf der Grundlage eines einheitlichen Schutzstatus verlagert wurde.

C. Die wichtigsten bestehenden Rechtsinstrumente und laufenden Reformbemühungen

Mit Ausnahme der Neufassung der Anerkennungsrichtlinie‚ die im Januar 2012 in Kraft trat, traten die anderen neu gefassten Rechtsakte erst im Juli 2013 in Kraft (die Eurodac-Verordnung, die Dublin-III-Verordnung, die Richtlinie über die Aufnahmebedingungen und die Asylverfahrensrichtlinie), sodass die verzögerte Umsetzung Mitte Juli 2015 mit dem Höhepunkt der Migrationskrise zusammenfiel. Im Juni 2014 legte der Europäische Rat die strategischen Leitlinien für die gesetzgeberische und operative Programmplanung im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (Artikel 68 AEUV) in den kommenden Jahren auf der Grundlage der Mitteilung der Kommission vom März 2014 fest und stützte sich dabei auf die im Rahmen des Stockholmer Programms erzielten Fortschritte. In diesen Leitlinien wird betont, dass die vollständige Umsetzung und wirksame Anwendung des GEAS absolute Priorität genießen.

Angesichts des seit 2014 herrschenden Migrationsdrucks veröffentlichte die Kommission im Mai 2015 die Europäische Migrationsagenda (4.2.3), in der mehrere Maßnahmen vorgeschlagen wurden, um diesem Druck zu begegnen, darunter der Hotspot-Ansatz, der gemeinsam vom EASO, der Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache (ehemals Frontex) und der Agentur der Europäischen Union für die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Strafverfolgung (Europol) eingeführt wurde und bei dem man vor Ort mit den Mitgliedstaaten an den Außengrenzen zusammenarbeitet, um ankommende Migranten rasch zu identifizieren, zu registrieren und ihre Fingerabdrücke zu erfassen. Der Hotspot-Ansatz soll auch zur Umsetzung der Regelung zur vorübergehenden und ausnahmsweisen Umsiedlung von insgesamt 160 000 Personen beitragen, die internationalen Schutz benötigen. Die Regelung wurde von der Kommission zur Unterstützung Italiens und Griechenlands vorgeschlagen und vom Rat am 14. und 22. September 2015 nach Anhörung des Parlaments angenommen. Der Ratsbeschluss wurde später im EuGH-Urteil vom 6. September 2017 aufrechterhalten. Die Umsiedlung ist als ein Mechanismus zur praktischen Umsetzung des in Artikel 80 AEUV niedergelegten Grundsatzes der Solidarität und der gerechten Aufteilung der Verantwortung gedacht. Die Umsiedlungsquoten waren jedoch geringer als erwartet, und die Umsiedlungen wurden nur langsam umgesetzt.

In der Europäischen Migrationsagenda sind weitere Schritte für eine Reform des GEAS festgelegt, die im Mai und Juli 2016 in zwei Paketen von Legislativvorschlägen vorgelegt und während der gesamten Legislaturperiode, die im Mai 2019 zu Ende ging, vom Parlament und dem Rat erörtert wurden, ohne dass ein Rechtsakt angenommen wurde, da die Akten im Rat blockiert sind oder bestimmte Akten in Wartestellung verbleiben, weil damit verknüpfte Unterlagen blockiert sind. Die Gesetzesinitiativen zielen darauf ab, das GEAS unter anderem durch den Vorschlag direkt anwendbarer Verordnungen anstelle von Richtlinien (mit Ausnahme der Aufnahmebedingungen, die eine Richtlinie bleiben und noch in nationales Recht umgesetzt werden müssen) zu verbessern, und sie umfassen:

  • Maßnahmen zur Vereinfachung, Klärung und Verkürzung der Asylverfahren, zur Gewährleistung gemeinsamer Garantien für Asylbewerber und zur Gewährleistung strengerer Vorschriften zur Bekämpfung von Missbrauch, einschließlich einer gemeinsamen Liste sicherer Herkunftsländer, die ursprünglich als gesonderte Verordnung vorgeschlagen wurde. Der Ausschuss für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres (LIBE) hat am 25. April 2018 seinen Bericht über den Vorschlag angenommen.
  • Kriterien für den Anspruch auf internationalen Schutz (siehe die „Anerkennungsrichtlinie“), um eine größere Konvergenz der Anerkennungsquoten und Formen des Schutzes zu erreichen, einschließlich restriktiverer Bestimmungen, darunter Sanktionen für die Sekundärmigration von Antragstellern und die zwingend vorgeschriebene Überprüfung des Status auch bei anerkannten Flüchtlingen. Der LIBE-Ausschuss des Parlaments hat seinen Bericht am 15. Juni 2017 angenommen.
  • Die Richtlinie 2013/33/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zur Festlegung von Normen für die Aufnahme von Personen, die internationalen Schutz beantragen, (Neufassung der Richtlinie über Aufnahmebedingungen) ersetzte die Richtlinie 2003/9/EG des Rates zur Festlegung von Mindestnormen für die Aufnahme von Asylbewerbern in den Mitgliedstaaten aus der ersten Phase. Mit der Neufassung der Richtlinie sollen menschenwürdige und stärker vereinheitlichte Standards der Aufnahmebedingungen wie Zugang der Antragsteller zu Unterkunft, Verpflegung, Kleidung und medizinischer Versorgung (darunter ärztliche und psychologische Betreuung), Bildung für Minderjährige und Zugang zu Beschäftigung unter bestimmten Bedingungen sichergestellt werden. Am 13. Juli 2016 legte die Kommission einen Legislativvorschlag zur Reform der Neufassung der Richtlinie über die Aufnahmebedingungen vor. Am 25. April 2017 hat der LIBE-Ausschuss seinen Bericht zum Legislativvorschlag der Kommission angenommen.
  • Die Reform der Dublin-Verordnung zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist (grundsätzlich das Land der ersten Einreise). Mit dem Vorschlag werden die derzeitigen Kriterien des Dubliner Systems beibehalten und durch einen Korrekturmechanismus der Zuweisung ergänzt, um unter unverhältnismäßigem Druck stehende Mitgliedstaaten zu entlasten. Der LIBE-Ausschuss hat seinen Bericht am 19. Oktober 2017 angenommen.
  • Eine Überarbeitung des Eurodac-Systems zur Erfassung der Fingerabdrücke von Asylbewerbern, das auf personenbezogene Daten von Drittstaatsangehörigen ausgedehnt wird, die keinen internationalen Schutz beantragt haben, sich aber illegal in der EU aufhalten, sodass die Strafverfolgungsbehörden auf die Datenbank zugreifen können, sowie die Erfassung der Fingerabdrücke von Kindern ab sechs Jahren, um die Suche nach Familienangehörigen und die Familienzusammenführung zu erleichtern. Der LIBE-Ausschuss hat seinen Bericht am 30. Mai 2017 angenommen.
  • Eine Umwandlung des EASO von einer unterstützenden EU-Agentur in eine vollwertige EU-Asylagentur (EUAA), die dafür zuständig wäre, das Funktionieren des GEAS zu erleichtern, die Konvergenz bei der Bewertung von Asylanträgen in der gesamten EU zu gewährleisten und die operative und technische Anwendung des Unionsrechts zu überwachen, einschließlich der Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Ausbildung nationaler Sachverständiger. Das Parlament hat seinen Bericht zu dem Vorschlag am 8. Dezember 2016 angenommen, und Mitte Juni 2017 wurde eine umfassende vorübergehende Einigung mit dem Rat erzielt. Am 12. September 2018, als die vorläufige Vereinbarung vom Juni 2017 noch nicht umgesetzt war, hat die Kommission einen geänderten Vorschlag für eine Verordnung über die Asylagentur der Europäischen Union und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 439/2010 angenommen. Der geänderte Vorschlag beinhaltet einige Klärungen, insbesondere zu operativen Aufgaben der EUAA, und soll bestimmte Bestimmungen der vorläufigen Vereinbarung über die EUAA mit dem neuen Entwurf für eine Verordnung über die Europäische Grenz- und Küstenwache – Frontex – (zeitgleich im September 2018 vorgeschlagen) vereinheitlichen und die Zusammenarbeit zwischen den beiden Agenturen stärken. Der LIBE-Ausschuss lehnte den geänderten Vorschlag am 10. Dezember 2018 ab und bestand darauf, die vorläufige Vereinbarung als einzige solide Grundlage für das neue Mandat der Agentur zu treffen.
  • Einen Neuansiedlungsrahmen der Europäischen Union, der gemeinsame EU-Vorschriften für die Aufnahme von Drittstaatsangehörigen, die internationalen Schutz benötigen, einschließlich einer finanziellen Unterstützung der Neuansiedlungsbemühungen der Mitgliedstaaten, vorsieht und damit die derzeitigen multilateralen und nationalen Ad-hoc-Neuansiedlungsprogramme ergänzt. Der LIBE-Ausschuss hat seinen Bericht zu dem Vorschlag am 12. Oktober 2017 angenommen. Eine vorläufige Vereinbarung zu den wichtigsten Elementen der Verordnung wurde am 13. Juni 2018 zwischen dem Parlament und dem Rat erreicht.
  • Richtlinie 2001/55/EG des Rates vom 20. Juli 2001 über Mindestnormen für die Gewährung vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms von Vertriebenen und Maßnahmen zur Förderung einer ausgewogenen Verteilung der Belastungen, die mit der Aufnahme dieser Personen und den Folgen dieser Aufnahme verbunden sind, auf die Mitgliedstaaten (Massenzustrom-Richtlinie) wurde als Rahmen für die Steuerung eines unerwarteten Massenzustroms von Vertriebenen und deren unmittelbaren Schutz entwickelt. Die Ziele der Richtlinie bestehen darin, die politischen Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten hinsichtlich der Aufnahme und Behandlung von Vertriebenen bei einem Massenzustrom zu verringern und außerdem die Solidarität unter den Mitgliedstaaten zu fördern. In der Praxis kam die Richtlinie trotz verschiedener größerer Flüchtlingszuströme in die EU allerdings seit ihrer Entwicklung aufgrund der Einstimmigkeitsanforderung für Entscheidungen des Rates, der Unklarheit ihrer Bedingungen und Spannungen zwischen den Mitgliedstaaten im Rat über die Lastenverteilung nie zur Anwendung.

Am 23. September 2020 veröffentlichte die Kommission das Neue Migrations- und Asylpaket, um der festgefahrenen Reform des GEAS neues Leben einzuhauchen. Mit dem Paket wird ein neues Gleichgewicht zwischen Verantwortung und Solidarität angestrebt. Die Kommission schlägt vor, das Asylverfahren in das Migrationsmanagement zu integrieren und mit einem Screening vor der Einreise und der Rückführung zu verbinden. Der Vorschlag enthält insbesondere folgende Regelungen:

  • Durch die Änderung des Vorschlags der Kommission von 2016 für eine Asylverfahrensverordnung soll im Rahmen eines neuen Grenzverfahrens der Status von Migranten bei deren Ankunft rasch ermittelt werden, wobei auch ein Rückführungsverfahren vorgesehen ist (Geänderter Vorschlag für eine Asylverfahrensverordnung).
  • Ein Screening, das für alle Drittstaatsangehörige gelten soll, die an den Außengrenzen ankommen und die Voraussetzungen für die Einreise nicht erfüllen oder im Anschluss an einen Such- und Rettungseinsatz ausgeschifft werden (Vorschlag für eine Screening-Verordnung).
  • Mittels des Vorschlags der Kommission für eine Asyl- und Migrationsverordnung soll ein gemeinsamer Rahmen geschaffen werden, sodass nicht einige wenige Mitgliedstaaten mit der Herausforderung irregulärer Einreisen allein gelassen werden, sondern deren Bewältigung von allen gemeinsam in Angriff genommen wird. Die Kommission schlägt einige neue Elemente vor, um die Zuständigkeit für einen Asylantrag zu bestimmen. Weitere Elemente gelten einem neuen auf Solidarität fußenden Umsiedlungsmechanismus (insbesondere hinsichtlich des erheblichen Anteils an Migranten, die nach Such- und Rettungseinsätzen auf See ausgeschifft werden) sowie Rückkehrpatenschaften. Dementsprechend hat die Kommission ihren Dublin-Vorschlag von 2016 zurückgezogen, da dessen Elemente in die Asyl- und Migrationsverordnung eingeschlossen wurden.
  • Eine Verordnung für Krisensituationen und Situationen höherer Gewalt, die dazu dient, außergewöhnliche Situationen der massenhaften irregulären Einreise von Drittstaatsangehörigen zu bewältigen, um Mitgliedstaaten in Krisensituationen flexible Reaktionsmöglichkeiten zu erschließen und sicherzustellen, dass die in der Asyl- und Migrationsverordnung vorgesehene Solidaritätsregelung an Krisensituationen angepasst wird. Daher hat die Kommission ihren Vorschlag bezüglich eines Umsiedlungsmechanismus für Krisensituationen von 2015 zurückgezogen.
  • Der geänderte Vorschlag von 2016 für eine Eurodac-Verordnung zielt darauf ab, Eurodac in eine gemeinsame europäische Datenbank zur Unterstützung der EU-Politik in den Bereichen Asyl, Neuansiedlung und irreguläre Migration, einschließlich Rückführungsstrategien, umzuwandeln, die umfassende Interoperabilität mit den Grenzmanagement-Datenbanken bietet.

Außerdem schlägt die Kommission vor, auf den bei den verbleibenden Akten erzielten Fortschritten aufzubauen, und das Parlament und der Rat sind aufgefordert, insbesondere die Anerkennungsverordnung, die Richtlinie über die Aufnahmebedingungen, die Asylagentur der Europäischen Union und den Unionsrahmen für Neuansiedlung und Aufnahme aus humanitären Gründen schnellstmöglich voranzubringen. In ihrer Empfehlung zu legalen Schutzwegen in die EU legt die Kommission schließlich den Mitgliedstaaten nahe, im Jahr 2021 ihre nicht erfüllten Neuansiedlungszusagen aus 2020 zu erfüllen, und ersucht sie, andere Wege für die Aufnahme aus humanitären Gründen einzuführen oder zu nutzen, wie die Familienzusammenführung und Patenschaftsprogramme sowie ergänzende Aufnahmemöglichkeiten in Verbindung mit Bildung oder Beschäftigung.

D. Die externe Dimension

Der von der Kommission im Jahr 2011 angenommene Gesamtansatz für Migration und Mobilität (GAMM) bildet den übergreifenden Rahmen der EU-Außenmigrations- und Asylpolitik. Er legt fest, wie die EU ihre politischen Dialoge und die Zusammenarbeit mit Drittländern auf der Grundlage klar definierter Prioritäten führt. Er ist eingebettet in das gesamte außenpolitische Handeln der EU, einschließlich der Entwicklungszusammenarbeit. Seine Hauptziele sind eine bessere Organisation der legalen Migration, die Verhütung und Bekämpfung der illegalen Migration, die Maximierung der entwicklungspolitischen Auswirkungen von Migration und Mobilität und die Förderung des internationalen Schutzes.

Der Europäische Rat und die Türkei haben sich im März 2016 darauf geeinigt, den Zustrom illegaler Migranten über die Türkei nach Europa zu verringern. Nach der Erklärung EU-Türkei sollten alle neuen illegalen Migranten und Asylbewerber, die aus der Türkei auf die griechischen Inseln gelangen und deren Asylanträge für unzulässig erklärt wurden, in die Türkei zurückgeschickt werden. Des Weiteren sollte für jeden Syrer, der in die Türkei zurückgekehrt ist, ein anderer Syrer in die EU umgesiedelt werden, und zwar im Gegenzug für eine weitere Visaliberalisierung für türkische Staatsbürger und die Zahlung von 6 Mrd. EUR im Rahmen der Fazilität für Flüchtlinge in der Türkei bis Ende 2018. Laut dem Fortschrittsbericht der Kommission über die Umsetzung der Europäischen Migrationsagenda vom 16. Oktober 2019 spielt die Erklärung weiterhin eine Schlüsselrolle bei der wirksamen Bewältigung der Migrationsherausforderung im östlichen Mittelmeerraum. In dem Bericht wird jedoch hervorgehoben, dass die Türkei heute vor einem zunehmenden Migrationsdruck steht, da die Instabilität in der weiteren Region weiterhin existiert und die EU mit ihrer Hilfe im Umfang von 6 Mrd. EUR im Rahmen der Fazilität für Flüchtlinge in der Türkei grundlegende Unterstützung für die Bedürftigen leistet.

Auf globaler Ebene verabschiedete die Generalversammlung der Vereinten Nationen im September 2016 einstimmig die New Yorker Erklärung für Flüchtlinge und Migranten, eine bahnbrechende politische Erklärung, die darauf abzielt, die Reaktion der internationalen Gemeinschaft auf große Flüchtlings- und Migrantenbewegungen sowie auf lang anhaltende Flüchtlingssituationen zu verbessern. In der Folge wurden 2018 zwei globale Pakte für Flüchtlinge und andere Migranten geschlossen. Die New Yorker Erklärung für Flüchtlinge und Migranten enthält einen umfassenden Rahmenplan für Flüchtlingshilfemaßnahmen (Comprehensive Refugee Response Framework – CRRF) mit spezifischen Maßnahmen, um den Druck auf die betroffenen Aufnahmeländer zu mindern, die Eigenständigkeit der Flüchtlinge zu erhöhen, den Zugang zu Drittlandlösungen zu erweitern und in den Herkunftsländern Bedingungen für eine Rückkehr in Sicherheit und Würde zu fördern. Auf der Grundlage dieser vier zentralen Ziele bestätigte die Generalversammlung der Vereinten Nationen am 17. Dezember 2018 den Globalen Pakt für Flüchtlinge.

E. Finanzierungsmöglichkeiten für die Asylpolitik

Das wichtigste Finanzierungsinstrument im EU-Haushalt im Asylbereich war der Asyl-, Migrations- und Integrationsfonds (AMIF), dessen Mittelausstattung für 2014 bis 2020 vor Kurzem von 3,31 Mrd. EUR auf 6,6 Mrd. EUR angehoben wurde. Für den nächsten langfristigen EU-Haushaltsplan für den Zeitraum von 2021 bis 2027 wurden die Mittel aus dem neuen AMIF erneut auf 9,9 Mrd. EUR aufgestockt, um unter anderem ein effektives und menschenwürdiges Migrations-, Asyl- und Integrationsmanagement zu erreichen, das die finanzielle Unterstützung von Mitgliedstaaten im Rahmen von Neuansiedlungen und Übernahmen auf Solidaritätsbasis einschließt. Andere EU-Förderinstrumente wie der Europäische Sozialfonds (ESF) (2.3.2), der Europäische Hilfsfonds für die am stärksten benachteiligten Personen (FEAD) (2.3.9) und der Europäische Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) (3.1.2) stellen ebenfalls Mittel bereit, vor allem zur Unterstützung der Integration von Flüchtlingen und Migranten, wobei der Anteil der dafür zugewiesenen Mittel in den Haushaltslinien nicht separat ausgewiesen wird und somit unklar ist.

Auch die anfängliche Zuweisung an das Europäische Unterstützungsbüro für Asylfragen (EASO), die künftige EU-Asylagentur (EUAA), für den Zeitraum von 2014 bis 2020 hat sich von 109 Mio. EUR auf 456 Mio. EUR erhöht. Um in Zukunft eine umfassende operative Unterstützung der Asylverfahren leisten zu können, ist im neuen mehrjährigen Finanzrahmen für den Zeitraum von 2021 bis 2027 ein Etat von 1,22 Mrd. EUR vorgesehen.

Außerhalb des mehrjährigen Finanzrahmens (MFR), aber innerhalb des EU-Haushalts gibt es Treuhandfonds für externe Maßnahmen wie:

  • den Nothilfe-Treuhandfonds der EU für Afrika (5 Mrd. EUR für den ursprünglichen Fünf-Jahres-Zeitraum), dessen Mandat bis Ende 2021 verlängert wurde, zur Unterstützung von Ländern in Afrika bei der Migrationssteuerung und Grenzkontrolle,
  • den Regionalen Treuhandfonds der EU (mit dem seit seiner Einrichtung im Jahr 2014 2,2 Mrd. EUR mobilisiert wurden), der als Reaktion auf die Syrien-Krise aufgelegt und ebenfalls bis Ende 2021 verlängert wurde und künftig als EU-Syrien-Krisenreaktion in den MFR 2021-2027 übernommen wird, und
  • die Fazilität für Flüchtlinge in der Türkei (3 Mrd. EUR für den Zeitraum 2016-2017 und 3 Mrd. EUR für 2018-2019, wobei beide Tranchen vollständig gebunden und abgerufen wurden und nahezu 4 Mrd. EUR für die Finanzierung von Projekten bis spätestens Mitte 2025 ausgezahlt wurden). Im Juli 2020 vereinbarte die EU eine Erweiterung der Fazilität in Höhe von 485 Mio. EUR für humanitäre Unterstützung, um die Verlängerung des derzeitigen Programms bis Ende 2021 zu ermöglichen.

Und schließlich wurde der Europäische Entwicklungsfonds (EEF), der ursprünglich nicht Bestandteil des EU-Haushalts war, unter der Rubrik „Nachbarschaft und übrige Welt“ (98,4 Mrd. EUR insgesamt) in den MFR für den Zeitraum von 2021 bis 2027 integriert. Sein Fokus liegt auf der Beseitigung der Armut und der Verwirklichung der Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung, er wurde aber in den letzten Jahren zunehmend zur Finanzierung der Reaktion auf Migrationsfragen eingesetzt.

Rolle des Europäischen Parlaments

Das Europäische Parlament hat sich im Einklang mit den rechtlichen Verpflichtungen der Union stets nachdrücklich für ein gemeinsames europäisches Asylsystem ausgesprochen. Das Parlament hat auch gefordert, die illegale Migration zu verringern und schutzbedürftige Gruppen zu schützen.

Die Entschließung des Parlaments vom 12. April 2016 zur Lage im Mittelmeerraum und zur Notwendigkeit eines ganzheitlichen Ansatzes der EU für Migration gibt einen Überblick über die wichtigsten Positionen und Anliegen des Parlaments im Asylbereich.

Das Parlament fordert zuverlässige und faire Verfahren, die auf wirksame Weise umgesetzt werden und auf dem Grundsatz der Nichtzurückweisung beruhen. Außerdem betont es die Notwendigkeit, eine Verringerung des Schutzes und der Qualität der Aufnahme zu vermeiden und die Belastung der Mitgliedstaaten an den EU-Außengrenzen gerechter zu verteilen. Das Parlament hat die Mitgliedstaaten immer wieder aufgefordert, von den bestehenden Möglichkeiten zur Erteilung humanitärer Visa Gebrauch zu machen, und ist der Auffassung, dass es Personen, die um internationalen Schutz ersuchen, möglich sein sollte, in jedem Konsulat und jeder Botschaft der Mitgliedstaaten ein Europäisches Visum aus humanitären Gründen zu beantragen, und fordert daher eine Änderung des Visakodex der EU. Das Parlament ist der Ansicht, dass weitere Schritte notwendig sind, damit das Gemeinsame Europäische Asylsystem wirklich ein einheitliches System wird, und dass eine umfassende Bewertung seiner Umsetzung erforderlich ist. Das Parlament hat die Bedeutung der gegenseitigen Anerkennung nicht nur negativer, sondern auch positiver Asylentscheidungen durch die Mitgliedstaaten festgestellt.

Das Parlament unterstreicht, dass die Ingewahrsamnahme nur in eindeutig definierten Ausnahmefällen möglich sein darf und ein Anspruch auf Rechtsmittel bestehen muss.

Während der Legislaturperiode 2014-2019 entwickelte das Europäische Parlament als Mitgesetzgeber eine Verhandlungsposition zu allen Legislativvorschlägen für die Reform des GEAS, das in zwei Paketen von Legislativvorschlägen im Mai und im Juli 2016 vorgelegt wurde. Der Rat war noch nicht in der Lage, einen Standpunkt für die Verhandlungen mit dem Parlament über – unter anderem – die Neufassung der Dublin-Verordnung und die Asylverfahrensverordnung zu erarbeiten. Dies überschattet die Arbeit an anderen Vorschlägen für die GEAS-Reform.

Was die Beziehungen zu Drittländern anbelangt, so forderte das Parlament im Rahmen des Gesamtansatzes für Migration und Mobilität eine Intensivierung der Anstrengungen zum Aufbau von Kapazitäten und zur Neuansiedlung, die gemeinsam mit Drittländern, die in großer Zahl Flüchtlinge aufgenommen haben, durchgeführt werden sollten. Das Parlament vertritt darin die Ansicht, dass sich die Zusammenarbeit mit Drittländern auf die Bekämpfung der eigentlichen Ursachen illegaler Migrationsströme nach Europa konzentrieren muss.

Darüber hinaus verfügt das Europäische Parlament über das Instrument der Nichtigkeitsklage vor dem EuGH. Dieses Instrument wurde in der Entscheidung des EuGH vom 6. Mai 2008 erfolgreich eingesetzt, um die Nichtigkeit der Bestimmungen bezüglich der Modalitäten zur Annahme der in der Richtlinie 2005/85/EG des Rates vorgesehenen gemeinsamen Liste der als sichere Herkunftsstaaten geltenden Drittstaaten und der sicheren europäischen Drittländer zu erwirken.

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Marion Schmid-Drüner