EU-Außenpolitik: Ziele, Instrumente und Errungenschaften

Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU (GASP) wurde 1993 begründet und durch spätere Vertragsänderungen gestärkt. Inzwischen leistet das Parlament regelmäßig Beiträge zur Entwicklung der GASP, insbesondere durch Überprüfung der Aktivitäten der in diesem Bereich tätigen institutionellen Akteure und Einrichtungen. Dies sind: der Hohe Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik, der gleichzeitig auch als Vizepräsident der Europäischen Kommission fungiert; der Europäische Auswärtige Dienst (EAD); die EU-Sonderbeauftragten und die EU-Delegationen. Das Parlament kann auch mithilfe seiner Haushaltsbefugnisse auf den Umfang und die Tragweite der GASP Einfluss nehmen.

GASP: Entwicklung durch die Verträge

Die GASP der Europäischen Union wurde durch den Vertrag über die Europäische Union (EUV) im Jahr 1993 mit dem Ziel geschaffen, den Frieden zu erhalten, die internationale Sicherheit zu stärken, die internationale Zusammenarbeit zu fördern und die Demokratie, die Rechtsstaatlichkeit und die Achtung der Menschenrechte und der Grundfreiheiten weiterzuentwickeln und zu festigen.

Mit dem EUV wurde das „Drei-Säulen-System“ mit der GASP als zweiter Säule eingeführt. Mit dem Vertrag von Amsterdam aus dem Jahr 1997 wurde ein effizienteres Entscheidungsverfahren geschaffen, zu dem auch konstruktive Stimmenthaltungen und Abstimmungen mit qualifizierter Mehrheit gehörten. Im Dezember 1999 führte der Europäische Rat das Amt des Hohen Vertreters der Union für die Außen- und Sicherheitspolitik ein. Mit dem Vertrag von Nizza aus dem Jahr 2003 wurden weitere Änderungen zur Optimierung des Entscheidungsfindungsverfahrens eingeführt, und das Politische und Sicherheitspolitische Komitee, welches mittels eines Ratsbeschlusses im Januar 2001 gegründet worden war, wurde beauftragt, die politische Kontrolle und die strategische Ausrichtung von Krisenbewältigungsoperationen zu übernehmen.

Mit dem Vertrag von Lissabon, der am 1. Dezember 2009 in Kraft trat, wurde der Europäischen Union Rechtspersönlichkeit verliehen und eine institutionelle Struktur für ihren auswärtigen Dienst und somit für ihre Außenpolitik geschaffen. Durch den Vertrag wurde eine Reihe neuer GASP-Akteure wie etwa der Hohe Vertreter der Europäischen Union für Außen- und Sicherheitspolitik (der auch der Vizepräsident der Kommission ist) und der neue ständige Präsident des Rates geschaffen. Darüber hinaus wurde mit dem Vertrag von Lissabon der Europäische Auswärtige Dienst (EAD) geschaffen und die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) aufgewertet, welche ein integraler Bestandteil der GASP ist (weitere Einzelheiten unter: Kurzdarstellung zur GSVP).

Die konsolidierte Rechtsgrundlage für die GASP ist in den Artikeln 21 bis 46 EUV festgelegt, ergänzt durch eine Grundlage für das auswärtige Handeln der EU in den Artikeln 205 bis 222 und 346 bis 347 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV).

GASP: die wichtigsten Beschlussfassungsorgane

Der Rat „Auswärtige Angelegenheiten“ trifft Entscheidungen über die Außenpolitik der EU und legt die GASP unter der Leitung des Europäischen Rates fest und führt sie durch. Seine Arbeit umfasst die strategische Planung, den Erlass rechtlicher Beschlüsse und die Verhängung von Sanktionen im Hinblick auf die internationale Zusammenarbeit sowie Frieden und Sicherheit. Dem Rat „Auswärtige Angelegenheiten“ gehören der Hohe Vertreter für Außen- und Sicherheitspolitik und die Außenminister der Mitgliedstaaten an. Der Hohe Vertreter leitet die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU, führt den Vorsitz im Rat „Auswärtige Angelegenheiten“, leitet die Europäische Verteidigungsagentur und das Institut der Europäischen Union für Sicherheitsstudien und wird vom EAD unterstützt.

Außenpolitik: strategischer Rahmen und wichtigste Herausforderungen

Die Globale Strategie für die Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union, die der Hohe Vertreter dem Europäischen Rat am 28. Juni 2016 vorgelegt hat, ist nach wie vor das wichtigste strategische Dokument für die Außenpolitik der EU. Mit ihrem Schwerpunkt auf Sicherheit, ihrem Anspruch auf strategische Autonomie und ihrem auf Prinzipien gegründeten, jedoch pragmatischen Konzept im Hinblick auf das geopolitische Umfeld Europas stellte die Globale Strategie eine erhebliche Umorientierung gegenüber der Europäischen Sicherheitsstrategie aus dem Jahr 2003 dar.

Infolge der strategischen Herausforderung für die europäische Sicherheit und die globale Stabilität, die sich aus dem groß angelegten russischen Einmarsch in die Ukraine im Jahr 2022 ergab, und aufgrund des zunehmenden geopolitischen Wettbewerbs hat die EU einen Paradigmenwechsel durchlaufen, der sich auf ihre Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik auswirkt. Die Sicherheits- und Verteidigungsaspekte der Globalen Strategie für die Außen- und Sicherheitspolitik wurden durch den Strategischen Kompass der EU aus dem Jahr 2022 und das 2025 vorgelegte Weißbuch zur europäischen Verteidigung – Bereitschaft 2030 wesentlich ergänzt. Im Jahr 2025 bekannte sich die EU zudem erneut zur Aufrechterhaltung eines wirksamen Multilateralismus und der regelbasierten internationalen Ordnung, insbesondere durch die Zusammenarbeit im Rahmen und mit den Vereinten Nationen.

Um eine nachhaltige Option für globale Infrastrukturinvestitionen zu schaffen und der geopolitischen Herausforderung durch Chinas Investitions- und Governance-Modell zu begegnen, hat die EU im Jahr 2021 ihre Global-Gateway-Strategie vorgestellt. Diese Initiative sollte öffentliche und private Investitionen in Höhe von bis zu 300 Mrd. EUR in verschiedenen Bereichen der Konnektivität auf der ganzen Welt aufbringen und gleichzeitig die Werte der EU und ein globales Regelwerk fördern. Dieses Ziel wurde im Oktober 2025 offiziell erreicht, und die EU hat angekündigt, dass sie auf dem richtigen Weg ist, um bis 2 027 400 Mrd. EUR zu erreichen.

Die Präsidentin der Kommission hat der Hohen Vertreterin in einem Mandatsschreiben drei vorrangige Zuständigkeitsbereiche zugewiesen: Stärkung der Sicherheit und Verteidigung Europas; Entwicklung eines strategischeren Ansatzes für die Nachbarschaft und die Partnerschaften der Union und Gewährleistung einer modernen und abgestimmten Außenpolitik. Im Jahresbericht 2025 der Hohen Vertreterin werden die wichtigsten außenpolitischen Herausforderungen näher beschrieben.

Einfluss des Europäischen Parlaments auf die GASP und jüngste Entschließungen

Das Parlament hat das GASP-Konzept von Anfang an unterstützt und nach Wegen gesucht, den Anwendungsbereich des Konzepts zu erweitern. Auch wenn es bei außenpolitischen Entscheidungen nur eine begrenzte formelle Rolle spielt, wird das Parlament zur GASP konsultiert, übt Kontrolle über sie aus und leistet strategische politische Beiträge. Auf diese Weise trägt es dazu bei, die demokratische Rechenschaftspflicht und Legitimität der Politik zu erhöhen. Das Parlament hat das sich aus dem Vertrag von Lissabon ergebende institutionelle Gefüge nachdrücklich unterstützt und sich für eine verstärkte Rolle des Hohen Vertreters, des EAD, der EU-Delegationen und der EU-Sonderbeauftragten sowie für eine kohärentere und wirksamere GASP eingesetzt, die auch den Einsatz von Sanktionen umfasst. Zur Vermeidung von Doppelungen und Ineffizienz hat es auf eine größere Kohärenz unter den politischen und finanziellen Instrumenten der EU für die Außenpolitik gedrängt.

Außerdem wirkt das Parlament auch bei der Überwachung der Verhandlungen und der Umsetzung internationaler Abkommen mit. Für den Abschluss derartiger Abkommen bedarf der Rat der Zustimmung des Parlaments (siehe auch 5.2.1 und 5.2.3).

Das Parlament arbeitet auch eng und regelmäßig mit den nationalen Parlamenten der Mitgliedstaaten zusammen.

In seinem Jahresbericht 2024 über die Umsetzung der GASP, der am 2. April 2025 angenommen wurde, betonte das Parlament die Notwendigkeit konkreter politischer Maßnahmen und der Zusammenarbeit mit gleichgesinnten Partnern in einem internationalen Umfeld, das von Wettbewerb zwischen Großmächten und eskalierenden Konflikten an Schauplätzen wie der Ukraine und dem Nahen Osten geprägt ist. Es regte konkrete politische Maßnahmen an, um Anreize für die Zusammenarbeit mit gleichgesinnten Partnern zu schaffen und EU-Maßnahmen im Ausland zu fördern. Das Parlament forderte auch eine stärkere parlamentarische Kontrolle der Finanzierung des auswärtigen Handelns der EU.

In den jüngsten Entschließungen des Parlaments zur Umsetzung der GSVPzu Menschenrechten und Demokratie in der Welt (für weitere Einzelheiten 5.4.1) und zur Gleichstellung von Frauen und Männern im Rahmen der Außen- und Sicherheitspolitik der EU finden sich weitere Stellungnahmen zu den betreffenden Bereichen.

In seiner Empfehlung zur Arbeitsweise des EAD und zu einer stärkeren EU in der Welt (vom 15. März 2023) legte das Parlament dem Rat, der Kommission und der Hohen Vertreterin nahe, „die Koordinierung und Integration der EU-Außenpolitik und der externen Dimension der internen Politikbereiche der EU zu verbessern“. Es forderte zudem „die strategische Koordinierungsstruktur, die sich aus allen zuständigen Kommissionsmitgliedern, dem VP/HR (Vizepräsident der Kommission/Hoher Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik) sowie den Dienststellen der Kommission und des EAD zusammensetzt, zu stärken, um Kohärenz, Synergieeffekte, Transparenz und Rechenschaftspflicht des auswärtigen Handelns der EU sicherzustellen“. Das Parlament sprach sich zudem für eine substanzielle Überarbeitung des Beschlusses des Rates zur Einrichtung des EAD von 2010 und der Erklärung des Hohen Vertreters zur politischen Rechenschaftspflicht von 2010 aus. Das Parlament empfahl wiederholt, in bestimmten Bereichen der Außenpolitik, wie z. B. bei den globalen Sanktionsregelungen der EU im Bereich der Menschenrechte, mit Ausnahme der Einrichtung von militärischen Missionen oder Operationen mit einem Exekutivmandat, die Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit uneingeschränkt anzuwenden, und sprach sich für die Anwendung konstruktiver Stimmenthaltungen im Einklang mit Artikel 31 Absatz 1 EUV aus.

In seiner am 4. Mai 2022 angenommenen Entschließung zu den Ergebnissen der Konferenz zur Zukunft Europas begrüßte und billigte das Parlament den Abschlussbericht der Konferenz. In diesem Bericht wurde vorgeschlagen, „dass die EU ihre Fähigkeit verbessert, insbesondere im Rahmen der GASP, zügig wirksame Entscheidungen zu treffen, und dass sie mit einer Stimme spricht, als wahrhaft globaler Akteur auftritt, eine positive Rolle in der Welt einnimmt und bei der Reaktion auf Krisen etwas bewirkt“.

Darüber hinaus forderte es eine wirksame Bereitstellung ausländischer Hilfe unter dem Logo „Team Europa“. Team Europa wurde als Reaktion auf die globalen Folgen von Covid-19 eingerichtet und setzt sich aus den EU-Organen, der Europäischen Investitionsbank, der Europäischen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung, den Mitgliedstaaten und ihren Finanzierungseinrichtungen für die Außenpolitik zusammen.

Das Parlament hob zudem in einer Entschließung die Rolle von Global Gateway hervor, bei dem es sich um ein strategisches Konzept handelt, das die Außen-, Wirtschafts- und Entwicklungspolitik integriert und die Präsenz und Sichtbarkeit der EU weltweit erhöht.

Global Gateway wird zum Teil aus Mitteln aus dem Instrument „Europa in der Welt“ finanziert, die sich im Zeitraum 2021-2027 auf rund 80 Mrd. EUR belaufen. In seiner 2023 angenommenen Entschließung zum Instrument „Europa in der Welt“ begrüßte das Parlament die Konsolidierung des Großteils des auswärtigen Handelns der EU in einem einzigen Instrument. Auch wenn dadurch das auswärtige Handeln einfacher, flexibler und effizienter wurde, brachte das Parlament sein Bedauern darüber zum Ausdruck, dass das Verfahren nicht mit ausreichender Rechenschaftspflicht und Transparenz einhergeht (weitere Informationen in der Kurzdarstellung zur Entwicklungspolitik).

Auf der Grundlage eines Vorschlags der Kommission nahmen das Parlament und der Rat Rechtsvorschriften an, mit denen der Rahmen für die Finanzierung der internationalen Zusammenarbeit und Hilfe und zur Unterstützung der außenpolitischen Prioritäten der EU in Ergänzung und im Einklang mit der GASP festgelegt wird. Im Zusammenhang mit dem nächsten mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) für den Zeitraum 2028-2034 wird das Parlament gemeinsam mit dem Rat über den Vorschlag der Kommission für eine Verordnung zur Einrichtung des Instruments „Europa in der Welt“ entscheiden, bei dem es sich um ein Instrument handeln würde, mit dem verschiedene Finanzierungsinstrumente wie das derzeitige Instrument „Europa in der Welt“, das Instrument für Heranführungshilfe und die Finanzierungsfazilitäten für die Ukraine, die Republik Moldau und den Westbalkan zusammengeführt würden.

Das Parlament trägt regelmäßig zu geopolitischen Themen bei, die für die Außenpolitik der EU von entscheidender Bedeutung sind, insbesondere zur Reaktion der EU auf die russische Aggression gegen die Ukraine. Das Parlament unterstützt die derzeitige EU-Politik und fordert eine entschlossenere, besser koordinierte und schnellere Reaktion der EU auf die russische Invasion und auf hybride Bedrohungen gegen die EU. Das Parlament forderte eine strengere Umsetzung und Durchsetzung der bestehenden Sanktionen, eine verstärkte militärische und sonstige Unterstützung und die Rechenschaftspflicht für Kriegsverbrechen und die Rückkehr deportierter ukrainischer Kinder (siehe die Kurzdarstellungen zu den Nachbarn der Östlichen Partnerschaft: Ukraine, Moldau und Belarus sowie zu den Beziehungen zwischen der EU und Russland für weitere Einzelheiten). Weitere bedeutende Themen werden in den Kurzdarstellungen zu den transatlantischen Beziehungen, zur Heranführung der Bewerberländer an die GASP (Westbalkan und EU-Erweiterung), zu strategischen Partnerschaften in der ganzen Welt sowie zum Friedensprozess im Nahen Osten (südliche Partner) behandelt.

Außenpolitische Befugnisse und Instrumente des Parlaments

Gemäß Artikel 36 EUV ist der Hohe Vertreter verpflichtet, das Parlament regelmäßig zu den Hauptaspekten der GASP und den diesbezüglichen Entscheidungen zu konsultieren und das Parlament über die Entwicklung dieser Politik zu informieren. Im Parlament finden zweimal im Jahr Aussprachen über die Fortschrittsberichte zur GASP statt, wobei das Parlament seine Fragen an den Rat oder den Hohen Vertreter richtet und ihnen Empfehlungen gibt.

Das Recht des Parlaments, über die GASP und die GSVP unterrichtet und dazu konsultiert zu werden, wurde durch die Erklärung zur politischen Rechenschaftspflicht, die die damalige Hohe Vertreterin im Jahr 2010 abgegeben hat und die der Entschließung des Parlaments zur Schaffung des EAD beigefügt ist, weiter gestärkt. Die Erklärung beinhaltete unter anderem folgende Punkte:

• die Abhaltung von „Gemeinsamen Konsultationssitzungen“, die es einer designierten Gruppe von Mitgliedern des Europäischen Parlaments (MdEP) ermöglichen, sich mit ihren Kollegen aus dem Politischen und Sicherheitspolitischen Komitee des Rates, dem EAD und der Kommission zu treffen, um die laufenden und geplanten zivilen GSVP-Missionen zu erörtern;
• die Bestätigung des Rechts des Sonderausschusses des Parlaments auf Zugang zu vertraulichen Informationen im Zusammenhang mit der GASP und der GSVP, das auf einer interinstitutionellen Vereinbarung aus dem Jahr 2002 beruht;
• den Meinungsaustausch mit Missionschefs, Delegationsleitern und anderen hochrangigen EU-Beamten bei Sitzungen und Anhörungen der parlamentarischen Ausschüsse, einschließlich des Meinungsaustauschs im Ausschuss für auswärtige Angelegenheiten (AFET) mit ausgewählten neu ernannten EU-Delegationsleitern oder EUSB, welche das Parlament als strategisch bedeutsam betrachtet, bevor diese ihre Ämter antreten;
• die Beauftragung des Hohen Vertreters, mindestens zweimal im Jahr im Plenum anwesend zu sein, um über den aktuellen Stand der GASP und der GSVP zu berichten und Fragen zu beantworten.

Kaja Kallas, die im Zeitraum 2024-2029 als Hohe Vertreterin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik und Vizepräsidentin der Europäischen Kommission fungiert, bestätigte, dass die Erklärung von 2010 weiterhin gültig ist, und gab bei ihrer Anhörung 2024 als designiertes Kommissionsmitglied mehrere weitere politische Zusagen ab.

Darüber hinaus muss das Parlament als Teil der Haushaltsbehörde der EU den jährlichen GASP-Haushalt billigen, mit Ausnahme der Militärausgaben im Rahmen der nicht vom Haushalt abgedeckten Europäischen Friedensfazilität. In der interinstitutionellen Vereinbarung über die Haushaltsdisziplin, die zuletzt im Dezember 2020 geändert wurde, sind der Rahmen der jährlichen Genehmigung und die Grundstruktur des GASP-Haushalts sowie die Berichterstattungsmechanismen festgelegt. In der interinstitutionellen Vereinbarung ist ferner festgelegt, dass der Rat das Parlament seit 2006 unverzüglich über Beschlüsse über GASP-Ausgaben unterrichten sollte und dass die Gemeinsamen Ausschusssitzungen mindestens fünfmal jährlich stattfinden sollten. Die Kommission legte im Juli 2025 als Teil des MFR 2028-2034 einen Vorschlag zur Überarbeitung der IIV vor, um die IIV 2020 an die EU-Haushaltsordnung anzupassen.

Das Parlament unterzieht die Tätigkeiten des EAD regelmäßig einer eingehenden Überprüfung und unterbreitet ihm Vorschläge zu Strukturfragen, welche von seiner geografischen und geschlechtsbezogenen Ausgewogenheit bis zu seinem Zusammenspiel mit anderen Institutionen der EU und den diplomatischen Diensten der Mitgliedstaaten reichen. Das Parlament führt auch regelmäßige Diskussionen mit dem Hohen Vertreter und den EU-Sonderbeauftragten, die für bestimmte Regionen oder Themen ernannt werden.

An der GASP beteiligte Gremien des Parlaments

Ein Großteil der Arbeit des Parlaments im Bereich der GASP erfolgt in den Fachausschüssen, insbesondere dem Ausschuss für auswärtige Angelegenheiten und dessen Unterausschuss für Menschenrechte sowie im Ausschuss für Sicherheit und Verteidigung. Deren Arbeit wird durch den Ausschuss für internationalen Handel und den Entwicklungsausschuss ergänzt. Diese Ausschüsse gestalten die GASP durch die von ihnen herausgegebenen Berichte und Stellungnahmen, durch die Abgabe von Empfehlungen, den Meinungsaustausch mit Kollegen aus Drittländern während Missionen sowie durch parlamentarische Demokratie. Sie tauschen sich zudem regelmäßig mit Vertretern globaler und regionaler multilateraler Organisationen (einschließlich der Vereinten Nationen), anderen EU-Institutionen, den Ratspräsidentschaften und den nationalen Parlamenten der Mitgliedstaaten aus.

Auch die Parlamentsdelegationen, deren Aufgabe darin besteht, die internationalen Kontakte des Parlaments (vor allem durch interparlamentarische Zusammenarbeit) zu pflegen und weiterzuentwickeln, übernehmen Aufgaben im Zusammenhang mit der GASP und werben für die Grundwerte der EU, zu denen Freiheit, Demokratie, Menschenrechte, Grundfreiheiten und Rechtsstaatlichkeit zählen. Derzeit gibt es 48 interparlamentarische Delegationen, zu denen die Gemischten Parlamentarischen Ausschüsse, die Parlamentarischen Kooperationsausschüsse, sonstige parlamentarische Delegationen, paritätische parlamentarische Versammlungen und Delegationen bei multilateralen Versammlungen gehören.

2012 wurde auf der Grundlage von Artikel 10 des dem EUV und dem AEUV beigefügten Protokolls Nr. 1 eine Interparlamentarische Konferenz für die GASP/GSVP eingerichtet, die zweimal jährlich in dem Mitgliedstaat stattfindet, der den EU-Ratsvorsitz innehat. Die Teilnehmer sind Mitglieder des Europäischen Parlaments, Mitglieder der nationalen Parlamente der Mitgliedstaaten sowie Vertreter der Parlamente von Beobachter- und Bewerberländern.

Weitere Informationen zu diesem Thema finden Sie auf der Website des Ausschusses für auswärtige Angelegenheiten (AFET).

 

Michal Malovec

11-2025