Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik

Mit der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) wird der Rahmen für die politischen und militärischen Strukturen sowie die militärischen und zivilen Auslandsmissionen und -einsätze der EU festgelegt. Mit der Globalen Strategie 2016 der EU wird die Strategie für die GSVP formuliert, während der Vertrag von Lissabon rechtliche Klarheit über institutionelle Aspekte bietet und dazu dient, die Rolle des Europäischen Parlaments zu stärken. Die GSVP wurde kürzlich erheblichen strategischen und operativen Veränderungen unterzogen, um Herausforderungen im Bereich der Sicherheit gerecht zu werden und den vielfachen Forderungen nach stärkeren Antworten auf EU-Ebene nachzukommen.

Rechtsgrundlage

Die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) ist integraler Bestandteil der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der Union (GASP)[1]. Der Rahmen für die GSVP ist im Vertrag über die Europäische Union (EUV) festgelegt. In Artikel 41 wird die Finanzierung der GASP und der GSVP geregelt, und die Maßnahmen werden in Titel V Kapitel 2 Abschnitt 2 Artikel 42-46 (Bestimmungen über die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik), in den Protokollen 1, 10 und 11 sowie in den Erklärungen 13 und 14 konkretisiert. Die besondere Rolle des Europäischen Parlaments in der GASP und der GSVP wird in Artikel 36 EUV beschrieben.

Vertragliche Bestimmungen zur GSVP

Die Beschlüsse zur GSVP werden vom Europäischen Rat und vom Rat der Europäischen Union einstimmig gefasst (Artikel 42 EUV). Nur in einigen wichtigen Ausnahmefällen, die die Europäische Verteidigungsagentur (EDA, Artikel 45 EUV) und die Ständige Strukturierte Zusammenarbeit (SSV, Artikel 46 EUV) betreffen, wird mit Mehrheitsbeschluss entschieden. Vorschläge für Beschlüsse werden in der Regel von der Hohen Vertreterin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik vorgelegt, die gleichzeitig als Vizepräsidentin der Kommission amtiert (HR/VP, derzeit Federica Mogherini).

Mit dem Vertrag von Lissabon wurde der Gedanke einer europäischen Politik im Bereich der Fähigkeiten und der Rüstung eingeführt (Artikel 42 Absatz 3 EUV) und eine Verbindung zwischen der GSVP und anderen Politikbereichen der Union hergestellt, indem festgelegt wurde, dass die EDA „ihre Aufgaben erforderlichenfalls in Verbindung mit der Kommission“ versieht (Artikel 45 Absatz 2 EUV). Dies betrifft insbesondere die Politik der EU in den Bereichen Forschung, Industrie und Raumfahrt, für die das Parlament ermächtigt wurde, sich um eine sehr viel stärkere Rolle in Verbindung mit der GSVP als bisher zu bemühen.

Rolle des Europäischen Parlaments

Das Parlament hat das Recht, die GSVP zu kontrollieren und auf eigene Initiative Anfragen dazu an die VP/HR und den Rat zu richten (Artikel 36 EUV). Darüber hinaus hat es ein Kontrollrecht im Hinblick auf die Mittel für die GSVP (Artikel 41 EUV). Das Parlament berät zweimal pro Jahr über die Fortschritte bei der Umsetzung der GASP und der GSVP und nimmt Berichte an: einen über die GASP, der vom Ausschuss für auswärtige Angelegenheiten (AFET) erstellt wird und bei Bedarf Passagen mit Bezug zur GSVP enthält, und einen über die GSVP, der vom Unterausschuss für Sicherheit und Verteidigung (SEDE) verfasst wird.

Seit 2012 veranstalten das Europäische Parlament und die nationalen Parlamente der Mitgliedstaaten zwei interparlamentarische Konferenzen pro Jahr, um über Aspekte im Zusammenhang mit der GASP zu beraten. Die interparlamentarische Zusammenarbeit in diesen Bereichen ist in Protokoll 1 zum Vertrag von Lissabon geregelt, in dem die Rolle der nationalen Parlamente in der EU beschrieben wird.

Durch die Neuerungen des Vertrags von Lissabon bietet sich die Gelegenheit, die politische Kohärenz der GSVP zu verbessern. Die zentrale institutionelle Rolle kommt der VP/HR zu, die den Vorsitz im Rat „Auswärtige Angelegenheiten“ in der Besetzung mit den Verteidigungsministern (beschlussfassendes Organ der EU für die GSVP) führt und die Europäische Verteidigungsagentur leitet. Der politische Rahmen für die Beratungen und den Dialog mit dem Parlament wird weiter ausgebaut, damit das Parlament bei der Gestaltung der GSVP umfassend beteiligt sein kann. Gemäß dem Vertrag von Lissabon beteiligt sich das Parlament daran, die Außenbeziehungen der Union zu gestalten und den Herausforderungen zu begegnen, die im Bericht über die Umsetzung der Europäischen Sicherheitsstrategie von 2008 beschrieben sind: „In modernen Demokratien, in denen die Medien und die öffentliche Meinung von maßgeblicher Bedeutung für die Politikgestaltung sind, ist das Engagement der Bevölkerung entscheidend, um unseren Verpflichtungen im Ausland weiter nachzukommen. Wir entsenden Polizisten, Rechtsexperten und Soldaten in instabile Gebiete auf der ganzen Welt. Die Regierungen, die Parlamente und die EU-Organe haben die Pflicht, nachzuweisen, wie dies zu unserer eigenen Sicherheit beiträgt.“

Wichtige Themen für das Europäische Parlament

Das Parlament hält regelmäßig Beratungen, Anhörungen und Workshops unter anderem zu folgenden Themen ab: zivile und militärische GSVP-Missionen, internationale Krisen mit Auswirkungen auf Sicherheit und Verteidigung, multilaterale Rahmenwerke für Sicherheit, Rüstungskontrolle und Angelegenheiten in Bezug auf die Nichtverbreitung von Kernwaffen, die Bekämpfung von Terrorismus und organisiertem Verbrechen, bewährte Vorgehensweisen zur Verbesserung der Wirksamkeit von Sicherheit und Verteidigung sowie rechtliche und institutionelle Entwicklungen der EU in diesen Bereichen.

Seit der Erklärung der VP/HR zur politischen Rechenschaftspflicht von 2010 nimmt das Parlament an regelmäßigen gemeinsamen Konsultationssitzungen teil, um Informationen mit dem Rat, dem Europäischen Auswärtigen Dienst (EAD) und der Kommission auszutauschen. Angesichts der zentralen Bedeutung der Nordatlantikvertrags-Organisation (NATO) für die Sicherheit in Europa ist das Parlament in der Parlamentarischen Versammlung der NATO vertreten, um die Beziehungen zwischen EU und NATO zu pflegen, wobei die Unabhängigkeit beider Organisationen gewahrt bleibt.

Die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik eine Politik im raschen Wandel

Zwar hat sich die GSVP in den ersten Jahren nach Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon 2009 nicht wesentlich verändert, jedoch verfügte sie sowohl politisch als auch institutionell über ein großes Entwicklungspotenzial.

Im Juni 2016 legte die HR/VP dem Europäischen Rat die Globale Strategie für die Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union für 2016 vor. Mit der Strategie werden fünf Prioritäten für die EU-Außenpolitik festgelegt: die Sicherheit der Union, die Widerstandsfähigkeit von Staaten und Gesellschaften in der östlichen und südlichen Nachbarschaft der EU, die Entwicklung eines ganzheitlichen Konzepts für den Umgang mit Konflikten, kooperative regionale Ordnungen, die Sicherheit der Union, Widerstandsfähigkeit von Staat und Gesellschaft in der östlichen und südlichen Nachbarschaft der EU, ein integrierter Ansatz zur Bewältigung von Konflikten, auf Zusammenarbeit beruhende regionale Ordnungen und eine globale Ordnungspolitik für das 21. Jahrhundert. Die Umsetzung der Globalen Strategie für die Außen-und Sicherheitspolitik der Europäischen Union wird jährlich in Abstimmung mit dem Rat, der Kommission und dem Parlament überprüft.

Am 16. September 2016 bekräftigten die Mitgliedstaaten in Bratislava erneut ihre Absicht, die EU-Zusammenarbeit auf dem Gebiet der äußeren Sicherheit und Verteidigung zu stärken. Was folgte, war das „Winterpaket zur Verteidigung“, das aus drei Initiativen besteht.

Zuerst legte die Hohe Vertreterin und Vizepräsidentin dem Rat im November 2016 einen Umsetzungsplan für Sicherheit und Verteidigung vor, mit dem die in der Strategie festgelegte Vision operativ umgesetzt werden soll. Der Plan enthält 13 Vorschläge für Maßnahmen wie die Koordinierte Jährliche Überprüfung der Verteidigung (CARD) mit Schwerpunkt auf den Ausgaben (ein Probelauf wurde 2018 abgeschlossen, und der erste vollständige Zyklus wird im Herbst 2019 beginnen), eine bessere Krisenreaktion der EU, unter anderem durch den Einsatz von EU-Gefechtsverbänden sowie eine neue Ständige Strukturierte Zusammenarbeit (SSZ) für diejenigen Mitgliedstaaten, die bereit sind, ihre Verpflichtungen im Bereich Sicherheit und Verteidigung auszuweiten.

Am 30. November 2016 legte die Hohe Vertreterin und Vizepräsidentin den Mitgliedstaaten einen Europäischen Aktionsplan im Verteidigungsbereich (EDAP) mit wichtigen Vorschlägen im Hinblick auf einen Europäischen Verteidigungsfonds (EVF) mit dem Schwerpunkt auf der Verteidigungsforschung und der Fähigkeitenentwicklung vor. Im Dezember 2016 hat der Rat hat Schlussfolgerungen zur Unterstützung eines Plans für die Durchsetzung der in Warschau getroffenen Beschlüsse einer Zusammenarbeit zwischen der EU und der NATO (42 Vorschläge) angenommen. Zusammen stellten diese drei Pläne – auch als „Winterpaket zur Verteidigung“ bekannt – einen wichtigen Schritt auf dem Weg zur Umsetzung des Vertrags von Lissabon auf dem Gebiet der Sicherheit und Verteidigung dar. Sie sind ein Beleg dafür, dass die EU in der Lage ist, den Forderungen der Mitgliedstaaten, die einen starken politischen Willen zum Vorankommen gezeigt haben, rasch und konsequent nachzukommen.

Das Parlament hat immer wieder seine Bereitschaft bewiesen, aktiv zu werden und politische Initiativen in diesem Bereich zu verfolgen. Es schlug vor, dass die Europäische Verteidigungsagentur (EDA) ein Pilotprojekt zur GSVP-Forschung über militärische Anforderungen durchführen sollte. Nach Abschluss des Pilotprojekts folgte die Vorbereitende Maßnahme im Bereich Verteidigungsforschung mit einer Investition von 90 Mio. EUR für den Zeitraum von 2017 bis 2019. Die aktuellen Vorschläge der Kommission zur Finanzierung einer Förderinitiative für Forschung und Technologie im Verteidigungsbereich für den Zeitraum nach 2020 deuten darauf hin, dass die Initiative des Parlaments in diesem wichtigen Prozess eine wesentliche Rolle gespielt hat.

2017 – 2019: entscheidende Entwicklungen bei der GSVP

Der Europäische Rat prüfte die Fortschritte im März 2017 und hob den Stellenwert der Einrichtung des militärischen Planungs- und Durchführungsstabs (MPCC) hervor, einer neuen Struktur zur Verbesserung der Fähigkeit der EU, militärische Missionen ohne Exekutivbefugnisse schneller, wirksamer und reibungsloser zu planen und durchzuführen. Heute beaufsichtigt das MPCC drei Missionen (in Mali, Somalia und der Zentralafrikanischen Republik), und es sollte bis 2020 in der Lage sein, eine Militäroperation mit Exekutivbefugnissen zu leiten. Der Rat nahm auch Fortschritte in anderen Bereichen zur Kenntnis, wie etwa die Einrichtung der Europäischen Friedensfazilität (EPF), die darauf abzielt, die Wirksamkeit der EU-Missionen zu erhöhen, ihre Partner zu unterstützen und einen Beitrag zu Friedenseinsätzen zu leisten.

Am 6. März 2018 nahm der Rat einen Fahrplan für die Umsetzung der SSZ an, der die strategische Ausrichtung und Leitlinien für die Strukturierung der weiteren Arbeit an Prozessen und der Steuerung enthält. Derzeit werden 34 Projekte mit der Beteiligung von 25 Mitgliedstaaten entwickelt. In seiner Entschließung zu dem Jahresbericht über die Umsetzung der GASP[2] von 2018 bekräftige das Parlament seine Überzeugung, dass die Tätigkeit der SSZ, der CARD und des Europäischen Verteidigungsfonds den Mitgliedstaaten dabei helfen wird, ihre Verteidigungszusammenarbeit zu verstärken und ihre Verteidigungsmittel effizienter auszugeben. Das Parlament hat außerdem gefordert, dass im Rahmen des mehrjährigen Finanzrahmens (MFR) für den Zeitraum von 2021 bis 2027 angemessene Finanzmittel für den EAD bereitgestellt werden und dass die EU ihre Ressourcen auf strategische Prioritäten konzentriert. In der Entschließung wird des Weiteren betont, dass das Europäische Parlament auf angemessene Weise in die Kontrolle und strategische Steuerung der Instrumente einbezogen werden muss.

Im August 2018 hat die Kommission das Europäische Programm zur industriellen Entwicklung im Verteidigungsbereich aufgelegt, das die Wettbewerbsfähigkeit und Innovationskraft der Verteidigungsindustrie der Europäischen Union fördern soll. Im Dezember 2018 haben die Staats- und Regierungschefs der EU die Fortschritte im Bereich Sicherheit und Verteidigung gewürdigt, darunter die Erweiterung des Pakts für die zivile GSVP. Im Mai 2019 legten die Kommission und der EAD einen gemeinsamen Aktionsplan vor, um die Umsetzung des Pakts für die zivile GSVP zu befördern. Nach einer Diskussion über den Stand des Globalen Strategie für die Außen-und Sicherheitspolitik der Europäischen Union nahm der Rat im Juni 2019 Schlussfolgerungen an. Als Teil dieser Schlussfolgerungen empfahl der Rat die vollständige Umsetzung des Europäischen Verteidigungsfonds, was die Verteidigungsindustrie und -technologie der EU stärken wird. Im dritten Bericht über die globale Strategie, der im Oktober 2019 veröffentlicht wurde, werden weiteren Arbeiten an der technologischen und industriellen Basis der europäischen Verteidigung gefordert. Darin werden auch die Fortschritte hervorgehoben, die die EU bei der Überwindung von Hindernissen für die militärische Mobilität erzielt hat.

Die Beziehungen zwischen der EU und der NATO im Bereich der Sicherheit und Verteidigung sind nach wie vor eng. Im Anschluss an die gemeinsame Erklärung der EU und der NATO über ihre strategische Partnerschaft im Jahr 2016 unterzeichneten beide Seiten im Juli 2018 eine zusätzliche Erklärung, in der sie sich darauf verständigten, den Umfang ihrer Zusammenarbeit zu erweitern. Im Juni 2019 veröffentlichten der Hohe Vertreterin und Vizepräsidentin und der Generalsekretär der NATO einen Bericht über die Umsetzung von 74 gemeinsamen Vorschlägen und die jeweiligen Erfolge. In einer Rede im Oktober 2019 erklärte die ehemalige HR/VP Federica Mogherini, dass die „strategische Autonomie und Zusammenarbeit mit unseren Partnern - angefangen bei der NATO - zwei Seiten derselben Medaille“ seien und erläuterte damit, dass die Partnerschaft der EU mit der NATO für einen funktionierenden Ansatz der „kooperativen Autonomie“ wesentlich sei[3].

Sowohl die EU als auch die NATO arbeiten hart an der Bekämpfung von hybriden und Cyber-Bedrohungen. Gemeinsam haben sie das Europäische Kompetenzzentrum für die Abwehr hybrider Bedrohungen mit Sitz in Helsinki eingerichtet. Darüber hinaus führte die EU Sanktionsregelungen ein, mit denen gegen Bedrohungen durch Cyberkriminalität und chemische Waffen vorgegangen werden soll, sowie eine EU-Analyseeinheit für hybride Bedrohungen, die strategische Analysen durchführen soll. Dank der öffentlich-privaten Partnerschaften der Kommission werden im Jahr 2020 voraussichtlich 1,8 Mrd. EUR in die Cybersicherheit investiert werden.

Das Parlament arbeitet weiterhin im Rahmen seiner Zuständigkeit und Kompetenz daran, dass die Ziele der EU als Garant für Sicherheit auf wirksame und sichtbare Weise verwirklicht werden, so wie die EU-Bürger es sich wünschen. Zwischen Februar und März 2019 bekräftigte das Parlament seine Unterstützung für die SSZ, CARD, den Europäischen Verteidigungsfonds und die Europäische Friedensfazilität. Im April 2019 verabschiedete es eine Teilvereinbarung über die Verordnung bezüglich der Europäischen Verteidigungsfonds für den Zeitraum von 2021 bis 2027, wobei die Entscheidung über die heikle Frage der Beteiligung von Drittländern jeweils den Mitgliedstaaten überlassen wurde.

 

[1]Siehe Titel V (Allgemeine Bestimmungen über das auswärtige Handeln der Union und besondere Bestimmungen über die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP)) des Vertrags über die Europäische Union (EUV); siehe auch 5.1.1 über die Außenpolitik der EU.
[2]Angenommene Texte, P8_TA(2018)0513.
[3]Mit diesem Ausdruck verweist sie auf die Fähigkeit der EU, mit der NATO wie auch mit anderen Partnern zusammenzuarbeiten, ohne dadurch ihre eigene strategische Autonomie in Verteidigungs- und Sicherheitsfragen zu beeinträchtigen.

Jérôme Legrand