Die Europäische Union und die Welthandelsorganisation

Die Welthandelsorganisation (World Trade Organisation, WTO) setzt sich für ein regelgestütztes internationales Handelssystem ein. Trotz des Stillstands bei den Handelsverhandlungen werden Möglichkeiten geprüft, die Bestimmungen der WTO zu modernisieren und neuen globalen Herausforderungen zu begegnen. Mit dem Inkrafttreten des Übereinkommens über Handelserleichterungen im Februar 2017 ergaben sich neue Entwicklungen bei den Handelsregeln der WTO. Gemäß dem Vertrag von Lissabon erlässt das Parlament gemeinsam mit dem Rat Rechtsvorschriften und spielt eine wichtige Rolle bei der Kontrolle der internationalen Handelspolitik.

In den ersten Jahrzehnten des 20. Jahrhunderts führten Handelsfragen dazu, dass die Beziehungen zwischen den Staaten immer komplexer wurden, sodass ein Forum geschaffen werden musste, das die Vereinfachung und Regulierung der Handelsbeziehungen ermöglichte. Infolgedessen wurde 1947 das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen (GATT, 1947) abgeschlossen, mit dem nicht nur ein Diskussionsforum und damit eine multilaterale Herangehensweise an Handelsfragen geschaffen wurde, sondern auch ein System international anerkannter Handelsregeln. Das Abkommen basierte auf der Idee, durch „eine wesentliche Herabsetzung der Zolltarife und anderer Handelsschranken und […] die Beseitigung von Diskriminierungen auf dem Gebiete des internationalen Handels“ für alle Mitglieder gleiche Wettbewerbsbedingungen zu schaffen[1].

Als nicht mehr nur materielle Güter, sondern zunehmend auch Dienstleistungen und Ideen international gehandelt wurden, wurde das GATT in die Welthandelsorganisation (WTO) umgewandelt und damit institutionalisiert. Die WTO, die 1995 infolge der Handelsverhandlungen der Uruguay-Runde gegründet wurde, ersetzte frühere Handelsabkommen – darunter das GATT selbst, aber auch das Übereinkommen über die Landwirtschaft und das Übereinkommen über Textilwaren und Bekleidung – sowie weitere allgemeine Abkommen. Die wichtigsten neuen Abkommen waren das Allgemeine Übereinkommen über den Handel mit Dienstleistungen (GATS) und das Übereinkommen über handelsbezogene Aspekte der Rechte des geistigen Eigentums (TRIPS). Im Februar 2017 trat das Übereinkommen über Handelserleichterungen – das erste multilaterale Übereinkommen seit der Gründung der WTO – in Kraft. Überdies werden gegenwärtig Möglichkeiten (z. B. in den Bereichen elektronischer Geschäftsverkehr, Investitionsförderung und Industriesubventionen) ausgelotet, wie die WTO weiterentwickelt und das System modernisiert werden kann, damit es effektiver wird und leichter an die sich rasch verändernden Rahmenbedingungen im Bereich des Handels angepasst werden kann.

Statistisch betrachtet besteht ein eindeutiger Zusammenhang zwischen einem freien und fairen Handel und wirtschaftlichem Wachstum. Die Gründung der WTO war ein bedeutender Schritt in Richtung eines umfassenderen und somit dynamischeren internationalen Handelssystems. Indem sie sich dafür einsetzt, dass die Länder in Handelsgesprächen weiterhin darauf hinarbeiten, Handelshemmnisse abzubauen, fördert die WTO den freien Handel. Zwei Drittel ihrer Mitglieder sind derzeit Entwicklungsländer, und angesichts dessen ist der offene Handel für die Schwellenländer und die am wenigsten entwickelten Länder (Least Developed Countries, LDC) eine Möglichkeit, ihre Bemühungen um Entwicklung zu verstärken.

Der Mechanismus für die Beilegung von Handelsstreitigkeiten

Eine der größten Errungenschaften der WTO ist die Stärkung ihres Streitbeilegungsgremiums, das befugt ist, in Handelsstreitigkeiten zu entscheiden und seine Entscheidungen durchzusetzen. Dieser Streitbeilegungsmechanismus stützt sich auf im Vorfeld festgelegte Regeln, mit deren Hilfe WTO-Mitglieder ungeachtet ihres politischen Gewichts oder ihrer wirtschaftlichen Macht Beschwerde gegen mutmaßliche Verstöße gegen WTO-Regeln einlegen und Entschädigung verlangen können. Mit diesem Verfahren wurde der Rückgriff auf einseitige Schutzmechanismen verringert, die bis dahin gerne von den Ländern angewendet wurden und häufig Gegensanktionen bei den davon betroffenen Ländern auslösten, ja manchmal sogar zu regelrechten Handelskriegen führten.

Bislang konnte mit dem Streitbeilegungsverfahren der WTO sichergestellt werden, dass die stärkeren Mitglieder die schwächeren nicht dominieren. Zudem bot es klare Regeln für Sanktionen. Allerdings besteht die Gefahr, dass das System außer Gefecht gesetzt wird, da das Mandat einiger Mitglieder des Berufungsgremiums ausgelaufen ist und die freien Posten nicht wieder besetzt wurden.

Seit der Gründung der WTO ist die EU einer der größten Nutzer dieses Streitbeilegungsverfahrens. Die Union war an 187 Streitbeilegungsverfahren beteiligt, in 102 Fällen als Beschwerdeführerin und in 85 Fällen als Beklagte[2]. In 200 weiteren Fällen hat sie den Status einer Drittpartei beantragt, durch den es WTO-Mitgliedern ermöglicht wird, bei Streitigkeiten zwischen anderen Parteien als Beobachter zu fungieren. Die EU hat sich – vertreten durch die Kommission – außerdem häufig dafür eingesetzt, die WTO-Übereinkommen zu verbessern und zu präzisieren, indem sie die Sondergruppen und das Berufungsgremium der WTO anrief.

Das Parlament verfolgt aufmerksam die Entwicklung von Streitigkeiten, an denen die EU beteiligt ist. Der Ausschuss für internationalen Handel des Parlaments nimmt im Rahmen von Berichten, öffentlichen Anhörungen und mündlichen Anfragen an die Kommission und den Rat zu Handelsstreitigkeiten Stellung. Das ist beispielsweise auch beim Airbus-Boeing-Streit zwischen der EU und den Vereinigten Staaten der Fall.

Rund um die Doha-Runde

Seit 2001 führen die WTO-Mitglieder multilaterale Handelsverhandlungen im Rahmen einer breit angelegten Runde, die als Doha-Runde bzw. Doha-Entwicklungsagenda (Doha Development Agenda, DDA) bezeichnet wird. Das Hauptziel dieser Handelsverhandlungen besteht darin, die Entwicklung in den Mittelpunkt des Welthandelssystems zu rücken. Die Doha-Gespräche zielen darauf ab, den Entwicklungsländern eine größere Rolle einzuräumen, ihre Möglichkeiten, vom internationalen Handel zu profitieren, zu erweitern und sie bei der Armutsbekämpfung zu unterstützen.

Die Doha-Entwicklungsagenda basierte von Anfang an auf dem Grundsatz eines „Gesamtpakets“[3] und wurde immer noch nicht abgeschlossen. Wie mit den vorangegangenen Runden soll auch mit der Doha-Runde der Handel weiter liberalisiert werden.

Die Doha-Entwicklungsagenda beruht auf drei Säulen:

  1. Marktzugang für landwirtschaftliche Erzeugnisse (einschließlich Zöllen und Subventionen), für Industriegüter (auch als „Marktzugang für nichtlandwirtschaftliche Erzeugnisse“ bzw. „NAMA“ bezeichnet) und für Dienstleistungen,
  2. Regeln, z. B. für Handelserleichterungen und zur Verhinderung von Dumping, und
  3. Entwicklung.

Allerdings sind die Gespräche bei wichtigen Fragen, insbesondere im Zusammenhang mit dem Marktzugang, zum Stillstand gekommen. Die größten Differenzen hinsichtlich der Frage, wie das internationale Handelssystem neu gestaltet werden soll, finden sich zwischen den Positionen der wichtigsten Schwellenländer und der Industrieländer bzw. Gruppen von Industrieländern.

Die EU hat die Einberufung einer breit angelegten und ehrgeizigen Runde befürwortet. Dies wurde als der beste Weg angesehen, Wirtschaftswachstum und Entwicklungsgewinne für alle Teilnehmer zu erreichen und die notwendigen Kompromisse zu ermöglichen. Doch trotz intensiver Bemühungen einer Reihe von Teilnehmern (insbesondere der EU) scheint der erfolgreiche Abschluss der Verhandlungen insgesamt nicht in Reichweite zu liegen.

Um den Stillstand bei den Doha-Verhandlungen zu überwinden und den Protektionismus im Zaum zu halten, haben sich die Mitglieder der WTO darauf konzentriert, Ergebnisse in weniger kontroversen Bereichen zu erzielen, in denen die Entwicklungsziele weitgehend umgesetzt werden konnten. Im Dezember 2013 wurde mit dem Übereinkommen über Handelserleichterungen das erste multilaterale Rechtsinstrument seit Gründung der WTO vor 22 Jahren vereinbart. Zwei Jahre danach, im Dezember 2015, wurden weitere spürbare Fortschritte durch ein Übereinkommen über Regeln zur Einschränkung handelsverzerrender Hilfen für Agrarausfuhren erzielt – ein Bereich, der für die am wenigsten entwickelten Länder von besonderem Interesse ist.

Obwohl sie weit weniger weitreichend sind als die ursprüngliche Agenda der Doha-Runde, wurde durch diese positiven Entwicklungen, allen voran das Inkrafttreten des Übereinkommens über Handelserleichterungen im Februar 2017, das Bekenntnis zu einem multilateralen Handelssystem bekräftigt. Es wurde der Weg für eine Neuausrichtung der WTO zur Bewältigung neuer Herausforderungen im Welthandel bereitet und ein Beitrag zur Stützung der multilateralen Handelsregeln geleistet. Das Parlament hat die Gespräche der WTO aufmerksam verfolgt. Es hat verschiedene Berichte angenommen, in denen der Stand der Diskussionen bewertet wird.

Die Parlamentarische Konferenz zur WTO, die vom Parlament gemeinsam mit der Interparlamentarischen Union ausgerichtet wird, bietet regelmäßig Gelegenheit zur konstruktiven Beteiligung (weitere Informationen zu dieser Konferenz weiter unten). Das Parlament hat unter Hinweis auf die Bedeutung der Doha-Runde für den Welthandel und die wirtschaftliche Entwicklung wiederholt die Wiederaufnahme der Verhandlungen gefordert.

Auch in die Verhandlungen über Abkommen mit geringerer Reichweite wurde das Parlament eng eingebunden. Es entsandte jeweils eine Delegation zu den WTO-Ministerkonferenzen vom Dezember 2015 in Nairobi und vom Dezember 2017 in Buenos Aires. Das Parlament verfolgt die Entwicklungen der WTO auch weiterhin, insbesondere mit Blick auf die WTO-Ministerkonferenz, die vom 8. bis zum 11. Juni 2020 in Nur-Sultan (Kasachstan) stattfinden soll.

Die EU und die WTO

Die EU hat seit dem Zweiten Weltkrieg stets eine zentrale Rolle bei der Entwicklung des internationalen Handelssystems gespielt. Derzeit ergründet die EU die Möglichkeiten, die WTO zu modernisieren[4].

Wie das GATT (und später die WTO) war auch die EU ursprünglich darauf ausgelegt, Zollschranken abzubauen und den Handel zwischen ihren Mitgliedstaaten zu fördern. Der EU-Binnenmarkt war teilweise an die Grundsätze und Verfahren des GATT angelehnt. Die Union gehörte immer zu den Hauptförderern eines effizienten internationalen Handels auf der Grundlage der Rechtsstaatlichkeit. Dank eines solchen Systems erhalten Unternehmen aus der EU einen fairen Zugang zu ausländischen Märkten, was zum Wirtschaftswachstum innerhalb der EU und in Drittstaaten, insbesondere in den weniger entwickelten, beiträgt.

Die gemeinsame Handelspolitik der EU ist einer der Bereiche, in denen die Union als solche uneingeschränkt und ausschließlich zuständig ist. Mit anderen Worten: Die EU tritt innerhalb der WTO als ein einziger Akteur auf und wird durch die Kommission und nicht durch die Mitgliedstaaten vertreten. Im Namen aller 28 Mitgliedstaaten handelt die Kommission Handelsabkommen aus und vertritt die Interessen der EU vor dem WTO-Streitbeilegungsgremium. Die Kommission hält regelmäßig Rücksprache mit dem Rat und dem Parlament und erstattet ihnen regelmäßig Bericht über die Inhalte und Strategien für die multilateralen Gespräche. Dem Vertrag von Lissabon zufolge sind der Rat und das Parlament gemeinsam Gesetzgeber und haben in Angelegenheiten des internationalen Handels das gleiche Mitspracherecht.

Im Rahmen der WTO hat sich die EU außerdem dafür eingesetzt, einen multilateralen Rahmen für Handelsverhandlungen zu fördern, mit dem bilaterale Verhandlungen ergänzt werden sollen. Der Stillstand in der Doha-Runde und der Umstand, dass andere Handelspartner nun bilaterale Abkommen schließen, haben die EU jedoch veranlasst, ihre langjährige Strategie teilweise zu überdenken und ebenfalls wieder auf regionale und bilaterale Verhandlungen zurückzugreifen.

Die derzeitige Pattsituation in der WTO ist darüber hinaus ein Zeichen dafür, dass sich das internationale Handelssystem in den letzten 20 Jahren dramatisch verändert hat. Das System hat sich weiterentwickelt: Es gibt neue Akteure – vor allem Schwellen- und Entwicklungsländer –, die nun eine zentrale Rolle spielen. Die Liberalisierung des internationalen Handelssystems kam einigen Entwicklungsländern zugute, die eine beispiellose Phase nachhaltigen Wirtschaftswachstums erleben. Die EU ist sich dieser neuen Dynamik durchaus bewusst. Sie hat darauf hingewiesen, dass man über den Verhandlungsansatz der letzten Jahre hinausgehen und innovative Ansätze erproben muss, die der im Vergleich zu Zöllen gewachsenen Bedeutung von Fragen der Regulierung gerecht werden.

Die Parlamentarische Konferenz zur WTO

Die Parlamentarische Konferenz zur WTO wird gemeinsam vom Parlament und der Interparlamentarischen Union (IPU) ausgerichtet und soll dazu dienen, die Demokratie auf internationaler Ebene zu stärken, indem sie der multilateralen Handelszusammenarbeit eine parlamentarische Dimension verleiht.

Die erste offizielle Sitzung der WTO-Parlamentarier fand auf der WTO-Ministerkonferenz im Dezember 1999 in Seattle statt. Im Jahr 2001 einigten sich das Parlament und die IPU darauf, ihre Bemühungen zu bündeln und eine parlamentarische Sitzung im Rahmen der WTO-Konferenz in Doha zu veranstalten. Auf dieser Sitzung wurden die Grundlagen für die heutige Parlamentarische Konferenz zur WTO gelegt.

Diese Konferenz bietet Parlamentariern aus der ganzen Welt ein Forum, um Meinungen, Informationen und Erfahrungen betreffend den internationalen Handel auszutauschen. Die Aufgaben der Teilnehmer sind die Beobachtung der Tätigkeit der WTO, die Förderung der Wirksamkeit und Fairness der WTO, der Einsatz für Transparenz in WTO-Verfahren, das Engagement zur Verbesserung des Dialogs zwischen den Regierungen, den Parlamenten und der Zivilgesellschaft, die Einflussnahme auf die Ausrichtung der Debatten innerhalb der WTO und der Ausbau der Kapazitäten der nationalen Parlamente in Fragen des internationalen Handels.

Die Parlamentarische Konferenz zur WTO kommt einmal im Jahr sowie während der WTO-Ministerkonferenzen zusammen. Die letzte Sitzung fand am 6./7. Dezember 2018 in Genf statt.

 

[1]GATT-Abkommen (1947), einleitender Absatz.
[3]Der Grundsatz eines „Gesamtpakets“ bedeutet im Wesentlichen, dass „nichts vereinbart ist, solange keine Einigung über alle Punkte erzielt wurde“.

Wolfgang Igler