Die Europäische Union und die Welthandelsorganisation

Die Welthandelsorganisation (World Trade Organisation, WTO) setzt sich für ein regelgestütztes internationales Handelssystem ein. Trotz des Stillstands bei den Handelsverhandlungen werden Möglichkeiten geprüft, die Bestimmungen der WTO zu modernisieren und neuen globalen Herausforderungen zu begegnen. Gemäß dem Vertrag von Lissabon erlässt das Europäische Parlament gemeinsam mit dem Rat Rechtsvorschriften, muss Änderungen an WTO-Übereinkommen oder neue Übereinkommen billigen und spielt eine wichtige Rolle bei der Kontrolle der internationalen Handelspolitik.

In den ersten Jahrzehnten des 20. Jahrhunderts führten Handelsfragen dazu, dass die Beziehungen zwischen den Staaten immer komplexer wurden, sodass ein Forum geschaffen werden musste, das die Vereinfachung und Regulierung der Handelsbeziehungen ermöglichte. Infolgedessen wurde 1947 das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen (GATT) abgeschlossen, mit dem nicht nur ein Diskussionsforum und damit eine multilaterale Herangehensweise an Handelsfragen geschaffen wurde, sondern auch ein System international anerkannter Handelsregeln. Das Abkommen basierte auf der Idee, durch „eine wesentliche Herabsetzung der Zolltarife und anderer Handelsschranken und […] die Beseitigung von Diskriminierungen auf dem Gebiete des internationalen Handels“[1] für alle Mitglieder gleiche Wettbewerbsbedingungen zu schaffen.

Als nicht mehr nur materielle Güter, sondern zunehmend auch Dienstleistungen und Ideen international gehandelt wurden, wurde das GATT in die Welthandelsorganisation (WTO) umgewandelt und damit institutionalisiert. Die WTO, die 1995 infolge der Handelsverhandlungen der Uruguay-Runde gegründet wurde, ersetzte frühere Handelsabkommen – darunter das GATT selbst, aber auch das Übereinkommen über die Landwirtschaft und das Übereinkommen über Textilwaren und Bekleidung – sowie weitere allgemeine Abkommen. Die wichtigsten neuen Abkommen waren das Allgemeine Übereinkommen über den Handel mit Dienstleistungen (GATS) und das Übereinkommen über handelsbezogene Aspekte der Rechte des geistigen Eigentums (TRIPS). Im Februar 2017 trat das Übereinkommen über Handelserleichterungen – das erste multilaterale Übereinkommen seit der Gründung der WTO – in Kraft. Im Jahr 2022 wurde auf der 12. Ministerkonferenz in Genf, die zuvor aufgrund der Beschränkungen infolge der COVID-19-Pandemie zweimal verschoben worden war, eine Einigung über Fischereisubventionen und eine Änderung des TRIPS-Übereinkommens in Bezug auf COVID-19-Impfstoffe erzielt. Um jedoch mit den jüngsten Entwicklungen in einem sich rasch wandelnden Handelsumfeld Schritt zu halten, bedarf es einer grundlegenden Reform der WTO, etwa in den Bereichen Handel und Gesundheit, Energie, elektronischer Geschäftsverkehr, Erleichterung von Investitionen und Industriesubventionen.

Indem sie sich dafür einsetzt, dass die Länder in Handelsgesprächen weiterhin darauf hinarbeiten, Handelshemmnisse abzubauen, fördert die WTO den freien Handel. Zwei Drittel ihrer Mitglieder sind derzeit Entwicklungsländer, und angesichts dessen ist der offene Handel für die Schwellenländer und die am wenigsten entwickelten Länder (Least Developed Countries, LDC) eine Möglichkeit, ihre Bemühungen um Entwicklung zu verstärken.

Der Mechanismus für die Beilegung von Handelsstreitigkeiten

Eine der größten Errungenschaften der WTO ist die Stärkung ihres Streitbeilegungsgremiums, das befugt ist, in Handelsstreitigkeiten zu entscheiden und seine Entscheidungen durchzusetzen. Dieser Streitbeilegungsmechanismus stützt sich auf im Vorfeld festgelegte Regeln, mit deren Hilfe WTO-Mitglieder ungeachtet ihres politischen Gewichts oder ihrer wirtschaftlichen Macht Beschwerde gegen mutmaßliche Verstöße gegen WTO-Regeln einlegen und Entschädigung verlangen können. Mit diesem Verfahren wurde der Rückgriff auf einseitige Schutzmechanismen verringert, die bis dahin gerne von den Ländern angewendet wurden und häufig Gegensanktionen bei den davon betroffenen Ländern auslösten, was manchmal sogar zu regelrechten Handelskriegen führte.

Bislang konnte mit dem Streitbeilegungsverfahren der WTO sichergestellt werden, dass die stärkeren Mitglieder die schwächeren nicht dominieren. Zudem bot es klare Regeln für Sanktionen. Allerdings ist das Berufungsgremium derzeit effektiv außer Kraft gesetzt, da das Mandat einiger Mitglieder des Berufungsgremiums ausgelaufen ist und die freien Posten nicht wieder besetzt wurden. Um diese Situation zu überwinden, hat die EU gemeinsam mit 22 WTO-Mitgliedern eine Initiative für einen alternativen Mechanismus, das sogenannte interimistische Mehrparteien-Berufungsverfahren (Multi-Party Interim Appeal Arrangement, MPIA), eingeleitet. Im Rahmen des MPIA gibt es 10 Schiedsrichter, die über Berufungen gegen WTO-Panelberichte entscheiden.

Seit der Gründung der WTO ist die EU einer der größten Nutzer des WTO-Streitbeilegungsverfahrens. Im Zeitraum von 1995 bis 2022 war die Union an 201 Streitbeilegungsverfahren beteiligt, in 110 Fällen als Beschwerdeführerin und in 91 Fällen als Beklagte[2]. In 216 weiteren Fällen hat sie den Status einer Drittpartei beantragt, durch den es WTO-Mitgliedern ermöglicht wird, bei Streitigkeiten zwischen anderen Parteien als Beobachter zu fungieren. Die EU hat sich – vertreten durch die Kommission – außerdem häufig dafür eingesetzt, die WTO-Übereinkommen zu verbessern und zu präzisieren, indem sie die Sondergruppen und das Berufungsgremium der WTO anrief.

Das Europäische Parlament verfolgt aufmerksam die Entwicklung von Streitigkeiten, an denen die EU beteiligt ist. Der Ausschuss für internationalen Handel des Europäischen Parlaments nimmt im Rahmen von Berichten, öffentlichen Anhörungen und Anfragen zur mündlichen Beantwortung an die Kommission und den Rat zu Handelsstreitigkeiten Stellung. Das ist beispielsweise auch beim Airbus-Boeing-Streit zwischen der EU und den Vereinigten Staaten der Fall.

Rund um die Doha-Runde

Seit 2001 führen die WTO-Mitglieder multilaterale Handelsverhandlungen im Rahmen einer breit angelegten Runde, die als Doha-Runde bzw. Doha-Entwicklungsagenda (Doha Development Agenda, DDA) bezeichnet wird. Das Hauptziel dieser Handelsverhandlungen besteht darin, die Entwicklung in den Mittelpunkt des Welthandelssystems zu rücken. Mit den Doha-Gesprächen wird angestrebt, den Entwicklungsländern eine größere Rolle einzuräumen, ihre Möglichkeiten, vom internationalen Handel zu profitieren, zu erweitern und sie bei der Armutsbekämpfung zu unterstützen.

Die Doha-Entwicklungsagenda basierte von Anfang an auf dem Grundsatz eines „Gesamtpakets“[3] und wurde immer noch nicht abgeschlossen.

Allerdings sind die Gespräche bei wichtigen Fragen, insbesondere im Zusammenhang mit dem Marktzugang, zum Stillstand gekommen. Die größten Differenzen hinsichtlich der Frage, wie das internationale Handelssystem neu gestaltet werden soll, finden sich zwischen den Positionen der wichtigsten Schwellenländer und der Industrieländer bzw. Gruppen von Industrieländern.

Die EU hat die Einberufung einer breit angelegten und ehrgeizigen Runde befürwortet. Dies wurde als der beste Weg angesehen, Wirtschaftswachstum und Entwicklungsgewinne für alle Teilnehmer zu erreichen und die notwendigen Kompromisse zu ermöglichen. Doch trotz intensiver Bemühungen einer Reihe von Teilnehmern (insbesondere der EU) scheint der erfolgreiche Abschluss der Verhandlungen insgesamt nicht in Reichweite zu liegen.

Am 17. Juni 2022 wurde bei der 12. WTO-Ministerkonferenz nach mehr als 20 Jahre andauernden Verhandlungen eine historische Einigung über die Beendigung nicht nachhaltiger Fischereisubventionen erzielt. Dabei handelt es sich um das erste multilaterale Übereinkommen, bei dem der Schwerpunkt auf der Nachhaltigkeit liegt, und um das erste neue WTO-Übereinkommen seit 2013. Das Abkommen ist ein entscheidender Schritt, um sicherzustellen, dass bei Fischereisubventionen die Nachhaltigkeit als Ziel im Mittelpunkt steht, und eine Schädigung der Ozeane und Fischbestände zu vermeiden, da diese für die Lebensgrundlagen der Küstengemeinden weltweit unerlässlich sind.

Darüber hinaus wurden konkrete nächste Schritte im Hinblick auf eine Reform der WTO vereinbart. Unter anderem soll die Organisation wieder eine voll funktionsfähige Streitbeilegungsfunktion erhalten. Ferner wurde eine Ministererklärung zur Reaktion der WTO auf die Pandemie und zur Vorbereitung auf künftige Pandemien angenommen, zusammen mit einer Aufhebung bestimmter Verpflichtungen im Bereich des geistigen Eigentums im Zusammenhang mit COVID-19-Impfstoffen. Als gemeinsame Reaktion auf die derzeitige dramatische Nahrungsmittelsituation infolge des russischen Angriffskriegs gegen die Ukraine einigten sich die Mitglieder der WTO darauf, bei Ausfuhrbeschränkungen Zurückhaltung zu üben und Ankäufe für humanitäre Zwecke im Rahmen des Welternährungsprogramms von diesen Beschränkungen auszunehmen. Schließlich wurde eine Einigung über die Verlängerung des Moratoriums für Zölle auf den elektronischen Geschäftsverkehr bis zur nächsten WTO-Ministerkonferenz erzielt.

Auf Initiative der EU bekräftigten einige Mitglieder ihre Solidarität mit der Ukraine. Auch die weitere Zusammenarbeit bei der Bekämpfung des Klimawandels wurde von der EU gefördert. Die Parlamentarische Konferenz zur WTO, die vom Parlament gemeinsam mit der Interparlamentarischen Union ausgerichtet wird, bietet regelmäßig Gelegenheit zur konstruktiven Beteiligung (weitere Informationen zu dieser Konferenz weiter unten). Das Parlament hat unter Hinweis auf die Bedeutung der Doha-Runde für den Welthandel und die wirtschaftliche Entwicklung wiederholt die Wiederaufnahme der Verhandlungen gefordert.

Auch in die Verhandlungen über Abkommen mit geringerer Reichweite wurde das Parlament eng eingebunden, etwa in die laufenden Verhandlungen über den elektronischen Geschäftsverkehr. Es nimmt im Rahmen der EU-Delegation an den WTO-Ministerkonferenzen teil. Das Europäische Parlament verfolgt weiterhin die Entwicklungen in der WTO, insbesondere die Folgemaßnahmen zur jüngsten 12. WTO-Ministerkonferenz vom 12. bis 17. Juni 2022.

Die EU und die WTO

Die EU hat seit dem Zweiten Weltkrieg stets eine zentrale Rolle bei der Entwicklung des internationalen Handelssystems gespielt. Derzeit prüft die EU die Möglichkeit, die WTO zu modernisieren[4].

Wie das GATT (und später die WTO) war auch die EU ursprünglich darauf ausgelegt, Zollschranken abzubauen und den Handel zwischen ihren Mitgliedstaaten zu fördern. Der EU-Binnenmarkt war teilweise an die Grundsätze und Verfahren des GATT angelehnt. Die Union gehörte immer zu den Hauptförderern eines effizienten internationalen Handels auf der Grundlage der Rechtsstaatlichkeit. Dank eines solchen Systems erhalten Unternehmen aus der EU einen fairen Zugang zu ausländischen Märkten, was zum Wirtschaftswachstum innerhalb der EU und in Drittstaaten, insbesondere in den weniger entwickelten, beiträgt.

Die gemeinsame Handelspolitik der EU ist einer der Bereiche, in denen die Union als solche uneingeschränkt und ausschließlich zuständig ist. Mit anderen Worten: Die EU tritt innerhalb der WTO als ein einziger Akteur auf und wird durch die Kommission und nicht durch die Mitgliedstaaten vertreten. Im Namen aller 27 Mitgliedstaaten handelt die Kommission Handelsabkommen aus und vertritt die Interessen der EU vor dem WTO-Streitbeilegungsgremium. Die Kommission hält regelmäßig Rücksprache mit dem Rat und dem Parlament und erstattet ihnen regelmäßig Bericht über die Inhalte und Strategien für die multilateralen Gespräche. Dem Vertrag von Lissabon zufolge sind der Rat und das Parlament gemeinsam Gesetzgeber und haben in Angelegenheiten des internationalen Handels das gleiche Mitspracherecht.

Im Rahmen der WTO hat sich die EU außerdem dafür eingesetzt, einen multilateralen Rahmen für Handelsverhandlungen zu fördern, mit dem bilaterale Verhandlungen ergänzt werden sollen. Der Stillstand in der Doha-Runde und der Umstand, dass andere Handelspartner nun bilaterale Abkommen schließen, haben die EU jedoch veranlasst, ihre langjährige Strategie teilweise zu überdenken und ebenfalls wieder auf regionale und bilaterale Verhandlungen zurückzugreifen.

Die derzeitige Pattsituation in der WTO ist darüber hinaus ein Zeichen dafür, dass sich das internationale Handelssystem in den letzten 20 Jahren dramatisch verändert hat. Das System hat sich weiterentwickelt: Es gibt neue Akteure – vor allem Schwellen- und Entwicklungsländer –, die nun eine zentrale Rolle spielen. Die Liberalisierung des internationalen Handelssystems kam einigen Entwicklungsländern zugute, die eine beispiellose Phase nachhaltigen Wirtschaftswachstums erleben. Die EU ist sich dieser neuen Dynamik durchaus bewusst. Sie hat darauf hingewiesen, dass man über den Verhandlungsansatz der letzten Jahre hinausgehen und innovative Ansätze erproben muss, die der im Vergleich zu Zöllen gewachsenen Bedeutung von Fragen der Regulierung gerecht werden.

Die Parlamentarische Konferenz zur WTO

Die Parlamentarische Konferenz zur WTO wird gemeinsam vom Europäischen Parlament und der Interparlamentarischen Union (IPU) ausgerichtet und soll dazu dienen, die Demokratie auf internationaler Ebene zu stärken, indem sie der multilateralen Handelszusammenarbeit eine parlamentarische Dimension verleiht.

Die erste offizielle Sitzung der WTO-Parlamentarier fand auf der WTO-Ministerkonferenz im Dezember 1999 in Seattle statt. Im Jahr 2001 einigten sich das Parlament und die IPU darauf, ihre Bemühungen zu bündeln und eine parlamentarische Sitzung im Rahmen der WTO-Konferenz in Doha zu veranstalten. In dieser Sitzung wurden die Grundlagen für die heutige Parlamentarische Konferenz zur WTO gelegt.

Diese Konferenz bietet Parlamentariern aus der ganzen Welt ein Forum, um Meinungen, Informationen und Erfahrungen im Bereich des internationalen Handels auszutauschen. Die Aufgaben der Teilnehmer sind die Beobachtung der Tätigkeit der WTO, die Förderung der Wirksamkeit und Fairness der WTO, der Einsatz für Transparenz in WTO-Verfahren, das Engagement zur Verbesserung des Dialogs zwischen den Regierungen, den Parlamenten und der Zivilgesellschaft, die Einflussnahme auf die Ausrichtung der Debatten innerhalb der WTO und der Ausbau der Kapazitäten der nationalen Parlamente in Fragen des internationalen Handels.

Die Parlamentarische Konferenz zur WTO tritt während der WTO-Ministerkonferenzen zusammen. Aufgrund der Pandemie war es ihr jedoch nicht möglich, im begrenzten Rahmen der 12. Ministerkonferenz zusammenzutreten.

 

[1]GATT-Abkommen (1947), einleitender Absatz.
[2]Stand: 1. September 2022.
[3]Der Grundsatz eines „Gesamtpakets“ bedeutet im Wesentlichen, dass „nichts vereinbart ist, solange keine Einigung über alle Punkte erzielt wurde“.

Wolfgang Igler