Die Europäische Union ist in ihren Außenbeziehungen einer Politik der Unterstützung von Demokratie und Menschenrechten verpflichtet, was auf ihre Gründungsprinzipien Freiheit, Demokratie und Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten und der Rechtsstaatlichkeit zurückgeht. Ziel der EU ist es, in all ihren Politikbereichen und Programmen Menschenrechtsbelange zu berücksichtigen. Für konkrete Maßnahmen verfügt sie über verschiedene Instrumente der Menschenrechtspolitik – beispielsweise kann sie einzelne Projekte aus ihren Finanzierungsinstrumenten bestreiten.

Rechtsgrundlage

  • Artikel 2 des Vertrags über die Europäische Union (EUV): die Werte der EU. Die Werte, auf die sich die Union gründet, sind „die Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung der Menschenrechte einschließlich der Rechte der Personen, die Minderheiten angehören“;
  • Artikel 3 EUV: die Ziele der EU. In „ihren Beziehungen zur übrigen Welt“ leistet die EU einen Beitrag zur „Beseitigung der Armut und zum Schutz der Menschenrechte, insbesondere der Rechte des Kindes, sowie zur strikten Einhaltung und Weiterentwicklung des Völkerrechts, insbesondere zur Wahrung der Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen“;
  • Artikel 6 EUV: die Charta der Grundrechte und die Europäische Menschenrechtskonvention. Zwar nimmt die Charta der Grundrechte der Europäischen Union (Artikel 6 Absatz 1) ausdrücklich nur auf die Durchführung des Unionsrechts Bezug, doch sind die Organe und Einrichtungen der EU sowie die Mitgliedstaaten auch verpflichtet, die Charta in den EU-Außenbeziehungen einzuhalten. Auch Länder, die der EU beitreten, müssen die Charta befolgen. Nach Artikel 6 Absatz 2 ist die EU verpflichtet, der Europäischen Menschenrechtskonvention beizutreten (4.1.2);
  • Artikel 21 EUV: die Grundsätze für das auswärtige Handeln der Union. Diese Grundsätze sind Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, die universelle Gültigkeit und Unteilbarkeit der Menschenrechte und Grundfreiheiten, die Achtung der Menschenwürde, die Gleichheit und die Solidarität sowie die Achtung der Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen von 1945 und des Völkerrechts. In Artikel 21 bekräftigt die EU den Grundsatz der „Unteilbarkeit der Menschenrechte und Grundfreiheiten“, und sie verpflichtet sich, wirtschaftlichen und sozialen Rechten die gleiche Bedeutung wie bürgerlichen und politischen Rechten beizumessen;
  • Artikel 205 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV): allgemeine Bestimmungen über das auswärtige Handeln der Union. In diesem Artikel heißt es, dass das auswärtige Handeln der EU von den in Artikel 21 EUV festgelegten Grundsätzen bestimmt sein muss.

Menschenrechtspolitik der EU

Im Jahr 2012 verabschiedete der Rat einen Strategischen Rahmen für Menschenrechte und Demokratie sowie einen Aktionsplan für die praktische Umsetzung des Rahmens. In dem Rahmen werden die Grundsätze, Ziele und Prioritäten dargelegt, mit denen die Wirksamkeit und die Kohärenz der EU-Politik in den kommenden zehn Jahren verbessert werden sollen. Diese Grundsätze sehen vor, dass die Menschenrechte in allen Politikbereichen der EU (als „roter Faden“) berücksichtigt werden, und zwar auch dann, wenn sich Innen- und Außenpolitik überschneiden, und dass ein bedarfsgerechterer Ansatz gefunden wird. Auf Vorschlag der Kommission und des Vizepräsidenten/Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik (VP/HR) nahm der Rat im November 2020 den dritten EU-Aktionsplan für Menschenrechte und Demokratie an. Darin sind die Zielvorgaben und Prioritäten der EU für den Zeitraum 2020-2024 dargelegt, die in fünf Aktionsbereiche gegliedert sind:

  • Schutz und Stärkung des Einzelnen,
  • Aufbau widerstandsfähiger, inklusiver und demokratischer Gesellschaften,
  • Förderung eines globalen Systems für Menschenrechte und Demokratie,
  • neue Technologien: Nutzung der Chancen und Bewältigung der Herausforderungen,
  • Erzielen von Ergebnissen durch Zusammenarbeit.

Der Rat hat eine Reihe von thematischen Leitlinien zu den Menschenrechten angenommen. Diese enthalten praktische Anweisungen für EU-Vertretungen weltweit zu den folgenden Themen:

  • Maßnahmen gegen die Todesstrafe,
  • Menschenrechtsdialoge,
  • Rechte des Kindes,
  • Maßnahmen gegen Folter und andere Misshandlungen,
  • Schutz von Kindern in bewaffneten Konflikten,
  • Schutz von Menschenrechtsverteidigern,
  • Einhaltung des humanitären Völkerrechts,
  • Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen und Mädchen,
  • Förderung der Religions- und Weltanschauungsfreiheit,
  • Schutz der Rechte von lesbischen, schwulen, bi-, trans- und intersexuellen Personen (LGBTI),
  • Förderung der freien Meinungsäußerung online und offline,
  • Diskriminierungsfreiheit im Bereich des auswärtigen Handelns,
  • unbedenkliches Trinkwasser und angemessene Sanitärversorgung.

Mit den länderspezifischen Strategien für Menschenrechte und Demokratie verfolgt die EU einen von unten nach oben gerichteten Ansatz („Bottom-up“), dessen Ziel darin besteht, die Leitlinien und Prioritäten der EU zu Menschenrechten in ein einziges, kohärentes Strategiedokument zu integrieren. Mit den Leitlinien und Prioritäten, die an das jeweilige Land angepasst sind, werden die Ziele für einen Zeitraum von drei Jahren festgelegt.

Die EU nimmt das Thema der Menschenrechte regelmäßig in die politischen Dialoge mit Drittstaaten oder regionalen Organisationen auf. Außerdem führt sie mit rund 60 Staaten Dialoge zu Menschenrechtsangelegenheiten bzw. hält entsprechende Konsultationen mit diesen Staaten ab.

Bilaterale Handelsabkommen und die zahlreichen Assoziierungs- und Kooperationsabkommen zwischen der EU und Drittstaaten oder regionalen Organisationen enthalten eine Menschenrechtsklausel, in der die Pflicht zur Wahrung der Menschenrechte als wesentliches Element festgelegt ist. Diese Klausel dient nicht nur als Grundlage für das Engagement und den Dialog, sondern auch, um im Fall einer schweren Verletzung der Menschenrechte oder der demokratischen Grundsätze angemessene Maßnahmen ergreifen zu können, z. B. in Form einer Einschränkung oder Aussetzung der Zusammenarbeit. In den Handelspräferenzregelungen der EU für die Entwicklungsländer (5.2.3) werden Anreize zur Ratifizierung und Umsetzung von Übereinkommen zu Menschen- und Arbeitnehmerrechten vorgesehen.

Für die Erweiterungsländer wurde ein robuster Konditionalitätsmechanismus eingeführt (5.5.1). Bevor diese Länder der EU beitreten, müssen sie stabile Institutionen einrichten, die die Demokratie, die Rechtsstaatlichkeit, die Menschenrechte sowie die Achtung und den Schutz von Minderheiten gewährleisten. Während dieses Prozesses werden sie aktiv von der EU unterstützt. Auch die Europäische Nachbarschaftspolitik (5.5.5) gründet auf den gemeinsamen Werten der Demokratie, der Rechtsstaatlichkeit und der Achtung der Menschenrechte. Die EU unterstützt die Partnerländer bei der Durchführung von Reformen und wendet dabei das Konzept „mehr für mehr“ an (mehr Integration und mehr Geldmittel als Belohnung für Fortschritte).

Auch mit den Wahlbeobachtungsmissionen der EU wird das Ziel verfolgt, die Menschenrechtslage zu verbessern, denn zum einen dienen sie bei Wahlen als Hemmnis für Einschüchterung und Gewalt und zum anderen stärken sie die demokratischen Institutionen.

Die EU fördert die Menschenrechte durch ihre Beteiligung an multilateralen Foren wie beispielsweise dem Dritten Ausschuss der Generalversammlung der Vereinten Nationen, dem Menschenrechtsrat der Vereinten Nationen, der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) und dem Europarat. Die EU unterstützt außerdem aktiv die internationale Justiz, beispielsweise durch den Internationalen Strafgerichtshof.

Mit dem thematischen Programm für Menschenrechte und Demokratie im Rahmen des Instruments für Nachbarschaft, Entwicklungszusammenarbeit und internationale Zusammenarbeit – Europa in der Welt, das mit einem Haushalt von 1,511 Mrd. EUR für den Zeitraum 2021-2027 ausgestattet wurde, werden hauptsächlich Akteure der Zivilgesellschaft, die sich für Menschenrechte und Demokratie einsetzen, unterstützt und geschützt. Ein wichtiges Merkmal dieses Instruments besteht darin, dass die Zustimmung der Regierung des jeweiligen Partnerlandes nicht erforderlich ist. Außerdem hat die EU zugesagt, dass sie in all ihre Entwicklungsprogramme schrittweise einen auf Rechte gestützten Ansatz einfließen lassen wird, der auf einem 2014 von der Kommission entwickelten und 2021 aktualisierten Instrumentarium beruht.

Der Rat hat im Dezember 2020 eine Verordnung zur Einführung einer weltweiten Sanktionsregelung im Bereich der Menschenrechte angenommen. Durch die Verordnung wird es der EU möglich, gezielt gegen Einzelpersonen, Organisationen und Einrichtungen – einschließlich staatlicher und nichtstaatlicher Akteure – vorzugehen, die für schwere Menschenrechtsverletzungen und -verstöße in der ganzen Welt verantwortlich sind, daran beteiligt sind oder damit in Verbindung stehen. Stand Oktober 2023 hat der Rat restriktive Maßnahmen (Einfrieren von Vermögenswerten und gegebenenfalls Reiseverbote) gegen 67 Einzelpersonen und 20 Organisationen verhängt.

Angesichts der Tatsache, dass es immer mehr Hinweise auf Menschenrechtsverletzungen in den globalen Wertschöpfungsketten gibt und das Bewusstsein dafür wächst, hat die Kommission im Februar 2022 einen Vorschlag für eine Richtlinie über die Sorgfaltspflichten von Unternehmen im Hinblick auf Nachhaltigkeit vorgelegt. Mit der Richtlinie würden Unternehmen gesetzlich verpflichtet, negative Auswirkungen ihrer Tätigkeiten auf die Menschenrechte und die Umwelt zu ermitteln und erforderlichenfalls zu verhindern, zu beheben oder abzuschwächen. Die interinstitutionellen Verhandlungen dauern zwar noch an, Änderungsanträge zum Kommissionsvorschlag wurden jedoch bereits im Juni 2023 vom Plenum des Parlaments angenommen.

Am 14. September 2022 hat die Kommission einen ergänzenden Vorschlag für eine Verordnung vorgelegt, mit der die Möglichkeit geschaffen würde, auf dem EU-Markt ein Vermarktungsverbot für in Zwangsarbeit hergestellte Waren zu verhängen. Vom Parlament geleitete Ausschüsse nahmen ihren Standpunkt am 16. Oktober 2023 an.

Ein vom VP/HR erstellter und vom Rat gebilligter Jahresbericht über die Menschenrechte und Demokratie in der Welt gibt einen Überblick über die Lage der Menschenrechte weltweit sowie über die im Berichtsjahr von der EU ergriffenen Maßnahmen.

Akteure

Der Europäische Rat legt die strategischen Interessen der EU und die allgemeinen Leitlinien ihrer Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) (5.1.1) fest.

Der Rat (Auswärtige Angelegenheiten) berät häufig über Menschenrechtsthemen im Zusammenhang mit der GASP oder der Handels- oder Entwicklungspolitik der EU. Die Gruppe „Menschenrechte“ des Rates, die hochrangig besetzte Debatten und Beschlüsse zu Menschenrechtsthemen vorbereitet, setzt sich aus Menschenrechtsexperten der Mitgliedstaaten sowie Vertretern des Europäischen Auswärtigen Dienstes (EAD) und der Kommission zusammen.

Die EU-Delegationen verfügen jeweils über eine Anlaufstelle für Menschenrechtsfragen. Die EU-Delegationen spielen eine wichtige Rolle bei der Ausarbeitung und Umsetzung der Länderstrategien für Menschenrechte und Demokratie, bei der Vorbereitung von Dialogen zu Menschenrechtsangelegenheiten, beim Kontakt mit Menschenrechtsverteidigern und der Zivilgesellschaft sowie bei der Festlegung der Prioritäten für Finanzierungshilfen der EU.

Die Kommission handelt internationale Übereinkommen aus, steuert den Erweiterungsprozess und die Nachbarschaftspolitik und verwaltet Entwicklungsprogramme und Finanzierungsinstrumente (in enger Zusammenarbeit mit dem EAD).

Die Aufgabe des EU-Sonderbeauftragten für Menschenrechte besteht darin, die Wirksamkeit und die Außenwirkung der Menschenrechtspolitik der EU zu fördern. Der Sonderbeauftragte verfügt über ein breit angelegtes und flexibles Mandat und arbeitet in enger Abstimmung mit dem EAD. Dieses Amt wird seit dem 1. März 2019 von Eamon Gilmore bekleidet.

Das Parlament trägt zur Entwicklung der Politik der EU bei und überwacht die Arbeit der anderen EU-Organe.

Gemäß den Artikeln 207 und 218 AEUV ist für das Inkrafttreten der meisten internationalen Übereinkommen die Zustimmung des Parlaments erforderlich. Beispielsweise blockierte das Parlament im Jahr 2011 in erster Linie aufgrund von Unklarheiten im Zusammenhang mit Kinderarbeit das Textilprotokoll des Partnerschafts- und Kooperationsabkommens (PKA) zwischen der EU und Usbekistan. Seine Zustimmung erteilte es erst 2016 im Anschluss an deutliche Verbesserungen mit Blick auf Kinder- und Zwangsarbeit.

Gemäß Artikel 36 EUV muss der VP/HR das Parlament zu den wichtigsten Aspekten und den grundlegenden Weichenstellungen der GASP anhören und es über die Entwicklung der Politik in diesen Bereichen unterrichten. Das Parlament kann Fragen stellen oder Empfehlungen an den Rat oder den VP/HR richten.

Mit den Entschließungen des Parlaments soll zur Sensibilisierung in Sachen Menschenrechtsverletzungen beigetragen werden, es sollen Menschenrechtsverteidiger unterstützt und die Menschenrechtspolitik der EU durch konkrete politische Vorschläge gestaltet werden. Entschließungen können zum Rechtsetzungsprozess gehören, sie können aber auch das Ergebnis eines Initiativberichts eines parlamentarischen Ausschusses oder von Dringlichkeitsdebatten sein, die üblicherweise auf jeder Plenartagung in Straßburg am Mittwoch stattfinden und bei denen auf schwerwiegende Verletzungen der Menschenrechte auf der ganzen Welt hingewiesen wird. Mit der jährlichen Entschließung des Parlaments zu Menschenrechten und Demokratie in der Welt und der Politik der Europäischen Union in diesem Bereich werden die Erfolge der EU-Politik und die sich stellenden Herausforderungen analysiert.

Der Unterausschuss Menschenrechte des Parlaments (DROI) ist dem Ausschuss für auswärtige Angelegenheiten (AFET) angegliedert und befasst sich mit Angelegenheiten der Demokratie, der Rechtsstaatlichkeit und der Menschenrechte – einschließlich der Rechte von Minderheiten – in Drittstaaten sowie mit den Grundsätzen des Völkerrechts. Er sorgt außerdem dafür, dass das auswärtige Handeln der EU stets mit ihrer Menschenrechtspolitik vereinbar ist. Der Unterausschuss kümmert sich darüber hinaus um die tägliche Arbeit im Bereich der Menschenrechte, und seine Delegationen besuchen regelmäßig einschlägige Länder und Institutionen. Der Unterausschuss überwacht die Folgemaßnahmen zu den Dringlichkeitsentschließungen des Parlaments und tauscht sich mit dem EAD regelmäßig über die Menschenrechtsdialoge der EU aus.

Menschenrechtsfragen in den Außenbeziehungen der EU werden auch in folgenden Ausschüssen behandelt: dem Ausschuss für auswärtige Angelegenheiten (AFET), dem Ausschuss für internationalen Handel (INTA), dem Entwicklungsausschuss (DEVE) und dem Ausschuss für die Rechte der Frauen und die Gleichstellung der Geschlechter (FEMM). Gleichermaßen machen Menschenrechte auch einen zentralen Aspekt der Arbeit der ständigen Delegationen des Europäischen Parlaments aus, die bilateral und im Zusammenhang mit parlamentarischen Versammlungen mit Parlamenten außerhalb der EU interagieren.

Dank seiner Haushaltsbefugnisse (Artikel 14 EUV und Artikel 310 Absatz 1 AEUV) hat das Parlament ein Mitspracherecht bei der Zuweisung von Mitteln für das Instrument „Europa in der Welt“ und andere Finanzierungsinstrumente, die der Förderung der Menschenrechte dienen. Ferner ist das Parlament eine der Rechtsetzungsinstanzen bei den Finanzierungsinstrumenten im Bereich der Außenbeziehungen.

Jedes Jahr verleiht das Parlament den Sacharow-Preis für geistige Freiheit an Menschenrechtsaktivisten auf der ganzen Welt. Am 19. Oktober 2023 erhielten Jina Mahsa Amini und die iranische Bewegung „Frau, Leben, Freiheit“ den Sacharow-Preis 2023. 2022 ging der Preis an das mutige Volk der Ukraine, das durch ihren Präsidenten, gewählte Spitzenpolitiker und die Zivilgesellschaft vertreten wurde. Der ukrainische Präsident Wolodymyr Selenskyj sprach per Fernschaltung bei der Preisverleihung am 14. Dezember 2022 in Straßburg. Im Jahr 2021 ging der Sacharow-Preis an Russlands bekanntestes Oppositionsmitglied Alexei Nawalny, der für seinen Einsatz gegen Korruption und Menschenrechtsverstöße bekannt ist. Ein Jahr zuvor erhielt die demokratische Opposition in Belarus den Sacharow-Preis 2020. In der Vergangenheit wurden unter anderem Nelson Mandela, Malala Yousafzai und Raif Badawi mit diesem Preis ausgezeichnet. Das Parlament hat ein eigenes Netzwerk für die Sacharow-Preisträger gegründet, das dazu vorgesehen ist, sie zu unterstützen, die Kontakte zwischen ihnen auszubauen und gemeinsame Aktivitäten zu fördern.

Das Parlament fördert die Menschenrechte im Rahmen seiner umfassenderen Aktivitäten zur Unterstützung der Demokratie. Diese beinhalten Wahlbeobachtung, Maßnahmen vor und nach Wahlen, den Aufbau parlamentarischer Kapazitäten, die Vermittlung und den Dialog zur Demokratieförderung (5.4.2).

Die Präsidentin des Parlaments unterstützt die Menschenrechte aktiv, indem sie Erklärungen abgibt, Schreiben verfasst und Menschenrechtsanliegen bei Treffen mit wichtigen Persönlichkeiten erörtert.

 

RASMA KASKINA