Die Erweiterung der Europäischen Union

Am 1. Juli 2013 trat Kroatien der Europäischen Union als 28. Mitgliedstaat bei. Seither sind keine anderen Länder der EU beigetreten, und das Vereinigte Königreich hat die EU am 31. Januar 2020 verlassen. Mit Montenegro, Serbien und der Türkei werden Beitrittsverhandlungen geführt. Weitere Bewerberländer sind Albanien und die Republik Nordmazedonien, während Bosnien und Herzegowina sowie der Kosovo potenzielle Bewerberländer sind.

Rechtsgrundlage

  • In Artikel 49 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) ist festgelegt, welche Staaten einen Antrag auf Mitgliedschaft stellen können.
  • In Artikel 2 EUV sind die Werte niedergelegt, auf denen sich die EU gründet.

Ziele

Ziel der EU-Erweiterungspolitik ist es, die europäischen Länder in einem gemeinsamen politischen und wirtschaftlichen Projekt zu vereinen. Die Erweiterungen der EU gründen sich auf ihren Werten und unterliegen strengen Auflagen. Dadurch haben sie sich als eines der erfolgreichsten Instrumente zur Förderung politischer, wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Reformen und zur Konsolidierung von Frieden, Stabilität und Demokratie auf dem gesamten Kontinent erwiesen. Die Erweiterungspolitik stärkt zudem die Präsenz der EU auf internationaler Ebene.

Hintergrund

A. Beitrittsbedingungen

Jeder europäische Staat kann beantragen, Mitglied der Europäischen Union zu werden, sofern er die gemeinsamen Werte der EU achtet und sich für deren Förderung einsetzt (Artikel 49 EUV). Die vom Europäischen Rat 1993 in Kopenhagen festgelegten Kopenhagener Kriterien sind für den Prozess der Integration in die EU für alle Bewerberländer und potenziellen Bewerberländer von grundlegender Bedeutung. Hierzu gehören:

  • die institutionelle Stabilität als Garantie für die demokratische und rechtsstaatliche Ordnung, die Wahrung der Menschenrechte sowie die Achtung und den Schutz von Minderheiten;
  • eine funktionsfähige Marktwirtschaft sowie die Fähigkeit, dem Wettbewerbsdruck und den Marktkräften innerhalb der EU standzuhalten;
  • die Fähigkeit, die aus der Mitgliedschaft erwachsenden Verpflichtungen zu übernehmen und sich die Ziele der politischen Union sowie der Wirtschafts- und Währungsunion zu eigen zu machen und den die gemeinsamen Vorschriften, Normen und Maßnahmen umfassenden gemeinschaftlichen Besitzstand zu übernehmen.

Im Dezember 2006 stimmte der Europäische Rat einem „neuen Erweiterungskonsens“ zu, der auf Konsolidierung, Konditionalität und Kommunikation und auf der Fähigkeit der EU zur Integration neuer Mitglieder beruht.

B. Die Aufnahmefähigkeit der Europäischen Union: institutionelle Regelungen

Die einzelnen Erweiterungen waren ein wesentlicher Bestandteil der institutionellen Verhandlungen, die zur Verabschiedung des Vertrags von Lissabon führten. Die EU musste ihre Institutionen und Beschlussfassungsverfahren für die Aufnahme neuer Mitgliedstaaten anpassen und sicherstellen, dass die Erweiterung nicht zulasten einer effizienten, rechenschaftspflichtigen Politikgestaltung erfolgen würde. Mit dem Vertrag von Lissabon wurden tiefgreifende Änderungen an der Zusammensetzung und der Arbeit der wichtigsten EU-Institutionen vorgenommen. Mit einigen dieser Änderungen wurde der Notwendigkeit eines nachhaltigen Regelungsrahmens entsprochen, damit nicht bei jeder neuen Erweiterung neue Änderungen vorgenommen werden müssen.

C. Prozess

Ein Land, das der EU beitreten möchte, richtet einen Antrag an den Rat. Dieser wiederum ersucht die Kommission um eine Stellungnahme. Das Europäische Parlament wird über den Antrag unterrichtet. Wenn die Stellungnahme der Kommission positiv ausfällt, kann der Europäische Rat (einstimmig) entscheiden, dem Land den Status eines Bewerberlandes zu gewähren. Im Anschluss an eine Empfehlung der Kommission entscheidet der Rat (wiederum einstimmig) darüber, ob Verhandlungen aufgenommen werden sollen. Die gesamten Rechtsvorschriften der EU (der gemeinschaftliche Besitzstand) sind in mehr als 30 Kapitel unterteilt. Vor Beginn der eigentlichen Verhandlungen legt die Kommission einen Bericht über eine Vorprüfung („Screening“) für jeden Bereich vor. Auf der Grundlage der Empfehlung der Kommission entscheidet der Rat einstimmig, ob neue Verhandlungskapitel eröffnet werden. Wenn der Fortschritt als zufriedenstellend eingestuft wird, kann die Kommission die vorläufige Schließung des Verhandlungskapitels empfehlen. Auch hierbei entscheidet der Rat einstimmig. Nach dem Abschluss der Verhandlungen über sämtliche Kapitel werden die Bedingungen, einschließlich etwaiger Ausnahmeregelungen und Übergangsmaßnahmen, in einen Beitrittsvertrag zwischen den EU-Mitgliedstaaten und dem Beitrittsland aufgenommen. Erst wenn das Parlament seine Zustimmung erteilt und der Rat ihn einstimmig gebilligt hat, kann der Beitrittsvertrag unterzeichnet werden. Anschließend wird er allen Vertragsstaaten in Übereinstimmung mit ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften zur Ratifizierung vorgelegt (d. h. Ratifizierung durch das Parlament oder im Rahmen eines Referendums).

Bisherige Erweiterungen

Land Mitgliedstaat seit Besonderheiten
Belgien
Frankreich
Deutschland
Italien
Luxemburg
Niederlande
1958 Ursprüngliche Unterzeichnerstaaten der Römischen Verträge von 1957
Dänemark
Irland
Vereinigtes Königreich[1]
1973  
Griechenland 1981 Mit dieser Erweiterung wurde die Demokratie in Griechenland gefestigt.
Portugal
Spanien
1986 Mit dieser Erweiterung wurde die Demokratie in Portugal und Spanien gefestigt.
Österreich
Finnland
Schweden
1995  
Zypern
Tschechische Republik
Estland
Ungarn
Lettland
Litauen
Malta
Polen
Slowakei
Slowenien
2004 Diese Erweiterung sollte der Wiedervereinigung des Kontinents nach dem Fall der Berliner Mauer und dem Zusammenbruch der Sowjetunion dienen; sie wurde auf der Tagung des Europäischen Rates vom Dezember 1997 eingeleitet. Die Verhandlungen wurden auf der Grundlage eines einheitlichen Verhandlungsrahmens mit jedem Land getrennt geführt.
Bulgarien
Rumänien
2007 Aufgrund der Geschwindigkeit ihres Reformprozesses konnten Bulgarien und Rumänien 2004 noch nicht beitreten. Es wurde ein Kooperations- und Überprüfungsmechanismus für Schlüsselbereiche (Reform des Justizwesens, Korruptionsbekämpfung und im Fall Bulgariens außerdem die Bekämpfung des organisierten Verbrechens) eingeführt, mit dem die Fortschritte in diesen Bereichen auch nach dem Beitritt überwacht werden.
Kroatien 2013 Die Beitrittsverhandlungen mit Kroatien unterlagen den strengeren Bedingungen, welche im Dezember 2006 mit dem neuen Erweiterungskonsens des Europäischen Rates eingeführt wurden.

A. Westlicher Balkan

Die Beziehungen zu den Ländern des westlichen Balkans fallen in den Rahmen des 1999 eingeleiteten Stabilisierungs- und Assoziierungsprozesses. Dieser stützt sich auf bilaterale Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen.

Der EU-Beitritt Kroatiens am 1. Juli 2013 stellt einen wichtigen Anreiz für andere Länder der Region dar. Aufbauend auf der Erfahrung mit Kroatien schlug die Kommission in ihrer Erweiterungsstrategie 2011-2012 weitere Verbesserungen ihres Verhandlungsansatzes vor; unter anderem soll demnach der Schwerpunkt verstärkt auf Fragen der Rechtsstaatlichkeit gelegt werden. Dies bedeutet, dass die Verhandlungskapitel über Justiz und Grundrechte (Kapitel 23) und über Recht, Freiheit und Sicherheit (Kapitel 24) in allen künftigen Verhandlungen bereits in einem frühen Stadium behandelt werden und die letzten Kapitel sind, die abgeschlossen werden. Dieser Ansatz wurde in der Mitteilung der Kommission vom 5. Februar 2020 mit dem Titel „Stärkung des Beitrittsprozesses – Eine glaubwürdige EU-Perspektive für den westlichen Balkan“, in der eine überarbeitete Methodik für die Erweiterung auf dem westlichen Balkan eingeführt wurde, bekräftigt und gestärkt. Sie ist auch ein integraler Bestandteil der Wirtschafts- und Investitionsoffensive für den westlichen Balkan, die als Teil des Erweiterungspakets der Kommission von 2020 veröffentlicht wurde.

Bislang sind alle 33 überprüften Kapitel der Verhandlungen mit Montenegro eröffnet worden; es wurden jedoch bislang nur drei davon vorläufig abgeschlossen. Serbien hat 18 von 35 Verhandlungskapitel eröffnet, von denen zwei vorläufig abgeschlossen wurden. Seit Dezember 2019 hat Serbien keine neuen Kapitel eröffnet. In ihrer Strategie für den westlichen Balkan, die im Februar 2018 veröffentlicht wurde, erklärte die Kommission, dass Montenegro und Serbien der EU bis 2025 beitreten könnten, obgleich sie einräumt, dass diese Perspektive „sehr ambitioniert“ sei.

Im Juni 2018 stimmte der Rat der möglichen Aufnahme von Beitrittsverhandlungen sowohl mit Nordmazedonien als auch mit Albanien im Juni 2019 zu, sofern die erforderlichen Voraussetzungen erfüllt sind. Allerdings gab der Rat weder im Juni 2019 noch im Oktober 2019 grünes Licht für die Eröffnung von Beitrittsverhandlungen. Im März 2020 beschloss der Rat schließlich, die Beitrittsverhandlungen mit beiden Ländern – im Falle Albaniens vorbehaltlich bestimmter Bedingungen – zu eröffnen. Im Juli 2020 legte die Kommission den Mitgliedsstaaten den Entwurf des Verhandlungsrahmens vor, den ersten, in dem die überarbeitete Methode für die Erweiterung auf dem westlichen Balkan berücksichtigt wird. Nahezu eineinhalb Jahre später wurden die Beitrittsverhandlungen mit Nordmazedonien und Albanien, die beide seit vielen Jahren beitrittswillig sind, noch nicht eröffnet. Grund dafür sind in erster Linie Probleme zwischen Nordmazedonien und Bulgarien, die mit der Identität, der Sprache und der Geschichte zusammenhängen.

Bosnien und Herzegowina und das Kosovo sind potenzielle Bewerberländer. Im Falle Bosnien und Herzegowinas konnte das Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen (SAA) mit der EU dank einer Verlagerung des Schwerpunkts auf die wirtschaftspolitische Steuerung am 1. Juni 2015 in Kraft treten. Am 15. Februar 2016 reichte Bosnien und Herzegowina seinen Beitrittsantrag ein. Die Kommission legte ihre Stellungnahme einschließlich einer Liste mit 14 Prioritäten für Bosnien und Herzegowina im Mai 2019 vor. Die Grundlage bildeten die Antworten von Bosnien und Herzegowina auf einen umfassenden Fragenkatalog. Am 1. April 2016 trat ein SAA zwischen der EU und dem Kosovo in Kraft. Das Kosovo führt darüber hinaus einen von der EU moderierten Dialog mit Serbien, der zu einem rechtsverbindlichen umfassenden Abkommen über die Normalisierung der Beziehungen der beiden Länder führen soll, was eine zwingende Voraussetzung für die erfolgreiche Aufnahme Serbiens und des Kosovo darstellt.

B. Türkei

Die Türkei stellte 1987 einen Antrag auf EU-Mitgliedschaft und wurde 1999 zum Bewerberland erklärt. Im Oktober 2005 wurden Verhandlungen aufgenommen. Acht Kapitel sind derzeit blockiert, und solange die Türkei das Zusatzprotokoll zum Assoziierungsabkommen von Ankara nicht auf Zypern anwendet, wird kein Kapitel vorläufig abgeschlossen. Einzelne Mitgliedstaaten haben sich gegen die Eröffnung weiterer Kapitel ausgesprochen. Nach mehr als drei Jahren des Stillstands wurde im November 2013 ein neues Verhandlungskapitel eröffnet. Über zwei Jahre später, im Dezember 2015, wurde ein weiteres Kapitel eröffnet. Am 18. März 2016 bekräftigten die Türkei und die EU ihren Willen, den gemeinsamen Aktionsplan zur Eindämmung des Zustroms irregulärer Migranten in die EU umzusetzen und den Beitrittsprozess wiederzubeleben. Dies führte zu der Eröffnung eines weiteren Kapitels im Juni 2016. In Anbetracht dessen, dass sich die Lage im Bereich der Rechtsstaatlichkeit insbesondere infolge des Putschversuchs im Juli 2016 dramatisch verschlechtert hat, liegt der Beitrittsprozess mit der Türkei derzeit allerdings de facto auf Eis. Die Beziehungen zwischen der EU und der Türkei haben sich durch die außenpolitischen Entscheidungen der Türkei, ihre unilateralen Maßnahmen im östlichen Mittelmeerraum und ihre Standpunkte und Initiativen in der Zypernfrage weiter verschlechtert.

C. Island

Island stellte im Juli 2009 einen Antrag auf EU-Mitgliedschaft, und die Verhandlungen wurden im Juni 2010 aufgenommen. Als etablierte Demokratie und Mitglied des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR) machte Island bei den Verhandlungen mit der EU rasche Fortschritte. Allerdings kam nach den Parlamentswahlen 2013 eine neue Regierung ins Amt, die die Beitrittsverhandlungen einfror. Im März 2015 ersuchten die Behörden die EU, Island nicht länger als Bewerberland zu betrachten; sie zog allerdings den Antrag des Landes auf EU-Beitritt nicht offiziell zurück. Nachfolgende Regierungen haben an dieser Vorgehensweise festgehalten.

Rolle des Europäischen Parlaments

Laut Artikel 49 EUV muss das Parlament seine Zustimmung zu jedem EU-Beitritt erteilen. Es spielt zudem eine wichtige Rolle in Bezug auf die finanziellen Aspekte des Beitritts: Durch seine Haushaltsbefugnisse hat es direkten Einfluss auf die Beträge, die dem Instrument für Heranführungshilfe (IPA) zugewiesen werden.

Der Ausschuss für auswärtige Angelegenheiten des Parlaments benennt ständige Berichterstatter für alle Bewerberländer und potenziellen Bewerberländer. Das Parlament legt seinen Standpunkt zur Erweiterung in Form von jährlichen Entschließungen zu den neuesten jährlichen Länderberichten der Kommission dar. Dies hat die Annäherung zwischen den politischen Parteien in Nordmazedonien und Serbien erleichtert. Nicht zuletzt pflegt es durch seine Delegationen, in deren Rahmen die entsprechenden Mitglieder durchschnittlich zweimal jährlich auf ihre Amtskollegen treffen, regelmäßige bilaterale Beziehungen mit den Parlamenten aller Bewerberländer und potenziellen Bewerberländer.

 

[1]Das Vereinigte Königreich ist aus der EU am 31. Januar 2020 (um 23 Uhr GMT) ausgetreten.

André De Munter