Die Länder des westlichen Balkans

Die EU hat eine Politik zur Unterstützung der schrittweisen Integration der Länder des westlichen Balkans in die EU entwickelt. Am 1. Juli 2013 trat Kroatien als erstes der sieben Länder bei, und Montenegro, Serbien, die Republik Nordmazedonien und Albanien sind offizielle Bewerberländer. Mit Montenegro und Serbien wurden Beitrittsverhandlungen und Verhandlungskapitel eröffnet. Bosnien und Herzegowina sowie das Kosovo sind potenzielle Bewerberländer.

Rechtsgrundlage

  • Titel V des Vertrags über die Europäische Union (EUV): Auswärtiges Handeln der Union;
  • Artikel 207 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV): Internationale Handelsabkommen;
  • Artikel 49 EUV: Kriterien für die Bewerbung und Mitgliedschaft.

Ziele

Das Ziel der Europäischen Union besteht darin, Frieden, Stabilität und die wirtschaftliche Entwicklung in den Ländern des westlichen Balkans zu fördern und eine Perspektive für die Integration in die EU zu eröffnen.

Hintergrund

Im Jahr 1999 brachte die EU den Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess (SAP) als Rahmen für die Beziehungen zwischen der EU und den Ländern des westlichen Balkans sowie den Stabilitätspakt als eine breiter angelegte Initiative, an der alle wichtigen internationalen Akteure beteiligt sind, auf den Weg. Der Stabilitätspakt wurde 2008 durch den Regionalen Kooperationsrat ersetzt. Auf der Tagung des Europäischen Rates in Thessaloniki im Jahr 2003 wurde erneut bestätigt, dass alle SAP-Länder potenzielle EU-Beitrittskandidaten sind. Diese „europäische Perspektive“ wurde in der Strategie der Kommission für den westlichen Balkan vom Februar 2018 und in den Erklärungen im Anschluss auf aufeinanderfolgende Gipfeltreffen der EU und der Länder des westlichen Balkans erneut bestätigt.

Instrumente

A. Der Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess (SAP)

Seit seiner Einführung im Jahr 1999 ist der SAP der strategische Rahmen für die Unterstützung der schrittweisen Annäherung der Länder des westlichen Balkans an die EU. Er beruht auf bilateralen Vertragsbeziehungen, finanzieller Unterstützung, politischem Dialog, Handelsbeziehungen und regionaler Zusammenarbeit.

Die vertraglichen Beziehungen bestehen in der Form von Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen (SAA). Darin sind die politische und wirtschaftliche Zusammenarbeit und die Schaffung von Freihandelszonen mit den betreffenden Ländern vorgesehen. Auf der Grundlage gemeinsamer demokratischer Grundsätze, der Menschenrechte und der Rechtsstaatlichkeit werden in jedem SAA ständige Strukturen der Zusammenarbeit festgelegt. Der Stabilitäts- und Assoziationsrat, der jährlich auf Ministerebene tagt, beaufsichtigt die Anwendung und Umsetzung dieser Abkommen. Er wird durch den Stabilitäts- und Assoziationsausschuss unterstützt. Schließlich wird die Zusammenarbeit zwischen den Parlamenten der Länder des westlichen Balkans und dem Europäischen Parlament durch einen Parlamentarischen Stabilitäts- und Assoziationsausschuss sichergestellt.

Seitdem das SAA mit dem Kosovo im April 2016 in Kraft getreten ist, bestehen nun mit allen Bewerberländern und potenziellen Bewerberländern des westlichen Balkans Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen. Bei dem SAA mit dem Kosovo handelt es sich um ein reines EU-Abkommen, das von den Mitgliedstaaten nicht ratifiziert werden muss (fünf Mitgliedstaaten erkennen das Kosovo nicht als unabhängigen Staat an). Die den Handel und Handelsfragen betreffenden Aspekte der SAA werden in Interimsabkommen aufgenommen. Sie treten im Allgemeinen kurz nach der Unterzeichnung in Kraft, da der Handel in die ausschließliche Zuständigkeit der EU fällt.

B. Der Beitrittsprozess

Die EU-Beitrittskandidaten müssen die politischen Kriterien von Kopenhagen erfüllen (siehe Kurzdarstellung mit dem Titel „Die Erweiterung der Europäischen Union“). Sobald ein Land als Bewerber anerkannt wurde, durchläuft es die verschiedenen Phasen des Prozesses, wobei das Tempo weitgehend von den Verdiensten und Fortschritten des jeweiligen Landes abhängt.

Das Bewerberland muss sämtliche Rechtsvorschriften der EU (den gemeinschaftlichen Besitzstand) annehmen und umsetzen. Die Kommission berichtet in ihren jährlichen Länderberichten über den Fortschritt. Jeder wichtige Beschluss – von der Eröffnung der Verhandlungen bis zu ihrem Abschluss – wird einstimmig vom Rat getroffen. Der Beitrittsvertrag muss vom Parlament und vom Rat verabschiedet werden, bevor er von allen Vertragsstaaten ratifiziert wird.

Bewerberländer und potenzielle Bewerberländer erhalten finanzielle Unterstützung, damit sie die notwendigen Reformen durchführen können. Seit 2007 erfolgt die Heranführungshilfe der EU über ein einziges einheitliches Instrument: das Instrument für Heranführungshilfe (IPA).

Die meisten Bewerberländer und potenziellen Bewerberländer können auch an EU-Programmen teilnehmen.

C. Regionale Zusammenarbeit

Die europäische Integration und die regionale Zusammenarbeit sind eng verflochten. Als eines der zentralen Ziele des SAP sollen die Länder der Region den Anreiz erhalten, in einer Vielzahl von Bereichen, darunter bei der Verfolgung von Kriegsverbrechen, Grenzangelegenheiten, Flüchtlingsfragen und der Bekämpfung der organisierten Kriminalität, zusammenzuarbeiten. Ein spezifisches Element des IPA betrifft die regionale Zusammenarbeit und grenzübergreifende Programme.

Der Regionale Kooperationsrat (RCC) mit Sitz in Sarajevo untersteht dem Südosteuropäischen Kooperationsprozess (SEECP). Durch den RCC sollen die europäischen und euroatlantischen Bestrebungen seiner Mitglieder, die nicht in der EU sind, unterstützt und die Zusammenarbeit in Bereichen wie wirtschaftlicher und sozialer Entwicklung, Energie und Infrastruktur, Justiz und Inneres, Sicherheit, Entwicklung von Humankapital und parlamentarischen Beziehungen ausgebaut werden. Die EU und zahlreiche einzelne Mitgliedstaaten unterstützen den RCC und wirken darin mit.

Das Mitteleuropäische Freihandelsabkommen (CEFTA) ist eine weitere wichtige Initiative in der Region. Zudem beteiligen sich die Länder des westlichen Balkans auch an verschiedenen regionalen Rahmenstrukturen.

D. Visumfreies Reisen

Die visafreie Einreise in den Schengen-Raum wurde Bürgern aus der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien (nun Republik Nordmazedonien), Montenegro und Serbien im Dezember 2009 und Bürgern aus Albanien sowie Bosnien und Herzegowina im November 2010 gewährt. Im Januar 2012 wurde mit dem Kosovo ein Dialog über die Liberalisierung der Visabestimmungen eingeleitet. Im Juli 2018 bestätigte die Kommission, dass das Kosovo alle Kriterien erfüllt hat. Das Parlament beschloss dementsprechend, interinstitutionelle Verhandlungen aufzunehmen, die noch andauern, da einige EU-Mitgliedstaaten weiterhin Vorbehalte haben.

Derzeitiger Stand

A. Albanien

Albanien beantragte am 28. April 2009 die EU-Mitgliedschaft. 2012 empfahl die Kommission, dem Land vorbehaltlich der Annahme anhängiger Reformen den Status eines Bewerberlandes zu gewähren. Im Oktober 2013 empfahl die Kommission einstimmig, Albanien den Status eines EU-Beitrittskandidaten zu gewähren, was im Juni 2014 geschah. Angesichts der im Land erzielten Fortschritte empfahl die Kommission 2016, 2018 und 2019 die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen mit Albanien. Im Juni 2018 stimmte der Rat der möglichen Aufnahme von Beitrittsverhandlungen mit Albanien im Juni 2019 zu, sofern die erforderlichen Voraussetzungen erfüllt sind. Allerdings gab der Rat weder im Juni 2019 noch im Oktober 2019 grünes Licht für die Eröffnung von Beitrittsverhandlungen. Im März 2020 beschloss er schließlich, die Beitrittsverhandlungen – abhängig von der Erfüllung mehrerer Bedingungen – zu eröffnen. Im Juli 2020 legte die Kommission den Mitgliedsstaaten den Entwurf des Verhandlungsrahmens vor – den ersten, in dem die im Februar 2020 überarbeitete Methode für die Erweiterung auf dem westlichen Balkan berücksichtigt wird. Knapp anderthalb Jahre später steht die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen mit Albanien noch aus.

B. Bosnien und Herzegowina

Bosnien und Herzegowina ist ein potenzielles Bewerberland. Ein SAA wurde ausgehandelt und im Juni 2008 unterzeichnet, allerdings wurde sein Inkrafttreten ausgesetzt, hauptsächlich aufgrund der Tatsache, dass es das Land unterlassen hat, ein Grundsatzurteil des Europäischen Gerichthofs für Menschenrechte umzusetzen. Durch den von der EU angenommenen neuen Ansatz für das Land, in dem die wirtschaftspolitische Steuerung stärker in den Mittelpunkt gerückt wurde, konnte das SAA am 1. Juni 2015 endlich in Kraft treten. Am 15. Februar 2016 reichte das Land einen Antrag auf Mitgliedschaft ein. Die Kommission legte ihre Stellungnahme einschließlich einer Liste mit 14 vorrangigen Punkten für Bosnien und Herzegowina im Mai 2019 vor. Die Grundlage bildeten die Antworten von Bosnien und Herzegowina auf einen umfassenden Fragenkatalog. Eine der 14 wichtigsten Prioritäten ist es, das ordnungsgemäße Funktionieren des Parlamentarischen Stabilitäts- und Assoziationsausschusses, der die parlamentarische Dimension des SAA verkörpert, sicherzustellen. Im Juli 2020 – fast fünf Jahre nach der ersten Sitzung des Parlamentarischen Stabilitäts- und Assoziationsausschusses EU-Bosnien und Herzegowina im November 2015 – stimmte das Parlament von Bosnien und Herzegowina über die Geschäftsordnung des Parlamentarischen Stabilitäts- und Assoziationsausschusses ab, die in der zweiten Sitzung des Ausschusses im Juni 2021 offiziell angenommen wurde.

C. Republik Nordmazedonien

Die ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien (jetzt Republik Nordmazedonien) beantragte im März 2004 die EU-Mitgliedschaft und erhielt im Dezember 2005 den Status eines EU-Beitrittskandidaten. Das Land konnte jedoch – in erster Linie aufgrund des Streits mit Griechenland über die Verwendung des Namens „Mazedonien“ – über viele Jahre keine Beitrittsverhandlungen aufnehmen. Dieser Streit wurde durch das im Februar 2019 in Kraft getretene Prespa-Abkommen über den neuen Namen des Landes – Republik Nordmazedonien oder Nordmazedonien – erfolgreich beigelegt. Seit 2009 hat die Kommission beständig und mit der uneingeschränkten Unterstützung des Europäischen Parlaments empfohlen, dass Beitrittsverhandlungen eröffnet werden. Im Juni 2018 stimmte der Rat der möglichen Aufnahme von Beitrittsverhandlungen mit Nordmazedonien im Juni 2019 zu, sofern die erforderlichen Voraussetzungen erfüllt werden. Allerdings gab der Rat weder im Juni 2019 noch im Oktober 2019 grünes Licht für die Eröffnung von Beitrittsverhandlungen. Im März 2020 beschloss er, die Beitrittsverhandlungen ohne zusätzliche Auflagen zu eröffnen. Im Juli 2020 legte die Kommission den Mitgliedsstaaten den Entwurf des Verhandlungsrahmens vor – den ersten, in dem die überarbeitete Methode für die Erweiterung auf dem westlichen Balkan berücksichtigt wird. Knapp anderthalb Jahre später steht die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen mit Nordmazedonien – und Albanien – noch aus. Grund dafür sind in erster Linie Probleme zwischen Nordmazedonien und Bulgarien, die mit der Identität, der Sprache und der Geschichte zusammenhängen.

D. Das Kosovo

Das Kosovo ist ein potenzieller Bewerber für den Beitritt zur EU. Im Februar 2008 erklärte er einseitig seine Unabhängigkeit. Fünf EU-Mitgliedstaaten (Zypern, Griechenland, Rumänien, die Slowakei und Spanien) und zwei Länder in der Region (Serbien und Bosnien und Herzegowina) haben die Unabhängigkeit des Kosovo nicht anerkannt. Im Juli 2018 – sechs Jahre nach der Veröffentlichung eines Fahrplans für die Visaliberalisierung – bestätigte die Kommission, dass das Kosovo sämtliche Kriterien erfüllt. Das Europäische Parlament reagierte sofort und nahm interinstitutionelle Verhandlungen auf, die noch andauern. In der Region ist nur das Kosovo nach wie vor von der Visaliberalisierung ausgenommen, da einige EU-Mitgliedstaaten weiterhin Vorbehalte haben. Im Anschluss an ein wegweisendes Abkommen über die Normalisierung der Beziehungen, das im April 2013 zwischen Belgrad und Priština erzielt wurde („Abkommen von Brüssel“), beschloss der Europäische Rat im Juni 2013, die Verhandlungen über ein SAA mit dem Kosovo aufzunehmen, das am 1. April 2016 in Kraft trat. Die künftige Integration des Kosovo in die EU bleibt – wie im Fall Serbiens – eng mit dem von der EU moderierten Dialog auf hoher Ebene zwischen dem Kosovo und Serbien verknüpft, der in ein umfassendes, rechtsverbindliches Abkommen über die Normalisierung ihrer Beziehungen münden soll.

E. Marokko

Montenegro, das seine Unabhängigkeit 2006 erlangte, beantragte die EU-Mitgliedschaft im Dezember 2008. Im Dezember 2010 wurde dem Land der Status eines Beitrittskandidaten gewährt, und die Beitrittsverhandlungen wurden im Juni 2012 aufgenommen. Gemäß dem neuen Ansatz der EU in Bezug auf den Beitrittsprozess wurden die wesentlichen Kapitel zur Rechtsstaatlichkeit – Kapitel 23 über Judikative und Grundrechte und Kapitel 24 über Justiz, Freiheit und Sicherheit – im Dezember 2013 in einer frühen Phase der Verhandlungen eröffnet. Bislang sind alle 33 überprüften Verhandlungskapitel eröffnet worden; nur drei davon wurden bereits vorläufig abgeschlossen. Das verbleibende zentrale Kapitel (zur Wettbewerbspolitik) wurde im Juni 2020 eröffnet. In ihrer Strategie für den westlichen Balkan, die im Februar 2018 veröffentlicht wurde, erklärte die Kommission, dass Montenegro (und Serbien) der EU bis 2025 beitreten könnten, obgleich sie einräumt, dass diese Perspektive „sehr ambitioniert“ sei.

F. Serbien

Serbien stellte seinen Antrag auf Mitgliedschaft in der EU im Dezember 2009 und erhielt im März 2012 den Status eines Beitrittskandidaten, nachdem Belgrad und Priština eine Einigung über die regionale Vertretung des Kosovo erzielt hatten. Die Beitrittsverhandlungen wurden am 21. Januar 2014 förmlich aufgenommen. Die ersten beiden Kapitel, darunter jenes über die Normalisierung der Beziehungen zum Kosovo, wurden im Dezember 2015 eröffnet. Die beiden zentralen Kapitel über die Rechtsstaatlichkeit (Kapitel 23 und 24) wurden am 18. Juli 2016 eröffnet. Bislang sind 18 der insgesamt 35 Verhandlungskapitel eröffnet worden; zwei davon wurden bereits vorläufig abgeschlossen. Seit Dezember 2019 wurden keine neuen Kapitel eröffnet. In ihrer Strategie für den westlichen Balkan, die im Februar 2018 veröffentlicht wurde, erklärte die Kommission, dass Serbien (und Montenegro) der EU bis 2025 beitreten könnten, obgleich sie einräumt, dass diese Perspektive „sehr ambitioniert“ sei. Die künftige Integration Serbiens in die EU bleibt – wie im Fall des Kosovo – eng mit dem von der EU moderierten Dialog auf hoher Ebene zwischen Serbien und dem Kosovo verknüpft, der in ein umfassendes, rechtsverbindliches Abkommen über die Normalisierung ihrer Beziehungen münden soll.

Rolle des Europäischen Parlaments

Das Parlament wirkt in vollem Umfang am Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess mit, und seine Zustimmung ist für den Abschluss sämtlicher SAA erforderlich (Artikel 218 Absatz 6 AEUV). Das Parlament muss auch jedem neuen Beitritt zur EU zustimmen (Artikel 49 EUV). Zudem hat es durch seine Haushaltsbefugnisse einen unmittelbaren Einfluss auf die Beträge, die dem Instrument für Heranführungshilfe zugewiesen werden. Der Ausschuss für auswärtige Angelegenheiten des Parlaments benennt ständige Berichterstatter für alle Bewerberländer und potenziellen Bewerberländer. Das Parlament legt seinen Standpunkt zur Erweiterung in Form von jährlichen Entschließungen zu den neuesten jährlichen Länderberichten der Kommission dar. Im Juni 2020 gab das Parlament im Anschluss an den EU-Westbalkan-Gipfel von Zagreb, der per Videokonferenz stattfand, eine Reihe von Empfehlungen zu den Ländern des westlichen Balkans ab. In Nordmazedonien und Serbien hat das Parlament die Annäherung zwischen den politischen Parteien erleichtert. Schließlich unterhält es über seine Delegationen, die mit ihren Amtskollegen im Durchschnitt zweimal jährlich Themen erörtern, die für den SAP und den EU-Beitrittsprozess von Belang sind, regelmäßige bilaterale Beziehungen zu den Parlamenten der Länder des westlichen Balkans.

 

André De Munter