Der Europäische Wirtschaftsraum, die Schweiz und der Norden

Der Europäische Wirtschaftsraum (EWR) wurde 1994 eingerichtet, um die EU-Bestimmungen über den Binnenmarkt auf die Staaten der Europäischen Freihandelszone (EFTA) auszudehnen. Norwegen, Island und Liechtenstein gehören dem EWR an. Die Schweiz ist Mitglied der EFTA, gehört aber nicht zum EWR. Die EU und die nordischen EWR/EFTA-Staaten (Norwegen und Island) sind zudem durch verschiedene Politikbereiche in Bezug auf den Norden und Foren mit Schwerpunkt auf den sich schnell entwickelnden nördlichen Ausläufern Europas und der gesamten Arktis verbunden.

Rechtsgrundlage

Für den EWR: Artikel 217 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (Assoziierungsabkommen).

Für die Schweiz: Versicherungsabkommen aus dem Jahr 1989, bilaterale Abkommen I aus dem Jahr 1999, bilaterale Abkommen II aus dem Jahr 2004.

Der EWR

A. Ziele

Mit dem Europäischen Wirtschaftsraum soll der Binnenmarkt der EU auf Staaten der Europäischen Freihandelszone ausgedehnt werden. Die derzeitigen EFTA-Staaten wollen der EU nicht beitreten. Die EU-Binnenmarktvorschriften werden in die Rechtsvorschriften der EWR/EFTA-Staaten aufgenommen, sobald diese ihrer Übernahme zugestimmt haben. Die Verwaltung und Leitung des EWR werden in einer Zwei-Säulen-Struktur zwischen der EU und den EWR/EFTA-Staaten aufgeteilt. Beschlüsse werden von gemeinsamen EWR-Gremien gefasst (dem EWR-Rat, dem Gemeinsamen EWR-Ausschuss, dem Gemeinsamen Parlamentarischen EWR-Ausschuss und dem Beratenden EWR-Ausschuss).

B. Hintergrund

Im Jahr 1992 handelten die damals sieben EFTA-Staaten ein Abkommen aus, durch das sie sich an dem 1985 auf den Weg gebrachten und Ende 1992 abgeschlossenen ehrgeizigen Projekt des Binnenmarktes der Europäischen Gemeinschaft beteiligen konnten. Das EWR-Abkommen wurde am 2. Mai 1992 unterzeichnet und trat am 1. Januar 1994 in Kraft.

Schon bald jedoch sank die Zahl der EWR/EFTA-Staaten. Aufgrund eines negativen Resultats eines Referendums zu dieser Angelegenheit ratifizierte die Schweiz das Abkommen nicht, und Österreich, Finnland und Schweden traten 1995 der EU bei. Lediglich Island, Norwegen und Liechtenstein verblieben im EWR. Die zehn neuen Mitgliedstaaten, die der EU am 1. Mai 2004 beitraten, wurden automatisch Teil des EWR, so auch Bulgarien und Rumänien, die der EU im Jahr 2007 beitraten. Dies galt 2013 auch für Kroatien, wobei in diesem Fall die Vereinbarung über die Beteiligung Kroatiens am EWR bereits seit April 2014 vorläufig angewandt wird. Sie tritt förmlich in Kraft, sobald die Ratifizierung durch alle Mitgliedstaaten abgeschlossen ist.

Im Juni 2009 beantragte Island den Beitritt zur EU als Ausweg aus der weltweiten Finanzkrise 2007-2008. Der Rat akzeptierte den Antrag Islands am 17. Juni 2010 und die Verhandlungen wurden im Juni 2011 aufgenommen. Im März 2015 erklärte die isländische Regierung in einem an den Rat der EU gerichteten Schreiben jedoch, dass Island nicht als Bewerberland auf dem Weg zur EU-Mitgliedschaft betrachtet werden solle. Obwohl die Regierung den Antrag nicht offiziell zurückgezogen hat, behandelt die EU Island derzeit nicht als Bewerberland.

C. Der Geltungsbereich des EWR

Der EWR geht über Freihandelsabkommen im herkömmlichen Sinne hinaus, da die Rechte und Pflichten des EU-Binnenmarkts auf die EWR/EFTA-Staaten (mit Ausnahme der Schweiz) ausgedehnt werden. Der EWR schließt die vier Freiheiten des Binnenmarkts (freier Waren-, Personen-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr) sowie damit verbundene Politikbereiche (Wettbewerb, Transport, Energie und die wirtschaftliche und währungspolitische Zusammenarbeit) ein. Das Abkommen umfasst horizontale Politikbereiche, die unmittelbar mit den vier Freiheiten verbunden sind: Sozialpolitik (einschließlich Gesundheit und Sicherheit am Arbeitsplatz, Arbeitnehmerrecht und die Gleichbehandlung von Männern und Frauen), Politik in den Bereichen Verbraucherschutz, Umwelt, Statistik und Gesellschaftsrecht sowie verschiedene flankierende Politikbereiche, z. B. im Bereich Forschung und technische Entwicklung, die nicht auf dem EU-Besitzstand oder verbindlichen Rechtsakten beruhen, aber im Rahmen von Tätigkeiten der Zusammenarbeit umgesetzt werden.

D. Die Grenzen des EWR

Mit dem EWR-Abkommen werden keine verbindlichen Vorschriften für den Binnenmarkt oder in anderen Politikbereichen der EU-Verträge geschaffen. Insbesondere beziehen sich die verbindlichen Vorschriften des Abkommens nicht auf

• die Gemeinsame Agrarpolitik und die Gemeinsame Fischereipolitik (wobei das Abkommen dennoch Bestimmungen über den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen und Fischereierzeugnissen enthält),
• die Zollunion,
• die Gemeinsame Handelspolitik,
• die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik,
• die Bereiche Justiz und Inneres (obwohl alle EFTA-Staaten dem Schengen-Raum angehören),
• die Wirtschafts- und Währungsunion.

E. Organe und Mechanismen des EWR

1. Übernahme der EU-Rechtsvorschriften

Neue, den Binnenmarkt der EU betreffende Texte werden vom Gemeinsamen EWR-Ausschuss geprüft, der sich aus Vertretern der EU und der drei EWR/EFTA-Staaten zusammensetzt. Der Ausschuss tritt einmal im Monat zusammen und entscheidet, welche Rechtsvorschriften und Rechtsakte der EU (Maßnahmen, Programme usw.) in das EWR-Abkommen übernommen werden sollen. Die Rechtsvorschriften werden formell durch Aufnahme der jeweiligen Rechtsakte in das Verzeichnis der Protokolle und Anhänge zum EWR-Abkommen integriert. Auf diese Weise wurden bereits einige tausend Rechtsakte in das EWR-Abkommen übernommen. Der EWR-Rat, der aus Vertretern des Rates der EU und den Außenministern der EWR/EFTA-Staaten besteht, tagt mindestens zweimal pro Jahr, um die politischen Leitlinien für den Gemeinsamen Ausschuss auszuarbeiten. Das EWR-Abkommen enthält Bestimmungen, die die Beiträge der EWR/EFTA-Staaten in verschiedenen Phasen des EU-Gesetzgebungsverfahrens erleichtern sollen, bevor neue Rechtsvorschriften erlassen werden (Beschlussfassung).

2. Umsetzung

Wurde ein EU-Rechtsakt in das EWR-Abkommen übernommen, muss er von den EWR/EFTA-Staaten in nationales Recht umgesetzt werden, sofern das nationale Recht dies erfordert. Dafür kann ein Regierungsbeschluss bereits ausreichen, möglicherweise muss aber auch die Zustimmung des Parlaments eingeholt werden. Die Umsetzung ist eine formelle Aufgabe. Zu diesem Zeitpunkt sind nur Anpassungen rein technischer Natur möglich.

3. Überwachung

Wurden Binnenmarktvorschriften auf die EWR/EFTA-Staaten ausgedehnt, wird deren Umsetzung und Anwendung durch die EFTA-Überwachungsbehörde und den EFTA-Gerichtshof überwacht. Die EFTA-Überwachungsbehörde führt einen Binnenmarktanzeiger, um die Umsetzung der Rechtsvorschriften in den EWR-Staaten zu verfolgen.

4. Rolle der Parlamente

Sowohl das Europäische Parlament als auch die nationalen Parlamente der EWR/EFTA-Staaten sind eng in die Überwachung des EWR-Abkommens eingebunden. Gemäß Artikel 95 des Abkommens wurde ein Gemeinsamer Parlamentarischer EWR-Ausschuss eingerichtet, der zweimal im Jahr zusammenkommt. Diese Sitzungen werden abwechselnd vom Europäischen Parlament und den nationalen Parlamenten der EWR/EFTA-Staaten ausgerichtet. Den Vorsitz des Ausschusses übernimmt jeweils für ein Jahr abwechselnd ein Mitglied des Europäischen Parlaments und ein Parlamentarier aus einem der EWR/EFTA-Staaten. Jede Delegation besteht aus zwölf Mitgliedern. Mitglieder der Schweizerischen Bundesversammlung nehmen als Beobachter an den Sitzungen teil. Sämtliche für den EWR geltenden EU-Rechtsvorschriften unterliegen der Kontrolle durch den Gemeinsamen Parlamentarischen EWR-Ausschuss, dessen Mitglieder das Recht haben, schriftliche und mündliche Anfragen an die Mitglieder des EWR-Rates und des Gemeinsamen EWR-Ausschusses zu richten und ihre Standpunkte in Berichten oder Entschließungen darzulegen. Dasselbe Verfahren findet auch auf die Kontrolle der Umsetzung von Rechtsvorschriften Anwendung. Der Gemeinsame Parlamentarische EWR-Ausschuss verabschiedet jedes Jahr eine Entschließung zum Jahresbericht des Gemeinsamen EWR-Ausschusses über das Funktionieren des EWR-Abkommens, in der er seine Ansichten zu den Fortschritten bei der Übernahme des EU-Rechts und zum bestehenden Rückstand darlegt und Empfehlungen für das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts ausspricht.

Schweiz

Die Schweiz nahm als EFTA-Mitglied an den Verhandlungen über das EWR-Abkommen teil und unterzeichnete dieses am 2. Mai 1992. Unmittelbar danach, am 22. Mai 1992, reichte die Schweizer Regierung einen Antrag auf Beitritt zur EU ein. Da sich die Schweizer Bürgerinnen und Bürger in einem Referendum am 6. Dezember 1992 jedoch gegen die Mitgliedschaft im EWR ausgesprochen hatten, verfolgte der Schweizer Bundesrat nicht länger einen Beitritt der Schweiz zu der EU und dem EWR. Seitdem hat die Schweiz ihre Beziehungen zur EU durch bilaterale Abkommen weiterentwickelt, um ihre wirtschaftliche Integration mit der EU zu wahren. Nach der Volksinitiative „Gegen Masseneinwanderung“ im Februar 2014 in der Schweiz waren die bilateralen Beziehungen angespannt. Durch die Initiative wurden die Grundsätze der Freizügigkeit und des Binnenmarktes, die das Fundament dieser Beziehungen bilden, infrage gestellt. Mit dem Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration hat das Schweizer Parlament am 16. Dezember 2016 das Ergebnis der Volksinitiative von 2014 auf eine Weise umgesetzt, die weniger einschneidend ist. Damit hat es den Weg für eine Normalisierung der Beziehungen zwischen der EU und der Schweiz geebnet.

Die EU und die Schweiz haben mehr als 120 bilaterale Abkommen unterzeichnet, einschließlich eines Freihandelsabkommens 1972 sowie zwei großer Pakete sektorieller bilateraler Abkommen, durch die zum Zeitpunkt der Unterzeichnung ein Großteil des schweizerischen Rechts an das der EU angeglichen wurde. Das erste Paket von sektoriellen Abkommen (als „Bilaterale Abkommen I“ bekannt) wurde 1999 unterzeichnet und ist 2002 in Kraft getreten. Die sieben Abkommen (über Personenfreizügigkeit, Luftverkehr, Landverkehr, Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen, technische Handelshemmnisse, öffentliches Beschaffungswesen und Forschungszusammenarbeit) decken die Themen Freizügigkeit und gegenseitige Marktöffnung ab. Im Jahr 2004 wurde ein weiteres Paket von sektoriellen Abkommen (Bilaterale Abkommen II) unterzeichnet, die von 2005 bis 2009 nach und nach in Kraft getreten sind. Diese Abkommen stehen im Zusammenhang mit der verstärkten wirtschaftlichen Zusammenarbeit sowie der vertieften Zusammenarbeit in den Bereichen Asyl und Reisefreiheit im Schengen-Raum. Sie umfassen auch die Beteiligung der Schweiz am Dublin-System, am EU-Programm MEDIA und an der Europäischen Umweltagentur sowie landwirtschaftliche Verarbeitungsprodukte, Statistik, Betrugsbekämpfung und die Besteuerung von Zinserträgen. Finanzielle Beiträge der Schweiz zum wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt in den neuen EU-Mitgliedstaaten werden ebenfalls abgedeckt.

Mit den Abkommen wurden die wirtschaftlichen Beziehungen vertieft. Gleichzeitig entstand ein komplexes und teilweise widersprüchliches Netz von Verpflichtungen. Bilaterale Abkommen müssen regelmäßig aktualisiert werden und besitzen nicht den dynamischen Charakter des EWR-Abkommens. Es gibt auch keine Überwachungsregelungen oder wirksamen Streitbeilegungsmechanismen. Um diese Probleme zu lösen, wurden am 22. Mai 2014 Verhandlungen zwischen der EU und der Schweiz über ein institutionelles Rahmenabkommen aufgenommen. Im Rahmen der Verhandlungen wurde versucht, mehrere schwierige Fragen zu klären, von den Bedingungen für Dienstleister der EU in der Schweiz bis zur Rolle des Gerichtshofs der EU bei der Streitbeilegung. Die Verhandlungen über das institutionelle Rahmenabkommen wurden am 23. November 2018 auf politischer Ebene abgeschlossen. Anschließend leitete der Schweizer Rat eine umfassende interne Konsultation mit den zuständigen Ausschüssen der Schweizerischen Bundesversammlung und Parteien, Kantonen, Sozialpartnern und der Wissenschaft sowie der Wirtschaft ein. Diese wird als Grundlage für die Entscheidung dienen, ob das Abkommen der Schweizerischen Bundesversammlung zur Genehmigung vorgelegt werden soll. Während der Konsultationen, die im April 2019 abgeschlossen wurden, wurde eine Reihe von Fragen aufgeworfen, zu denen die schweizerische Seite weitere Klarstellungen forderte.

Am 27. September 2020 hielt die Schweiz auf Initiative der Schweizerischen Volkspartei (SVP) eine Volksabstimmung über die Kündigung des Abkommens mit der EU über Personenfreizügigkeit ab. Fast 62 % der Wählerinnen und Wähler lehnten die Initiative der SVP ab.

Nach der Volksabstimmung und sobald es unter den Bedingungen der COVID-19-Pandemie möglich war, wurden die Gespräche über Klarstellungen bezüglich des institutionellen Rahmenabkommens im Januar 2021 wieder aufgenommen. Am 26. Mai 2021 unterrichtete der Schweizer Bundesrat die Europäische Kommission jedoch über seine Entscheidung, die Verhandlungen zu beenden.

Am 23. Februar 2022 verabschiedete der Schweizer Bundesrat eine Reihe von Leitlinien für ein neues Verhandlungspaket mit der EU, einschließlich institutioneller Elemente, die in jedem bestehenden und künftigen bilateralen Abkommen über den Binnenmarkt zu verankern sind.

Auf der Grundlage dieser neuen Stoßrichtung folgten Sondierungsgespräche zwischen der Europäischen Kommission und Vertretern des Schweizer Bundesrates. Am 15. Dezember 2023 veröffentlichten die Kommission und der Bundesrat eine Vereinbarung, in der die Ergebnisse der Sondierungsgespräche schriftlich festgehalten werden.

Am 8. März 2024 billigte der Bundesrat auf der Grundlage der Vereinbarung das schweizerische Mandat für Verhandlungen mit der EU über ein umfassendes Maßnahmenpaket zur Vertiefung der Beziehungen zwischen der EU und der Schweiz. Der Rat der EU ermächtigte die Kommission, im Namen der EU Verhandlungen aufzunehmen, und nahm das Mandat für Verhandlungen am 12. März 2024 an. Die Verhandlungen wurden am 18. März offiziell von Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen und Viola Amherd, der Bundespräsidentin der Schweiz, eingeleitet.

Die Politik in Bezug auf den Norden

Die EU beteiligt sich aktiv an verschiedenen Politikbereichen und Foren mit Schwerpunkt auf den sich schnell entwickelnden nördlichen Ausläufern Europas und der gesamten Arktis. Insbesondere wurde nach dem Einmarsch Russlands in die Ukraine am 24. Februar 2022 in diesem Sinn jegliche Zusammenarbeit mit Russland ausgesetzt. Die EU ist in verschiedenen einschlägigen Foren aktiv:

• Die Nördliche Dimension dient seit 2007 als gemeinsamer Politikbereich für die EU, Russland, Norwegen und Island. Dieser Politikbereich hat zu erfolgreichen bereichsspezifischen Partnerschaften für die Zusammenarbeit im Ostsee- und Barentsseeraum geführt. Die Nördliche Dimension umfasst ein parlamentarisches Gremium – das Parlamentarische Forum zur Nördlichen Dimension –, dessen Gründungsmitglied das Europäische Parlament ist.
• Der Ostseerat (CBSS) wurde 1992 nach der Auflösung der UdSSR von der EU und den Anliegerstaaten gegründet. Alle Mitgliedstaaten des Ostseerates nehmen an der Ostseeparlamentarierkonferenz (BSPC) teil, zu deren Mitgliedern auch das Europäische Parlament gehört.
• Die Zusammenarbeit im Barentsseeraum vereint die nördlichen Regionen Finnlands, Norwegens, Schwedens und die nordwestlichen Regionen Russlands. Diese Zusammenarbeit erfolgt im Rahmen des substaatlichen Barents-Regionalrats, des zwischenstaatlichen Euro-Arktischen Barents-Rats (dem auch die Europäische Union angehört) und einer parlamentarischen Konferenz (zu deren Mitgliedern auch das Europäische Parlament gehört).
• Was die Angelegenheiten im arktischen Polargebiet angeht, beruht die Politik der EU für die Arktis auf Mitteilungen der Kommission bzw. des Europäischen Auswärtigen Dienstes (EAD) (2008, 2012, 2016 und 2021), Schlussfolgerungen des Rates (2009, 2014, 2016 und 2019) und Entschließungen des Europäischen Parlaments (2011, 2014, 2017 und 2021). Am 16. März 2017 nahm das Europäische Parlament eine Entschließung zu einer integrierten Politik der EU für die Arktis an. Die jüngste Entschließung in diesem Bereich mit dem Titel „Die Arktis: Chancen, Bedenken und Sicherheitsherausforderungen“ wurde am 7. Oktober 2021 im Plenum angenommen.
• Am 13. Oktober 2021 stellten die Europäische Kommission und der EAD die neue Politik der EU für die Arktis vor. Seit 2013 nimmt die EU an Tagungen des Arktischen Rates teil, der jedoch bisher noch nicht über den Antrag der EU auf förmlichen Beobachterstatus im Jahr 2008 entschieden hat. Das Europäische Parlament ist Mitglied der Konferenz der Parlamentarier der Arktis.
• Das Europäische Parlament wird regelmäßig zu den Jahrestagungen des Nordischen Rates eingeladen und nimmt daran teil. Am 6. Oktober 2020 billigte die Konferenz der Präsidenten des Parlaments den Antrag des Nordischen Rates, förmlichere Beziehungen zwischen den beiden Organen aufzunehmen. Es finden jährliche interparlamentarische Treffen zwischen der EU und dem Nordischen Rat statt. Darüber hinaus kommen Delegationen des Europäischen Parlaments und des Westnordischen Rates, bestehend aus Parlamentariern von den Färöern sowie aus Grönland und Island, einmal im Jahr zusammen.

 

María Álvarez López / Algirdas Razauskas

04-2024