Die Einnahmen der Europäischen Union

Der Haushalt der Europäischen Union finanziert sich nahezu vollständig (zu 99 %) aus Eigenmitteln. Die jährlichen Einnahmen müssen die jährlichen Ausgaben vollständig decken. Der Beschluss über das Eigenmittelsystem wird vom Rat einstimmig unter Berücksichtigung der Stellungnahme des Europäischen Parlaments getroffen und bedarf der Ratifizierung durch die Mitgliedstaaten.

Rechtsgrundlage

  • Artikel 311 und Artikel 322 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) sowie Artikel 106a und Artikel 171 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft;
  • Beschluss 2014/335/EU, Euratom des Rates vom 26. Mai 2014 über das Eigenmittelsystem der Europäischen Union[1], Verordnung (EU, Euratom) Nr. 608/2014 des Rates vom 26. Mai 2014 zur Festlegung von Durchführungsbestimmungen für das Eigenmittelsystem der Europäischen Union[2] und Verordnung (EU, Euratom) Nr. 609/2014 des Rates vom 26. Mai 2014 zur Festlegung der Methoden und Verfahren für die Bereitstellung der traditionellen, der MwSt.- und der BNE-Eigenmittel sowie der Maßnahmen zur Bereitstellung der erforderlichen Kassenmittel[3]. Nach der Ratifizierung des Eigenmittelbeschlusses traten diese Rechtsakte am 1. Oktober 2016 in Kraft. Sie gelten rückwirkend ab dem 1. Januar 2014.

Ziel

Das Ziel ist die Sicherung der Finanzautonomie der Europäischen Union unter Wahrung der Haushaltsdisziplin.

So ist der Ablauf

Während der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) seit ihrer Gründung Eigenmittel zur Verfügung standen, wurden die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und die Europäische Atomgemeinschaft (Euratom) anfangs aus Beiträgen der Mitgliedstaaten finanziert. Mit dem Beschluss vom 21. April 1970 über Eigenmittel wurde der Übergang zur Finanzierung der EWG durch Eigenmittel vollzogen. Der Eigenmittelanteil zur Deckung der jährlichen Mittel für Zahlungen ist derzeit auf höchstens 1,20 % des Bruttonationaleinkommens (BNE) der Europäischen Union begrenzt[4]. Da stets ein ausgeglichener Haushalt vorgelegt werden muss, gilt für die Ausgaben dieselbe Obergrenze (1.4.3). In der Praxis wird die Obergrenze für Ausgaben im aktuellen Mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) 2014-2020 (1.4.3) in einer Höhe festgelegt, die rund 1 % des BNE der EU entspricht.

Zusammensetzung der Einnahmen

1. „Traditionelle“ Eigenmittel

Diese Eigenmittel umfassen Zölle, Agrarzölle sowie Zucker- und Isoglukoseabgaben. Sie wurden durch den Beschluss von 1970 geschaffen und werden seitdem erhoben. Der Anteil, der von den Mitgliedstaaten zur Deckung der Erhebungskosten einbehalten werden darf, wurde von 25 % auf 20 % gesenkt. Die „traditionellen“ Eigenmittel machen inzwischen knapp über 10 % des Eigenmittelaufkommens aus[5].

2. MwSt.-Eigenmittel

Derzeit wird ein bestimmter Prozentsatz der geschätzten Mehrwertsteuereinnahmen der Mitgliedstaaten an die Union überwiesen. Die MwSt.-Eigenmittel waren im Beschluss von 1970 zwar vorgesehen, doch musste die Harmonisierung der Mehrwertsteuersysteme der Mitgliedstaaten im Jahr 1979 abgewartet werden, ehe diese Regelung angewandt werden konnte. Die MwSt.-Eigenmittel machen inzwischen einen prozentualen Anteil der Einnahmen aus den Eigenmitteln aus, der mit dem der „traditionellen“ Eigenmittel vergleichbar ist.

3. BNE-Eigenmittel

Für diese Eigenmittelquelle, die durch den Beschluss 88/376/EWG des Rates geschaffen wurde, wird ein alljährlich im Rahmen des Haushaltsverfahrens festzulegender einheitlicher Abgabensatz auf das BNE der Mitgliedstaaten erhoben. Ursprünglich sollte die Abgabe nur erhoben werden, wenn die anderen Eigenmittel zur Ausgabendeckung nicht vollständig ausreichen, jetzt stammt jedoch ein Großteil des EU-Haushalts aus dieser Quelle. Seit den späten 1990er-Jahren haben sich die BNE-Eigenmittel verdreifacht; sie machen inzwischen gewöhnlich etwa 72 % des Eigenmittelaufkommens aus.

4. Sonstige Einnahmen und vom Vorjahr übertragener Saldo

Zu den sonstigen Einnahmen gehören die Steuern, die die EU-Bediensteten auf ihre Gehälter entrichten, Beiträge von Nicht-EU-Staaten zu bestimmten EU-Programmen sowie Geldbußen, die von Unternehmen entrichtet werden, die nachweislich gegen das Wettbewerbsrecht oder andere Rechtsvorschriften verstoßen haben. Der Saldo jedes Haushaltsjahres wird im Fall eines Überschusses als Einnahme in den Haushaltsplan des nächsten Jahres aufgenommen. Für gewöhnlich machen die sonstigen Einnahmen, Salden und technischen Anpassungen weniger als 10 % der Gesamteinnahmen aus.

5. Korrekturmechanismen

Das derzeitige Eigenmittelsystem soll auch die Korrektur der Haushaltsungleichgewichte zwischen den Beiträgen der Mitgliedstaaten bewirken. Mit der 1984 beschlossenen Korrektur zugunsten des Vereinigten Königreichs („VK-Ausgleich“) wurde der Beitrag des Vereinigten Königreichs um einen Betrag reduziert, der zwei Dritteln der Differenz zwischen seinem Beitrag (ausgenommen traditionelle Eigenmittel) und den Beträgen, die es aus dem Haushalt erhält, entspricht. Dieser Rabatt wurde 2007 so angepasst, dass die nicht für die Landwirtschaft bestimmten Ausgaben in den nach 2004 beigetretenen Mitgliedstaaten schrittweise von der Berechnung ausgenommen werden. Diese Korrektur wurde von allen anderen Mitgliedstaaten zu gleichen Teilen finanziert, ausgenommen Deutschland, den Niederlanden, Österreich und Schweden, deren Beitrag zur Finanzierung des „VK-Ausgleichs“ reduziert wurde. Deutschland, die Niederlande, Österreich und Schweden profitieren auch von einer reduzierten Abrufrate für die Mehrwertsteuer und den Niederlanden und Schweden wird eine Reduzierung ihrer BNE-Beiträge gewährt.

Schritte zur Reform der EU-Eigenmittel

Im Vertrag von Lissabon wurde bekräftigt, dass der Haushalt vollständig aus Eigenmitteln finanziert wird; außerdem wurde die Befugnis des Rates beibehalten, nach Anhörung des Parlaments das Eigenmittelsystem der Union einstimmig zu beschließen[6]. Es wurde die Möglichkeit eingeführt, neue Kategorien von Eigenmitteln einzuführen oder bestehende Kategorien abzuschaffen. Es wurde auch festgelegt, dass der Rat nur mit Zustimmung des Parlaments Durchführungsbestimmungen zu Beschlüssen dieser Art annehmen kann.

2014 wurde eine hochrangige Gruppe geschaffen, die im Dialog mit den nationalen Parlamenten eine allgemeine Überprüfung des Eigenmittelsystems durchführen sollte. Sie setzte sich aus Vertretern des Parlaments, des Rates und der Kommission zusammen, Vorsitzender war Mario Monti. Diese „Monti-Gruppe“ wurde infolge der Beharrlichkeit des Parlaments im Verlauf der Verhandlungen über den MFR 2014-2020 eingerichtet.

Sie legte ihren Abschlussbericht im Januar 2017 vor. Über einen Zeitraum von zwei Jahren hatte sie geprüft, wie man die Finanzierung des EU-Haushalts transparenter, einfacher, gerechter und demokratischer gestalten könnte. Die wichtigste Schlussfolgerung lautete, dass der Haushaltsplan der EU und die darin veranschlagten Ausgaben und Einnahmen überarbeitet werden müssen, damit die aktuellen Herausforderungen bewältigt werden und greifbare Ergebnisse für die europäischen Bürger erzielt werden können.

In ihrem im Juni 2017 vorgestellten Reflexionspapier zur Zukunft der EU-Finanzen erläuterte die Europäische Kommission fünf Szenarien und deren Auswirkungen auf die Einnahmenseite des Haushalts.

Am 2. Mai 2018 unterbreitete die Kommission Vorschläge[7] zur Vereinfachung der derzeitigen MwSt.-Eigenmittel und zur Einführung eines Pakets neuer Eigenmittel, das sich wie folgt zusammensetzen sollte:

  • 20 % der Einnahmen aus dem Emissionshandelssystem;
  • ein Abrufsatz von 3 % auf die neue gemeinsame konsolidierte Körperschaftsteuer-Bemessungsgrundlage (die mit der Annahme der erforderlichen Rechtsvorschriften Schritt für Schritt eingeführt werden soll);
  • ein nationaler Beitrag, der anhand der in jedem Mitgliedstaat anfallenden nicht wiederverwerteten Verpackungsabfälle aus Kunststoff berechnet wird (0,80 EUR pro Kilo).

Die Kommission schätzte, dass diese neuen Eigenmittel rund 12 % des gesamten EU-Haushalts ausmachen würden und Einnahmen von bis zu 22 Mrd. EUR pro Jahr einbringen könnten.

Die Kommission schlug vor, die derzeitigen Rabatte über einen Zeitraum von fünf Jahren auslaufen zu lassen und danach alle Rabatte abzuschaffen und den Anteil der Zolleinnahmen, die die Mitgliedstaaten zur Deckung der Erhebungskosten einbehalten, von 20 % auf 10 % zu senken. Darüber hinaus schlug sie vor, die derzeitige Obergrenze für die jährlichen Eigenmittel-Abrufsätze, die derzeit 1,20 % des BNE der EU beträgt, auf 1,29 % anzuheben, da eine EU-27 über ein geringeres Gesamt-BNE verfügt, zunehmend aus dem Unionshaushalt garantierte Instrumente verwendet werden und ein Vorschlag zur Integration des Europäischen Entwicklungsfonds in den Unionshaushalt vorliegt.

Rolle des Europäischen Parlaments

In den vergangenen Jahren hat das Parlament in einer Reihe von Entschließungen (z. B. in seiner Entschließung vom 17. Dezember 2014 zum System der Eigenmittel der Europäischen Gemeinschaften) auf Probleme mit dem Eigenmittelsystem hingewiesen, insbesondere in Bezug auf dessen übermäßige Komplexität. Das Parlament hat Vorschläge formuliert, die darauf abzielen, die Finanzautonomie der Union zu gewährleisten, und auf Reformen gedrängt, um die Erhebung der Einnahmen einfacher, transparenter und demokratischer zu gestalten.

Ausgehend von den neuen Bestimmungen des Vertrags von Lissabon hat das Parlament seine Forderung nach einer eingehenden Reform des Eigenmittelsystems wiederholt bekräftigt, beispielsweise in seiner Entschließung zu den Verhandlungen über den MFR 2014-2020 vom 15. April 2014.

In seiner legislativen Entschließung zu dem Entwurf eines Beschlusses des Rates über das Eigenmittelsystem der Europäischen Union vom 16. April 2014 hob das Parlament die Bedeutung der Monti-Gruppe hervor und betonte, dass neben anderen lähmenden Schwierigkeiten das Problem bestehe, dass das gegenwärtige System der Finanzierung der EU das Zustandekommen einer ausreichenden Mehrheit im Rat verhindere, um in den Jahreshaushalten Mittel für Zahlungen zu veranschlagen, die ausreichend seien, um die rechtlichen Verpflichtungen und politischen Zusagen der EU zu erfüllen.

In seiner Entschließung vom 6. Juli 2016 mit dem Titel „Vorbereitung der Überarbeitung des MFR 2014-2020 nach der Wahl: Beitrag des Parlaments im Vorfeld des Kommissionsvorschlags“ forderte das Parlament die Kommission auf, bis zum Ende des Jahres 2017 ein ehrgeiziges Legislativpaket über Eigenmittel für den Zeitraum ab 2021 vorzulegen, und zwar mit Einfachheit, Fairness und Transparenz als Leitlinien.

In seiner Entschließung zur Halbzeitüberarbeitung des MFR 2014-2020 vom 26. Oktober 2016 hob das Parlament erneut hervor, dass der Anteil an BNE-Beiträgen verringert werden müsse, und forderte, dass die MwSt.-Eigenmittel entweder umfassend reformiert oder vollständig abgeschafft werden. Darüber hinaus forderte das Parlament auch die Schaffung eines neuen Eigenmittels bzw. mehrerer neuer Eigenmittel sowie die schrittweise Abschaffung aller Arten von Rabatten.

In seiner Entschließung vom 24. Oktober 2017 zu dem Reflexionspapier über die Zukunft der EU-Finanzen bekräftigte das Parlament erneut sein Engagement für eine umfassende Reform des Eigenmittelsystems der EU. Es betonte, dass ein solches neues System eine ausgewogene Palette neuer und auf die Verwirklichung der politischen Ziele der EU ausgerichteter EU-Eigenmittel umfassen sollte, die schrittweise eingeführt werden, damit die Finanzierung der EU fairer und stabiler wird.

In seiner Entschließung vom 14. März 2018 zu der Reform des Eigenmittelsystems der Europäischen Union führte das Parlament die Gründe für eine Reform des derzeitigen Eigenmittelsystems an, einschließlich der Notwendigkeit, die Mängel zu beheben und die Union zu befähigen, ihre Politik zu finanzieren und neue Herausforderungen zu bewältigen. Das Parlament forderte ferner ein akzeptables und ausgewogenes Eigenmittelsystem, legte die Grundsätze und Annahmen für die Gestaltung eines neuen Systems dar, nannte die Kriterien für die Ermittlung neuer Eigenmittel und schlug ein Paket möglicher neuer Eigenmittel vor.

In seiner Entschließung vom 30. Mai 2018 zu den Themen „Mehrjähriger Finanzrahmen 2021-2027“ und „Eigenmittel“ begrüßte das Parlament die Vorschläge der Kommission vom 2. Mai 2018 zu den Eigenmitteln und bekräftigte erneut seinen Standpunkt, dass mit dem Parlament keine Einigung über den nächsten MFR erzielt werden könne, wenn keine entsprechenden Fortschritte im Bereich Eigenmittel erzielt würden.

In seiner Entschließung vom 14. November 2018 zu dem Mehrjährigen Finanzrahmen 2021-2027 forderte das Parlament die Kommission auf, die Stellungnahme Nr. 5/2018 des Europäischen Rechnungshofes zu berücksichtigen, und legte darüber hinaus weitere Einzelheiten zu seinen Vorschlägen in Bezug auf die Einführung einer Reihe neuer Eigenmittelkategorien vor, die den grundlegenden strategischen Zielen der EU entsprechen und für die Bürger keine höhere Steuerbelastung mit sich bringen würden.

In seiner Entschließung zum Mehrjährigen Finanzrahmen 2021-2027 und zu Eigenmitteln vom 10. Oktober 2019 bekräftigte das Parlament nach der Wahl erneut seinen Standpunkt. Es forderte insbesondere, ein CO₂-Grenzausgleichssystem einzurichten, „was eine angemessene Reaktion auf die Forderungen der Bevölkerung nach einer entschlossenen Führung im Kampf gegen den Klimawandel wäre und wodurch gleiche Wettbewerbsbedingungen im internationalen Handel sichergestellt würden“.

Entwicklungen im Jahr 2020

Am 28. Mai 2020 schlug die Kommission vor, durch Ausgaben von EU-Anleihen mit Laufzeiten von drei bis 30 Jahren bis zu 750 Mrd. EUR an den internationalen Märkten aufzunehmen, um den aufgestockten MFR sowie die Aufbau- und Resilienzfazilität (Finanzhilfen und Darlehen für EU-Staaten) zu finanzieren. Die von der EU eingegangenen Verbindlichkeiten für die Rückzahlung der auf dem Finanzmarkt aufgenommenen Gelder sollen nach dem Vorschlag der Kommission dadurch aufgebracht werden, dass die Eigenmittelobergrenze ausnahmsweise und vorübergehend um 0,6 % des BNE der EU erhöht wird. Dies würde zur vorgeschlagenen dauerhaften Erhöhung von 1,2 % auf 1,4 % des BNE hinzukommen, um der neuen wirtschaftlichen Lage Rechnung zu tragen. Nach Ansicht der Kommission stärkt Letzteres die Argumente für eine grundlegende Reform der Art und Weise, wie der Haushalt der Union finanziert wird. Zusätzlich zur Vereinfachung der derzeitigen MwSt.-Eigenmittel und nationalen Beiträge sowie neuen Eigenmitteln, die auf Grundlage der nicht wiederverwerteten Verpackungsabfälle aus Kunststoff berechnet werden, werden als weitere Möglichkeiten für neue Eigenmittel u. a. eine Erweiterung der auf dem Emissionshandelssystem beruhenden Eigenmittel auf See- und Luftfahrt, ein CO₂-Grenzausgleichssystem, auf der Körperschaftsteuer beruhende Eigenmittel sowie eine Digitalsteuer auf Unternehmen mit einem weltweiten Jahresumsatz von mehr als 750 Mio. EUR genannt.

In seiner Entschließung zum neuen mehrjährigen Finanzrahmen, den Eigenmitteln und dem Aufbauplan vom 15. Mai 2020 forderte das Parlament eine umgehende und dauerhafte Anhebung der Eigenmittelobergrenze, um den Mittelbedarf in Bezug auf den MFR und den Aufbau- und Transformationsfonds zu decken und dem voraussichtlichen Rückgang des BNE nach der durch die Krise verursachten Rezession Rechnung zu tragen; um nicht nur Zinsen und Kapital der von der Union zur Finanzierung der Erholung begebenen Anleihen zu zahlen, sondern auch einen ehrgeizigen MFR zu finanzieren, wobei jedoch betont wurde, dass es notwendig sei, die BNE-Beiträge der Mitgliedstaaten auf dem derzeitigen nominalen Niveau zu belassen.

Bei der außerordentlichen Tagung des Europäischen Rates vom 17. bis 21. Juli 2020 einigten sich die Staats- und Regierungschefs auf einen neuen MFR, das Aufbauinstrument Next Generation EU und die Eigenmittel, darunter auch der Vorschlag der Kommission, die Obergrenze für Zahlungen zu erhöhen, sowie eine neue Eigenmittelquelle, die auf nicht wiederverwerteten Kunststoffabfällen beruhen und ab Januar 2021 gelten wird.

In seiner Entschließung vom 23. Juli 2020 betonte das Parlament, dass nur die Schaffung neuer Eigenmittel dazu beitragen kann, die Schulden der EU zurückzuzahlen und gleichzeitig den EU-Haushalt zu stabilisieren und die Sparzwänge, die auf den nationalen Haushalten und den EU-Bürgern lasten, zu verringern. Ferner wies es sein Verhandlungsteam für den MFR und die Eigenmittel an, auf der Grundlage eines Mandats zu verhandeln, das eine Palette neuer Eigenmittel umfasst, die ab dem 1. Januar 2021 in den Haushalt der Union einfließen und anschließend nach einem rechtsverbindlichen Zeitplan ergänzt werden müssen.

Am 16. September 2020 legte das Parlament im Rahmen des Anhörungsverfahrens seine Stellungnahme zum Entwurf eines Beschlusses des Rates über das Eigenmittelsystem, der Rechtsgrundlage für die Befugnis zur Aufnahme von Mitteln auf den Kapitalmärkten zur Finanzierung von Next Generation EU, vor, und ebnete damit den Weg für eine rasche Annahme durch den Rat und die Ratifizierung durch die nationalen Parlamente. In der Stellungnahme wurden noch einmal die Einführung neuer Eigenmittel gemäß einem Fahrplan sowie die Abschaffung aller Rabatte gefordert.

Am 10. November 2020 erzielten die Verhandlungsführer des Parlaments, des Rates und der Kommission mit Blick auf den MFR, die Eigenmittel und bestimmte Aspekte der Steuerung des Aufbauinstruments eine politische Einigung. Diese Einigung umfasst auch einen neuen Anhang zur Interinstitutionellen Vereinbarung zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission über die Haushaltsdisziplin, die Zusammenarbeit im Haushaltsbereich und die wirtschaftliche Haushaltsführung, in dem ein Fahrplan für die Einführung neuer Eigenmittel während des MFR 2021-2027 festgelegt wird. Grundsätzlich gilt, dass die über die neuen Eigenmittel generierten Einnahmen ausreichen sollten, um die für die Rückzahlung von Next Generation EU benötigten Mittel zu decken, während alle darüber hinaus gehenden Einnahmen entsprechend dem Gesamtdeckungsprinzip als allgemeine Einnahmen in den Unionshaushalt fließen. Entsprechend diesem verbindlichen Zeitplan ist die Kommission verpflichtet, bis Juni 2021 Vorschläge für neue Eigenmittel basierend auf einem CO2-Grenzausgleichssystem, einer Digitalsteuer (die beide bis 1. Januar 2023 einzuführen sind) und einem überarbeiteten Emissionshandelssystem vorzulegen. Zudem muss sie bis Juni 2024 Vorschläge für weitere neue Eigenmittel vorlegen, zu denen eine Finanztransaktionssteuer und ein finanzieller Beitrag im Zusammenhang mit dem Unternehmenssektor oder eine neue gemeinsame Körperschaftsteuer-Bemessungsgrundlage gehören könnten. Gemäß dem am 14. Dezember 2020 angenommenen Eigenmittelbeschluss werden bestimmten Mitgliedstaaten weiterhin Rabatte gewährt und die von den Mitgliedstaaten bei den Zöllen einbehaltenen Erhebungskosten werden von 20 % auf 25 % angehoben.

 

[4]Technische Anpassung des Finanzrahmens für 2020 an die Entwicklung des BNE (ESVG 2010), KOM(2019) 310 vom 15.5.2019.
[6]Diese Beschlüsse bedürfen der Ratifizierung durch die Mitgliedstaaten.
[7]COM(2018) 325, 326, 327, 328. Der Rechnungshof legte am 29. November 2018 eine Stellungnahme zu den Vorschlägen vor (Stellungnahme Nr. 5/2018).

Alix Delasnerie