Die Ausgaben der EU

Die Haushaltsausgaben werden gemeinsam von Rat und Parlament gebilligt. Beim jährlichen EU-Haushaltsplan müssen die im mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) vereinbarten Ausgabenobergrenzen für die jeweiligen Haushaltslinien, das heißt die Ausgabenkategorien, etwa für den Binnenmarkt, die Kohäsionspolitik und natürliche Ressourcen, beachtet werden. Durch thematische und nicht thematische besondere Instrumente wird sichergestellt, dass die EU bei unerwartetem Bedarf reagieren kann. Durch den Einsatz von Haushaltsgarantien und Finanzinstrumenten ergibt sich eine Hebelwirkung in Bezug auf die EU-Ausgaben. Zusätzlich zum MFR umfassen die Gesamtausgaben der EU für den Zeitraum 2021-2027 das befristete Aufbauinstrument NextGenerationEU, mit dem die Wirtschaft dabei unterstützt werden soll, sich von der COVID-19-Krise zu erholen.

Rechtsgrundlagen

• Artikel 310-325 und Artikel 352 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) und Artikel 106a, Artikel 171-182 und Artikel 203 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft;
• Verordnung (EU, Euratom) 2024/2509 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. September 2024 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Union;
• Verordnung (EU, Euratom) 2020/2093 des Rates vom 17. Dezember 2020 zur Festlegung des mehrjährigen Finanzrahmens für die Jahre 2021 bis 2027 (MFR-Verordnung);
• Verordnung (EU, Euratom) 2024/765 des Rates vom 29. Februar 2024 zur Änderung der Verordnung (EU, Euratom) 2020/2093 zur Festlegung des mehrjährigen Finanzrahmens für die Jahre 2021 bis 2027;
• Verordnung (EU) 2020/2094 des Rates vom 14. Dezember 2020 zur Schaffung eines Aufbauinstruments der Europäischen Union zur Unterstützung der Erholung nach der COVID-19-Krise;
• Interinstitutionelle Vereinbarung (IIV) vom 16. Dezember 2020 zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat der Europäischen Union und der Europäischen Kommission über die Haushaltsdisziplin, die Zusammenarbeit im Haushaltsbereich und die wirtschaftliche Haushaltsführung sowie über neue Eigenmittel, einschließlich eines Fahrplans im Hinblick auf die Einführung neuer Eigenmittel.

Ziel

Gesamtziel des EU-Haushalts ist die Finanzierung der Politik der Europäischen Union unter Wahrung der Haushaltsdisziplin und im Einklang mit den geltenden Vorschriften und Verfahren. Der EU-Haushalt ist hauptsächlich für Investitionen bestimmt. Aus diesem Grund nimmt die EU langfristige Ausgabenpläne an, die sogenannten mehrjährigen Finanzrahmen, mit einer Laufzeit von fünf bis sieben Jahren (siehe unten).

Grundprinzipien

Der EU-Haushalt folgt den neun klassischen Haushaltsgrundsätzen gemäß den Artikeln 6 bis 38 der Verordnung über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der EU, nämlich Einheit, Haushaltswahrheit, Jährlichkeit[1], Haushaltsausgleich, Rechnungseinheit (der Euro), Gesamtdeckung, Spezialität (jeder Mittelansatz wird einer bestimmten Ausgabe zugewiesen), Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung und Transparenz.

Der Grundsatz der Jährlichkeit muss damit in Einklang gebracht werden, dass es auch Tätigkeiten zu verwalten gilt, die sich über mehrere Jahre erstrecken und die im Haushaltsplan zunehmende Bedeutung erlangt haben. Somit enthält der Haushaltsplan getrennte Mittel, die sich wie folgt zusammensetzen:

• Mittel für Verpflichtungen, die im laufenden Haushaltsjahr die Gesamtkosten der eingegangenen rechtlichen Verpflichtungen für Tätigkeiten decken, die sich über mehrere Jahre erstrecken, sowie
• Mittel für Zahlungen zur Deckung der Ausgaben, die bei der Erfüllung der im laufenden Haushaltsjahr oder in früheren Haushaltsjahren eingegangenen Verbindlichkeiten entstehen.

In der IIV vom 16. Dezember 2020 ist festgelegt, dass die Kommission einen Jahresbericht erstellen muss, der einen Überblick über die finanziellen und haushaltsbezogenen Folgen der verschiedenen EU-Tätigkeiten gibt, unabhängig davon, ob sie aus dem EU-Haushalt finanziert werden oder nicht. Dieser Bericht muss Angaben über die Vermögenswerte und Verbindlichkeiten der EU, verschiedene Darlehens- und Anleihetransaktionen, darunter auch den Europäischen Stabilitätsmechanismus und die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (2.5.8), sowie andere mögliche künftige Mechanismen, enthalten. Darüber hinaus müssen in dem Bericht Informationen über Klimaschutzausgaben, Ausgaben, die zur Eindämmung und Umkehr des Rückgangs der biologischen Vielfalt beitragen, die Förderung der Gleichstellung der Geschlechter und die Umsetzung der Ziele der Vereinten Nationen für nachhaltige Entwicklung in allen einschlägigen EU-Programmen festgehalten werden.

Struktur und Kategorien der Ausgaben der EU

1. Einzelpläne der Ausgaben der EU

Der Gesamthaushaltsplan umfasst insgesamt zehn Einzelpläne, einen pro Organ bzw. Einrichtung. Während die Einzelpläne der anderen Organe und Einrichtungen im Wesentlichen aus Verwaltungsausgaben bestehen, enthält der Einzelplan der Kommission (Einzelplan III) die operativen Ausgaben sowie die für deren Umsetzung erforderlichen Verwaltungsausgaben (technische Unterstützung, Agenturen und Personalausstattung). Im Jahr 2025 werden die gesamten Verwaltungsausgaben voraussichtlich 6,4 % des Gesamthaushalts in Höhe von 199,43 Mrd. EUR ausmachen.

Die Kommission arbeitet mit einem Eingliederungsplan, in dem die Mittel nach Politikbereich und Programmen geordnet sind, wobei die Programmbereiche an Titeln oder „Programmclustern“ ausgerichtet sind (siehe unten), sodass die Kosten und die Wirksamkeit jedes EU-Politikbereichs leichter beurteilt werden können.

2. Der mehrjährige Finanzrahmen (MFR) (1.4.3)

Seit 1988 werden die Ausgaben der EU in einen mehrjährigen Rahmen eingeordnet. Der Haushaltsplan ist darin in Rubriken unterteilt, die weit gefassten Politikbereichen entsprechen und für die jeweils Ausgabenobergrenzen gesetzt sind. Im MFR sind die Haushaltsschwerpunkte für die Dauer seiner Gültigkeit festgelegt. Sein erster Programmplanungszeitraum betrug fünf Jahre, die darauffolgenden umfassten jeweils sieben Jahre, ebenso wie der jetzige Zeitraum. In den jährlichen Haushaltsplänen müssen die im MFR festgelegten Obergrenzen beachtet werden.

Der EU-Haushalt unterliegt einem strengen Grundsatz des Haushaltsausgleichs, der in Artikel 310 AEUV und in der Haushaltsordnung verankert ist. Für die Praxis bedeutet das, dass der EU-Haushalt „ausgabenorientiert“ ist. Mit anderen Worten können die Gesamteinnahmen nur so stark steigen, wie dies gemäß der bestehenden MFR-Obergrenzen und des Umfangs der besonderen Instrumente, die über diese Obergrenzen hinaus zur Verfügung stehen, möglich ist. Im Einklang mit Artikel 4 der MFR-Verordnung unterliegen diese Obergrenzen einer nominalen automatischen Anpassung nach oben von 2 % pro Jahr[2]. Im MFR für den Zeitraum 2021 bis 2027 sind Mittel für Verpflichtungen in Höhe von insgesamt 1 824,3 Mrd. EUR zu Preisen von 2018 vorgesehen, davon 1 074,3 Mrd. EUR für den MFR und 750 Mrd. EUR für das Aufbauinstrument NextGenerationEU (NGEU). Infolge der programmspezifischen Anpassungen gemäß Artikel 5 der MFR-Verordnung wurden sie um weitere 11 Mrd. EUR aufgestockt.

Parlament und Rat erzielten am 6. Februar 2024 eine Einigung über einen von der Kommission am 20. Juni 2023 vorgelegten Legislativvorschlag und ebneten so den Weg für die erste Halbzeitüberprüfung des MFR. Diese Einigung wird sich auf die verbleibenden Jahre des laufenden MFR auswirken, da somit die Überarbeitung der MFR-Obergrenzen sowie des Anwendungsbereichs und des Umfangs der besonderen zusätzlich zur Verfügung stehenden Instrumente möglich wird. Konkret sieht die Vereinbarung zusätzliche nominale Nettoausgaben in Höhe von 21 Mrd. EUR (zu Preisen von 2024) vor, darunter 17 Mrd. EUR an Zuschüssen für die Ukraine im Rahmen eines neuen Sonderinstruments, das über die MFR-Obergrenzen hinaus zur Verfügung gestellt wird[3]. Diese Aufstockung entspricht einem Anstieg der maximal zulässigen Ausgaben um 2,8 % für den Rest des laufenden MFR-Zeitraums.

Alles in allem schrumpften die EU-Ausgaben trotz des nominalen Anstiegs der Mittel im Zeitraum 2021 bis 2023 real erheblich, da die Inflation angestiegen war. In den ersten 2,5 Jahren des derzeitigen MFR 2021-2027 liegt die kumulierte Inflation in der EU bereits bei 23,7 %. Wie aus einer kürzlich vom Parlament in Auftrag gegebenen Studie hervorgeht, dürfte sich das Volumen des MFR als Prozentsatz des Bruttonationaleinkommens der EU unter sonst gleichen Bedingungen bis zum Ende des Zeitraums 2027 auf 0,96 % verringern. Das liegt deutlich unter den 1,05 % des Bruttonationaleinkommens, die bei seiner Annahme für den MFR 2021-2027 vorgesehen waren.

In der folgenden Tabelle ist der Haushaltsplan für das Jahr 2025 nach Politikbereichen gemäß dem MFR für den Zeitraum 2021-2027 aufgeschlüsselt.

Quelle: Rat der Europäischen Union, zu Preisen vom November 2024.

3. Flexibilität und besondere thematische Instrumente

Zusätzlich zu den Ausgaben zur Finanzierung der Politikbereiche der EU im Rahmen mehrjähriger Programme werden im EU-Haushaltsplan auch Finanzmittel vorbehalten, um auf unvorhergesehene Krisen und Ereignisse reagieren zu können. Diese besonderen flexiblen und thematischen Instrumente können im Fall von Wirtschaftskrisen (z. B. der Europäische Fonds für die Anpassung an die Globalisierung), Naturkatastrophen, Krisen der öffentlichen Gesundheit oder humanitären Notlagen (z. B. die Solidaritäts- und Soforthilfereserve) sowie bei einem anderen unerwarteten Bedarf in Mitgliedstaaten, Bewerberländern oder Drittstaaten (z. B. das Flexibilitätsinstrument) eingesetzt werden. Mit diesen Finanzmitteln kann ein begrenzter außergewöhnlicher finanzieller Bedarf gedeckt werden.

Aufbauinstrument der Europäischen Union NextGenerationEU (NGEU)

Im Rahmen dieses Instruments stellt die Kommission 750 Mrd. EUR zu Preisen von 2018 bereit, wovon bis zu 390 Mrd. EUR für Finanzhilfen und bis zu 360 Mrd. EUR für die Gewährung von Darlehen verwendet werden können. Der Betrag wird zusätzlich zum langfristigen Haushalt 2021-2027 mobilisiert, um den Wiederaufbau in der EU nach der COVID-19-Pandemie zu unterstützen. Die Kommission wurde gemäß Artikel 5 Absatz 1 des Eigenmittelbeschlusses dazu ermächtigt, für die EU Mittel an den Kapitalmärkten aufzunehmen. Die Rückzahlung des Kapitalbetrags dieser für Ausgaben verwendeten Mittel (390 Mrd. EUR zu Preisen von 2018) und die dafür fälligen Zinsen müssen aus dem Gesamthaushaltsplan der EU finanziert werden, auch durch ausreichende Einnahmen aus neuen Eigenmitteln, die ab 2021 schrittweise eingeführt werden. (1.4.1)

Mit dem Aufbauinstrument NGEU sollten folgende Aspekte in den Vordergrund gerückt werden: a) Wiederherstellung von Beschäftigungsmöglichkeiten und Schaffung von Arbeitsplätzen, b) Reformen und Investitionen zur Wiederbelebung des Potenzials für nachhaltiges Wachstum und Beschäftigung, um den Zusammenhalt zwischen den Mitgliedstaaten zu stärken und ihre Widerstandsfähigkeit zu erhöhen, c) Maßnahmen für Unternehmen, insbesondere kleine und mittlere Unternehmen, die von den wirtschaftlichen Auswirkungen der COVID-19-Krise betroffen sind, und Stärkung des nachhaltigen Wachstums in der EU, einschließlich Direktinvestitionen in Unternehmen, d) Maßnahmen für Forschung und Innovation als Reaktion auf die COVID-19-Krise, e) Verbesserung der Krisenvorsorge und Ermöglichung einer raschen und wirksamen Reaktion der EU auf schwerwiegende Krisensituationen, einschließlich der Bevorratung grundlegender Güter und medizinischer Ausrüstung und die Schaffung der erforderlichen Infrastruktur für eine rasche Krisenreaktion, f) Maßnahmen, mit denen sichergestellt wird, dass ein gerechter Übergang zu einer klimaneutralen Wirtschaft durch die COVID-19-Krise nicht untergraben wird, und g) Maßnahmen zur Bewältigung der Auswirkungen der COVID-19-Krise auf die Landwirtschaft und die Entwicklung des ländlichen Raums.

Um die Mitgliedstaaten bei Investitionen und Reformen zu unterstützen, wurde am 12. Februar 2021 eine Einigung über eine neue Aufbau- und Resilienzfazilität erzielt. Ursprünglich sollten den Mitgliedstaaten im Rahmen der Fazilität Darlehen und Zuschüsse in Höhe von 672,5 Mrd. EUR (zu Preisen von 2018) zur Verfügung gestellt werden, die im Rahmen der nationalen Aufbau- und Resilienzpläne[4] umgesetzt werden sollten. Die Pläne müssen Reformen und Investitionen in wesentlichen Bereichen (sechs Säulen[5]) umfassen, den ökologischen und digitalen Wandel voranbringen und den länderspezifischen Empfehlungen des Europäischen Semesters Rechnung tragen.

Im Zusammenhang mit der Invasion der Ukraine durch Russland veröffentlichte die Kommission am 18. Mai 2022 eine Mitteilung zum REPowerEU-Plan, in der sie eine Strategie zur Verringerung der Abhängigkeit der EU von russischen Energieeinfuhren dargelegte. Damit dieses Ziel erreicht werden kann, bedarf es laut Schätzung der Kommission zusätzliche Investitionen in Höhe von 210 Mrd. EUR. Vor diesem Hintergrund schlug die Kommission unter anderem[6] vor, die Verordnung über die Aufbau- und Resilienzfazilität zu ändern, um bis zu 225 Mrd. EUR der verbleibenden Darlehen aus der Aufbau- und Resilienzfazilität umzuschichten und bis zu 7,5 % der im Rahmen des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, des Europäischen Sozialfonds Plus und des Kohäsionsfonds verfügbaren Mittel zur Umsetzung des REPowerEU-Plans bereitzustellen. Darüber hinaus sollten bis zu 20 Mrd. EUR zu Preisen von 2022 aus der Versteigerung von Zertifikaten aus dem Emissionshandelssystem gemäß der Richtlinie 2003/87/EG oder aus Übertragungen aus der mit der Verordnung (EU) 2021/1755 eingerichteten Reserve für die Anpassung an den Brexit bereitgestellt werden. Mit diesen Mitteln soll auch ein neues Kapitel der nationalen Aufbau- und Resilienzpläne finanziert werden, einschließlich spezifischer Maßnahmen zur Diversifizierung der Energieversorgung und zur Verringerung der Abhängigkeit von fossilen Brennstoffen in Form von Darlehen (bis zu 225 Mrd. EUR) und Zuschüssen (bis zu 75 Mrd. EUR). Innerhalb der in der REPowerEU-Verordnung festgelegten Frist beantragten die Mitgliedstaaten Darlehen in Höhe von 127,24 Mrd. EUR im Zusammenhang mit überarbeiteten Aufbau- und Resilienzplänen.

Mit der oben genannten Vereinbarung über die Halbzeitüberprüfung des MFR wurde insbesondere ein neuer „Kaskadenmechanismus“ eingeführt, um Überschreitungen im Zusammenhang mit Zinszahlungen für das Aufbauinstrument NGEU zu decken. Über diesen Mechanismus kann als letztes Mittel ein neues thematisches besonderes Aufbauinstrument der Europäischen Union mobilisiert werden, das über die Obergrenzen hinaus zur Verfügung steht. Es darf jedoch nur dann eingeführt werden, wenn die bereits unter Rubrik 2b bereitgestellten Beträge zusätzlich zu Aufhebungen von Mittelbindungen, Neugewichtungen und Mitteln, die im Rahmen nicht-thematischer besondere Instrumente zur Verfügung stehen, nicht ausreichen.

Rolle des Europäischen Parlaments

Das Parlament bildet gemeinsam mit dem Rat die Haushaltsbehörde. Die Befugnisse in diesem Bereich gehörten zu den ersten, die den Mitgliedern des Europäischen Parlaments in den 1970er-Jahren eingeräumt wurden (1.2.5). Die Haushaltsbefugnisse betreffen die Festlegung des Gesamtbetrags und der Aufteilung der jährlichen EU-Ausgaben sowie die Kontrolle über die Ausführung des Haushaltsplans.

Der Haushaltsausschuss des Parlaments ist für die Verhandlungen über den MFR und die Annahme des jährlichen Haushaltsplans im Namen des Parlaments zuständig und vertritt die Standpunkte des Parlaments in den Verhandlungen mit dem Rat. Ihm ist es mehrheitlich gelungen, die sich aus seinen Änderungsanträgen ergebende Aufstockung der Mittel für Schwerpunkte durchzusetzen (wenn auch nicht immer in der ursprünglichen Größenordnung).

In den Verhandlungen über den MFR 2021-2027 hat das Parlament insbesondere Folgendes verteidigt und weitgehend sichergestellt: a) eine Anhebung der MFR-Obergrenze und die Stärkung einer Reihe richtungsweisender Programme, b) die Zusage zur Einführung neuer EU-Eigenmittel mit dem Ziel, zumindest die mit dem Aufbauinstrument NGEU verbundenen Kosten (Kapital und Zinsen) zu decken, c) seine Rolle bei der Anwendung des Aufbauinstruments im Einklang mit dem gemeinschaftlichen Vorgehen, d) die Bedeutung des Beitrags des EU-Haushalts zur Verwirklichung der Klima- und Biodiversitätsziele und zur Gleichstellung der Geschlechter und e) die Einführung eines neuen Mechanismus zum Schutz des EU-Haushalts vor Verstößen gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit (1.4.3).

Das Parlament setzt sich auch systematisch für Haushaltstransparenz und eine angemessene Kontrolle aller aus dem EU-Haushalt finanzierten Maßnahmen und Instrumente ein.

Es ist die Entlastungsbehörde (Artikel 319 AEUV), für die der Haushaltskontrollausschuss alle Tätigkeiten zur politischen Kontrolle der Ausführung des Haushaltsplans vorbereitet (1.4.5). Jedes Jahr zieht das Parlament im Rahmen des Entlastungsverfahrens Bilanz dazu, wie die Kommission und andere Organe und Einrichtungen den EU-Haushalt vollzogen haben. Ziel ist, zu überprüfen, ob der Vollzug im Einklang mit den einschlägigen Vorschriften erfolgte (Regelkonformität) und insbesondere der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung (vor allem in Bezug auf Leistungsanforderungen) berücksichtigt wurde.

Der Haushaltskontrollausschuss des Parlaments organisiert jährliche Treffen mit der Europäischen Investitionsbank (EIB) (1.3.15), um die Finanztätigkeit der Bank zu kontrollieren und erstellt einen Jahresbericht, in dem die Leistung und Ergebnisse der EIB des vergangenen Jahres bewertet werden. Der Haushaltsausschuss und der Ausschuss für Wirtschaft und Währung des Parlaments haben gemeinsam beschlossen, jedes Jahr einen Bericht zu erstellen, in dem die aktuellen und künftigen Maßnahmen der EIB bewertet werden. Dabei übernehmen sie abwechselnd die Rolle des federführenden Ausschusses. Auch wenn das Parlament der Ansicht ist, dass Finanzinstrumente wertvolle Multiplikatoren zur Verstärkung der Wirkung von EU-Mitteln sein können, so betont es gleichzeitig, dass sie nur unter strengen Voraussetzungen eingesetzt werden sollten, damit keine Haushaltsrisiken entstehen. Zu diesem Zweck wurden detaillierte Regeln für den Einsatz von Finanzinstrumenten, die aus dem EU-Haushalt finanziert oder durch ihn garantiert werden, in die Haushaltsordnung aufgenommen.

Der Haushaltsausschuss und der Ausschuss für Wirtschaft und Währung sind gemeinsam für die Kontrolle der Aufbau- und Resilienzfazilität zuständig. Zu diesem Zweck wurde eine Arbeitsgruppe eingerichtet und ein Dialog zum Thema Aufbau und Resilienz mit der Kommission ins Leben gerufen, der alle zwei Monate stattfindet.

 

Francisco Padilla Olivares

11-2025