Die Ausgaben der Europäischen Union

Die Haushaltsausgaben werden gemeinsam von Rat und Parlament gebilligt. Beim jährlichen EU-Haushaltsplan müssen die im mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) vereinbarten Ausgabenobergrenzen für die jeweiligen Haushaltslinien, das heißt die Art der Ausgaben, wie für den Binnenmarkt, die Kohäsionspolitik und natürliche Ressourcen, beachtet werden. Mit Flexibilitätsinstrumenten wird sichergestellt, dass die EU reagieren kann, wenn unerwartete Ereignisse dies erfordern. Durch den Einsatz von Haushaltsgarantien und Finanzinstrumenten ergibt sich eine Hebelwirkung in Bezug auf die EU-Ausgaben. Zusätzlich zum MFR umfassen die Gesamtausgaben der EU für den Zeitraum 2021-2027 das befristete Aufbauinstrument Next Generation EU (NGEU), mit dem der Wirtschaft der EU dabei geholfen werden soll, sich von der COVID-19-Krise zu erholen.

Rechtsgrundlagen

  • Artikel 310-325 und Artikel 352 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union und Artikel 106a, Artikel 171-182 und Artikel 203 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft
  • Verordnung (EU, EURATOM) Nr. 2018/1046 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Juli 2018 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Union, zur Änderung der Verordnungen (EU) Nr. 1296/2013, (EU) Nr. 1301/2013, (EU) Nr. 1303/2013, (EU) Nr. 1304/2013, (EU) Nr. 1309/2013, (EU) Nr. 1316/2013, (EU) Nr. 223/2014, (EU) Nr. 283/2014 und des Beschlusses Nr. 541/2014/EU sowie zur Aufhebung der Verordnung (EU, EURATOM) Nr. 966/2012[1]
  • Verordnung (EU, EURATOM) 2020/2093 des Rates vom 17. Dezember 2020 zur Festlegung des mehrjährigen Finanzrahmens für die Jahre 2021 bis 2027 (MFR-Verordnung)[2]
  • Verordnung (EU) 2020/2094 des Rates vom 14. Dezember 2020 zur Schaffung eines Aufbauinstruments der Europäischen Union zur Unterstützung der Erholung nach der COVID-19-Krise[3]
  • Interinstitutionelle Vereinbarung vom 16. Dezember 2020 zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat der Europäischen Union und der Europäischen Kommission über die Haushaltsdisziplin, die Zusammenarbeit im Haushaltsbereich und die wirtschaftliche Haushaltsführung sowie über neue Eigenmittel, einschließlich eines Fahrplans im Hinblick auf die Einführung neuer Eigenmittel[4]

Ziel

Ziel ist die Finanzierung der Politik der Europäischen Union unter Wahrung der Haushaltsdisziplin und im Einklang mit den geltenden Regeln und Verfahren.

Grundprinzipien

Der EU-Haushalt folgt den neun klassischen Haushaltsgrundsätzen gemäß den Artikeln 6 bis 38 der Verordnung über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der EU, nämlich Einheit, Haushaltswahrheit, Jährlichkeit, Haushaltsausgleich, Rechnungseinheit (der Euro), Gesamtdeckung, Spezialität (jeder Mittelansatz wird einer bestimmten Ausgabe zugewiesen), Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung und Transparenz.

Der Grundsatz der Jährlichkeit muss damit in Einklang gebracht werden, dass es Tätigkeiten zu verwalten gilt, die sich über mehrere Jahre erstrecken und im Haushaltsplan zunehmende Bedeutung erlangt haben. Somit enthält der Haushaltsplan getrennte Mittel, die sich wie folgt zusammensetzen:

  • Mittel für Verpflichtungen, die im laufenden Haushaltsjahr die Gesamtkosten der eingegangenen rechtlichen Verpflichtungen für Tätigkeiten decken, die sich über mehrere Jahre erstrecken,
  • Mittel für Zahlungen zur Deckung der Ausgaben, die bei der Erfüllung der im laufenden Haushaltsjahr oder in früheren Haushaltsjahren eingegangenen Verbindlichkeiten entstehen.

Die Interinstitutionelle Vereinbarung über die Haushaltsdisziplin, die Zusammenarbeit im Haushaltsbereich und die wirtschaftliche Haushaltsführung sowie über neue Eigenmittel, einschließlich eines Fahrplans für die Einführung neuer Eigenmittelvom 16. Dezember 2020, sieht vor, dass die Kommission einen Jahresbericht erstellt, mit einer Übersicht über die finanziellen und haushaltstechnischen Folgen verschiedener Tätigkeiten der EU, ungeachtet dessen, ob diese aus dem EU-Haushalt oder anderweitig finanziert werden. Dieser Bericht muss Angaben über die Aktiva und Passiva der EU, verschiedene Darlehens- und Anleiheoperationen- darunter auch den Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) und die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (2.6.8) -sowie andere mögliche künftige Mechanismen, enthalten. Darüber hinaus muss der Bericht Angaben über Klimaschutzausgaben, Ausgaben, die zur Eindämmung und Umkehr des Rückgangs der biologischen Vielfalt beitragen, die Förderung der Gleichstellung der Geschlechter und die Umsetzung der Ziele der Vereinten Nationen für nachhaltige Entwicklung in allen einschlägigen EU-Programmen enthalten.

Struktur des Haushaltsplans nach Mittelart

1. Operative Ausgaben, Verwaltungsausgaben und Aufstellung des Haushaltsplans nach Tätigkeitsbereichen

Der Gesamthaushaltsplan umfasst einen Einzelplan pro Organ und Einrichtung, das heißt insgesamt zehn. Während die Einzelpläne der anderen Organe und Einrichtungen im Wesentlichen aus Verwaltungsausgaben bestehen, enthält der Einzelplan der Kommission (Einzelplan III) die mit der Finanzierung der Tätigkeiten und Programme verbundenen operativen Ausgaben sowie die für deren Umsetzung erforderlichen Verwaltungsausgaben (technische Unterstützung, Agenturen und Personalausstattung). Im Jahr 2021 machten die gesamten Verwaltungsausgaben 6,44% des Gesamthaushalts in Höhe von 164,25 Mrd. EUR aus.

Die Kommission arbeitet mit einem Eingliederungsplan, in dem die Mittel nach Politikbereich und Programmen geordnet sind, wobei die Programmbereiche an „Programmclustern“ ausgerichtet sind, sodass die Kosten und die Wirksamkeit jedes EU-Politikbereichs leichter beurteilt werden können.

2. Der mehrjährige Finanzrahmen (MFR) (1.4.3)

Seit 1988 werden die Ausgaben der Gemeinschaft bzw. EU in einen mehrjährigen Rahmen eingeordnet, in dem der Haushaltsplan in Rubriken eingeteilt wird, die weit gefassten Politikbereichen entsprechen, und der Ausgabenobergrenzen aufweist. Der mehrjährige Finanzrahmen gibt die Haushaltsschwerpunkte für den jeweiligen Zeitraum an. Der erste Programmplanungszeitraum dauerte fünf Jahre, die darauffolgenden und der jetzige Zeitraum umfassen je sieben Jahre. In den jährlichen Haushaltsplänen müssen die im mehrjährigen Finanzrahmen festgelegten Grenzwerte beachtet werden.

Die EU-Ausgaben für den Zeitraum 2021-2027 belaufen sich auf insgesamt 1 824,3 Mrd. EUR, davon 1 074.3 Mrd. EUR für den MFR und 750 Mrd. EUR für NGEU. Der MFR-Haushalt wird durch die programmspezifische Anpassung gemäß Artikel 5 der MFR-Verordnung um weitere 11 Mrd. EUR aufgestockt.

Der neue EU-Haushaltsplan wird die Modernisierung durch einige richtungsweisende Programme wie Horizont Europa, InvestEU und den Grenzschutzfonds sowie den ökologischen und digitalen Wandel durch den Fonds für einen gerechten Übergang und das Programm „Digitales Europa“ unterstützen.

Die modernisierte Agrarpolitik ist nach wie vor der größte Politikbereich, was die Mittelzuweisung betrifft, dicht gefolgt von der Kohäsionspolitik, die beide darauf abzielen, den digitalen und den ökologischen Wandel zu unterstützen. In der folgenden Tabelle ist der Haushaltsplan für das Jahr 2021 nach Politikbereichen gemäß dem MFR für den Zeitraum 2021-2027 aufgeschlüsselt.

EU-Haushaltsplan für 2021: Aufschlüsselung der Mittel für Verpflichtungen nach MFR-Kategorien

Rubrik des MFR in Mrd. EUR %
Binnenmarkt, Innovation und Digitales 20,82 12,7 %
Zusammenhalt, Resilienz und Werte 52,86 32,2%
Natürliche Ressourcen und Umwelt 58,57 35,7 %
Migration und Grenzschutz 2,28 1,4 %
Sicherheit und Verteidigung 1,71 1,0%
Nachbarschaft und die Welt 16,1 9,8 %
Europäische öffentliche Verwaltung 10,45 6,4 %
Thematische besondere Instrumente 1,47 0,9 %
Insgesamt 164,25 100,0 %

Zusätzlich zu den Ausgaben, die zur Finanzierung der EU-Politikbereiche gemäß mehrjährigen Programmen gedacht sind, werden auch Finanzmittel im EU-Haushaltsplan vorbehalten, um auf unvorhergesehene Krisen und Ereignisse reagieren zu können. Diese besonderen Flexibilitäts- und thematischen Instrumente können im Fall von Wirtschaftskrisen (z. B. der Europäische Fonds für die Anpassung an die Globalisierung – EGF-), Naturkatastrophen, Krisen der öffentlichen Gesundheit oder humanitären Notlagen (z. B. die Solidaritäts- und Soforthilfereserve – SEAR-) sowie bei einem anderen unerwarteten Bedarf (z. B. das Flexibilitätsinstrument) in EU-Mitgliedstaaten, Bewerberländern oder Drittländern eingesetzt werden. Mit solchen Finanzmitteln kann ein begrenzter außergewöhnlicher finanzieller Bedarf gedeckt werden.

Aufbauinstrument der Europäischen Union - Next Generation EU (NGEU)

Im Rahmen dieses Instruments wird die Kommission 750 Mrd. EUR zu Preisen von 2018 mobilisieren, wovon bis zu 390 Mrd. EUR für Ausgaben und bis zu 360 Mrd. EUR für die Gewährung von Darlehen zusätzlich zum langfristigen Haushalt 2021-2027 verwendet werden können, um die Erneuerung Europas nach der COVID-19-Pandemie zu unterstützen. Die Kommission wird gemäß Artikel 5 Absatz 1 des Eigenmittelbeschlusses ermächtigt, für die EU Mittel an den Kapitalmärkten aufzunehmen. Die Rückzahlung des Kapitalbetrags dieser für Ausgaben verwendeten Mittel (390 Mrd. EUR zu Preisen von 2018) und die dafür fälligen Zinsen müssen aus dem Gesamthaushaltsplan der EU finanziert werden, auch durch ausreichende Einnahmen aus neuen Eigenmitteln, die nach 2021 eingeführt werden.

Die EU-Organe kamen überein, zusammenzuarbeiten und auf die Umsetzung eines Fahrplans zur Einführung neuer Eigenmittel hinzuarbeiten, damit durch die neuen Eigenmittel mindestens die mit der Rückzahlung des Aufbauinstruments NGEU verbundenen Ausgaben gedeckt sind. Neue Eigenmittel werden vorzugsweise so beschaffen sein, dass damit „frisches Geld“ generiert werden kann, wobei die Kriterien der Einfachheit, Transparenz, Vorhersehbarkeit und Fairness erfüllt werden müssen. Der Fahrplan enthält einen detaillierten Plan für die Einführung neuer Eigenmittel für den Zeitraum 2021-2027[5], beginnend mit einem Anteil der Einnahmen aus nationalen Beiträgen, der nach dem Gewicht nicht wiederverwerteter Verpackungsabfälle aus Kunststoff berechnet wird, was ab dem 1. Januar 2021 gelten soll.

Beim Aufbauinstrument NGEU sollte der Schwerpunkt vor allem auf folgende Maßnahmen gelegt werden: Maßnahmen zur Wiederherstellung von Beschäftigung und Schaffung von Arbeitsplätzen, b) Maßnahmen in Form von Reformen und Investitionen zur Wiederbelebung des Potenzials für nachhaltiges Wachstum und Beschäftigung, um den Zusammenhalt zwischen den Mitgliedstaaten zu stärken und ihre Widerstandsfähigkeit zu erhöhen, c) Maßnahmen für Unternehmen, die von den wirtschaftlichen Auswirkungen der COVID-19-Krise betroffen sind, insbesondere Maßnahmen zugunsten kleiner und mittlerer Unternehmen sowie die Unterstützung von Investitionen in Tätigkeiten, die von grundlegender Bedeutung für die Stärkung des nachhaltigen Wachstums in der EU sind, einschließlich direkter Finanzinvestitionen in entsprechende Unternehmen, d) Maßnahmen für Forschung und Innovation als Reaktion auf die COVID-19-Krise, e) Maßnahmen zur Verbesserung der Krisenvorsorge der EU und zur Ermöglichung einer raschen und wirksamen Reaktion der EU im Falle schwerwiegender Krisensituationen, einschließlich Maßnahmen wie die Bevorratung grundlegender Güter und medizinischer Ausrüstung und die Schaffung der erforderlichen Infrastruktur für eine rasche Krisenreaktion, f) Maßnahmen, mit denen sichergestellt wird, dass ein gerechter Übergang zu einer klimaneutralen Wirtschaft durch die COVID-19-Krise nicht untergraben wird, und g) Maßnahmen zur Bewältigung der Auswirkungen der COVID-19-Krise auf die Landwirtschaft und die Entwicklung des ländlichen Raums.

Um die Mitgliedstaaten bei Investitionen und Reformen zu unterstützen, wurde am 12. Februar 2021 eine neue Aufbau- und Resilienzfazilität vereinbart. Im Rahmen der Fazilität werden den Mitgliedstaaten Darlehen und Zuschüsse in Höhe von 672,5 Mrd. EUR zur Verfügung gestellt, die im Rahmen der nationalen Aufbau- und Resilienzpläne umgesetzt werden sollen, was im Einklang mit den länderspezifischen Empfehlungen des Europäischen Semesters stehen sollte.

Rolle des Europäischen Parlaments

Das Parlament bildet gemeinsam mit dem Rat die Haushaltsbehörde, und die Befugnisse in diesem Bereich gehörten zu den ersten, die den MdEP in den 1970-er Jahren eingeräumt wurden (1.2.5). Die Haushaltsbefugnisse betreffen die Festlegung des Gesamtbetrags und der Aufteilung der jährlichen EU-Ausgaben sowie die Kontrolle über die Ausführung des Haushaltsplans.

Der Haushaltsausschuss des Parlaments ist für die Verhandlungen über den MFR und die Annahme des jährlichen Haushaltsplans im Namen des Parlaments zuständig und vertritt die Standpunkte des Parlaments in den Verhandlungen mit dem Rat. Überwiegend ist es ihm gelungen, die meisten Kürzungen des Rates rückgängig zu machen und die sich aus seinen Änderungsanträgen ergebende Aufstockung der Mittel für prioritäre Bereiche durchzusetzen (wenn auch nicht immer in der ursprünglichen Größenordnung).

In den Verhandlungen über den MFR 2021-2027 hat das Parlament insbesondere Folgendes verteidigt und weitgehend sichergestellt: (a) eine Anhebung der MFR-Obergrenze und eine Stärkung einer Reihe von richtungsweisenden Programmen, b) die Zusage der Einführung neuer EU-Eigenmittel mit dem Ziel, zumindest die mit dem Aufbauinstrument verbundenen Kosten (Kapital und Zinsen) zu decken, c) seine Rolle bei der Anwendung des Aufbauinstruments im Einklang mit dem gemeinschaftlichen Vorgehen, d) die Bedeutung des Beitrags des EU-Haushalts zur Verwirklichung der Klima- und Biodiversitätsziele und zur Gleichstellung der Geschlechter und e) die Einführung eines neuen Mechanismus zum Schutz des EU-Haushalts vor Verstößen gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit (1.4.3).

Das Parlament hat auch stets auf Haushaltstransparenz und eine angemessene Kontrolle aller aus dem EU-Haushalt finanzierten Maßnahmen und Instrumente bestanden.

Das Parlament ist die Entlastungsbehörde (Artikel 319 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union), für die der Haushaltskontrollausschuss alle Tätigkeiten zur politischen Kontrolle der Ausführung des Haushaltsplans vorbereitet (1.4.5). Jedes Jahr werden im Rahmen des Entlastungsverfahrens am Ende Schlussfolgerungen über die Art und Weise gezogen, wie die Kommission und andere Organe und Einrichtungen den EU-Haushalt verwendet haben. Dadurch soll überprüft werden, ob die Ausführung den einschlägigen Vorschriften entsprach (Regelkonformität), einschließlich der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung (Leistungsbewertung).

Der Haushaltskontrollausschuss des Parlaments organisiert jährliche Treffen mit der Europäischen Investitionsbank (EIB) (1.3.15) zwecks Kontrolle der Finanztätigkeit der Bank und erstellt einen Jahresbericht, in dem die Leistung und Ergebnisse der EIB des vergangenen Jahres bewertet werden. Der Haushaltsausschuss und der Ausschuss für Wirtschaft und Währung des Parlaments haben beschlossen, einen Jahresbericht zu erstellen, in dem die aktuellen und künftigen Maßnahmen der EIB bewertet werden. Dabei übernehmen sie abwechselnd die Rolle als federführender Ausschuss. Auch wenn das Parlament der Ansicht ist, dass Finanzinstrumente wertvolle Multiplikatoren zur Verstärkung der Wirkung von EU-Mitteln sein können, so betont es gleichzeitig, dass sie nur unter strengen Voraussetzungen eingesetzt werden sollten, damit keine Haushaltsrisiken entstehen. Zu diesem Zweck wurden detaillierte Regeln für den Einsatz von Finanzinstrumenten in die Haushaltsordnung aufgenommen.

 

[1]ABl. L 193 vom 30.7.2018, S. 1.
[2]ABl. L 433I vom 22.12.2020, S. 11.
[3]ABl. L 433I vom 22.12.2020, S. 23.
[4]ABl. L 433I vom 22.12.2020, S. 28.
[5]Beschluss (EU, EURATOM) 2020/2053 des Rates vom 14. Dezember 2020 über das Eigenmittelsystem der Europäischen Union und zur Aufhebung des Beschlusses 2014/335/EU, EURATOM (ABl. L 424 vom 15.12.2020, S. 1).

Vera Milicevic