Mehrjähriger Finanzrahmen

Einschließlich des MFR 2021-2027 gab es bislang sechs mehrjährige Finanzrahmen (MFR). Seit dem Vertrag von Lissabon ist der MFR keine interinstitutionelle Vereinbarung mehr, sondern eine Verordnung. Mit dem für einen Zeitraum von mindestens fünf Jahren aufgestellten MFR soll sichergestellt werden, dass die Ausgaben der Union innerhalb der Grenzen ihrer Eigenmittel eine geordnete Entwicklung nehmen. Der MFR enthält Vorschriften, die bei der Aufstellung des jährlichen Haushaltsplans der Union einzuhalten sind, und sorgt somit für die Haushaltsdisziplin. Konkret werden in der MFR-Verordnung Ausgabenobergrenzen für weit gefasste Ausgabenkategorien festgelegt, die als Rubriken bezeichnet werden. Am 2. Mai 2018 legte die Kommission ihre Legislativvorschläge für den neuen MFR für den Zeitraum 2021-2027 vor. Infolge des Ausbruchs der COVID-19-Pandemie legte die Kommission am 27. Mai 2020 einen Aufbauplan (NextGenerationEU) vor, der überarbeitete Vorschläge für den MFR und für Eigenmittel enthielt und in dessen Rahmen ein Aufbauinstrument im Wert von 750 Mrd. EUR eingerichtet werden sollte. Dieses Paket wurde am 16. Dezember 2020 angenommen.

Rechtsgrundlage

  • Artikel 312 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union;
  • Verordnung (EU, Euratom) Nr. 2020/2093 des Rates vom 17. Dezember 2020 zur Festlegung des mehrjährigen Finanzrahmens für die Jahre 2021-2027[1];
  • Verordnung (EU, Euratom) Nr. 2020/2092 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2020 über eine allgemeine Konditionalitätsregelung zum Schutz des Haushalts der Union[2];
  • Verordnung (EU) Nr. 2020/2094 des Rates vom 14. Dezember 2020 zur Schaffung eines Aufbauinstruments der Europäischen Union zur Unterstützung der Erholung nach der COVID-19-Krise[3];
  • Interinstitutionelle Vereinbarung vom 16. Dezember 2020 zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Europäischen Kommission über die Haushaltsdisziplin, die Zusammenarbeit im Haushaltsbereich und die wirtschaftliche Haushaltsführung sowie über neue Eigenmittel, einschließlich eines Fahrplans im Hinblick auf die Einführung neuer Eigenmittel[4].

Hintergrund

In den 1980er-Jahren entstand aufgrund eines zunehmenden Ungleichgewichts zwischen den zur Verfügung stehenden Ressourcen und dem tatsächlichen Bedarf an Haushaltsmitteln ein konfliktträchtiges Klima in den Beziehungen zwischen den Organen. Mit dem Konzept einer mehrjährigen finanziellen Vorausschau sollten die Konflikte entschärft, die Haushaltsdisziplin gestärkt und der Haushaltsvollzug durch eine gründlichere Planung verbessert werden. Die erste interinstitutionelle Vereinbarung (IIV) zu diesem Zweck wurde 1988 geschlossen. Sie enthielt die finanzielle Vorausschau 1988-1992 (auch als „Delors-Paket I“ bezeichnet) und zielte darauf ab, die notwendigen Mittel für den Haushaltsvollzug der Einheitlichen Europäischen Akte bereitzustellen. Am 29. Oktober 1993 wurde eine neue IIV einschließlich der finanziellen Vorausschau für den Zeitraum 1993-1999 („Delors-Paket II“) beschlossen, in der die Mittel für die Strukturfonds verdoppelt und die Eigenmittelobergrenze (1.4.1) erhöht werden konnten. Die dritte IIV, die sich auf die finanzielle Vorausschau für den Zeitraum 2000-2006 bezog und auch als „Agenda 2000“ bezeichnet wurde, wurde am 6. Mai 1999 unterzeichnet. Eines der Hauptziele bestand damals darin, die notwendigen Mittel zur Finanzierung der Erweiterung bereitzustellen. Die vierte IIV, die den Zeitraum 2007-2013 umfasste, kam am 17. Mai 2006 zustande.

Seit dem Vertrag von Lissabon ist der mehrjährige Finanzrahmen keine interinstitutionelle Vereinbarung mehr, sondern eine Verordnung des Rates, die der Zustimmung des Europäischen Parlaments bedarf. Im MFR sind laut Artikel 312 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) nicht nur die „jährlichen Obergrenzen der Mittel für Verpflichtungen je Ausgabenkategorie und die jährliche Obergrenze der Mittel für Zahlungen“ festgelegt, sondern „auch alle sonstigen für den reibungslosen Ablauf des jährlichen Haushaltsverfahrens sachdienlichen Bestimmungen“. Gemeinsam mit der MFR-Verordnung wird auch eine IIV über die Haushaltsdisziplin, die Zusammenarbeit im Haushaltsbereich und die wirtschaftliche Haushaltsführung geschlossen.

Der fünfte MFR, der sich auf den Zeitraum 2014-2020 erstreckte, wurde am 2. Dezember 2013 angenommen. Dieser MFR war der erste, der nach den neuen Bestimmungen des Vertrags von Lissabon angenommen wurde, denen zufolge der Rat die MFR-Verordnung nach Erhalt der Zustimmung des Parlaments anhand eines besonderen Gesetzgebungsverfahrens einstimmig annimmt. Er war auch der erste, in dessen Rahmen die Gesamtbeträge real gesenkt wurden. Eine der Vorbedingungen des Parlaments für die Annahme des MFR war deshalb eine obligatorische Halbzeitbewertung, um den Haushaltsbedarf während des MFR-Zeitraums neu bewerten und gegebenenfalls anpassen zu können. Das Abkommen sicherte zudem verbesserte Flexibilität, um die eingeplanten Beträge vollständig nutzen zu können, Einheit und Transparenz des Haushaltsplans sowie angemessene parlamentarische Kontrolle und Prüfung und enthielt eine Vereinbarung über die Einrichtung eines echten Eigenmittelsystems für die EU. Am 20. Juni 2017 wurde ein überarbeiteter MFR für den Zeitraum 2014-2020 angenommen, mit einer Vereinbarung über zusätzliche Unterstützung für migrationsbezogene Maßnahmen, Arbeitsplätze und Wachstum. Des Weiteren wurden das Flexibilitätsinstrument und die Soforthilfereserve aufgestockt, wodurch weitere Mittel zwischen Haushaltslinien und Haushaltsjahren umgeschichtet werden konnten, sodass man auf unvorhergesehene Ereignisse und neue Prioritäten reagieren konnte.

Der Mehrjährige Finanzrahmen 2021-2027

Am 2. Mai 2018 legte die Kommission ihren Legislativvorschlag für den MFR 2021-2027 vor. Die Kommission schlug Mittel für Verpflichtungen in Höhe von 1 134,6 Mrd. EUR (zu Preisen von 2018) vor, was 1,11 % des BNE der EU der 27 entsprach. Der Vorschlag enthielt unter anderem Aufstockungen für die Bereiche Grenzmanagement, Migration, Sicherheit, Verteidigung, Entwicklungszusammenarbeit und Forschung. Kürzungen wurden insbesondere für die Bereiche Zusammenhalt und Agrarpolitik vorgeschlagen. Die Gesamtstruktur sollte gestrafft werden (von 58 auf 37 Ausgabenprogramme) und die Kommission schlug eine Reihe von speziellen Instrumenten außerhalb der MFR-Obergrenzen vor, um die Flexibilität der EU-Haushaltsplanung zu verbessern. Der Europäische Entwicklungsfonds (EEF) sollte in den MFR aufgenommen werden. Darüber hinaus schlug die Kommission vor, die Einnahmenseite zu modernisieren, mit der Einführung mehrerer neuer Kategorien von Eigenmitteln.

Das Europäische Parlament hat am 14. März[5] und am 30. Mai 2018[6] jeweils eine Entschließung zum MFR 2021-2027 angenommen. Am 14. November 2018 legte das Parlament sein Verhandlungsmandat im Einzelnen dar, das auch Änderungen der Vorschläge für die MFR-Verordnung und die IIV sowie vollständige, nach Rubriken und Programmen aufgeschlüsselte Zahlen umfasst. Es hat festgelegt, dass die Obergrenze des MFR für die Mittel für Verpflichtungen von 1,0 % des BNE der EU der 28 auf 1,3 % des BNE der EU der 27, d. h. 1 324 Mrd. EUR (zu Preisen von 2018) erhöht werden sollte, eine Erhöhung um 16,7 % gegenüber dem Vorschlag der Kommission. Die Mittelausstattung der Gemeinsamen Agrarpolitik und der Kohäsionspolitik sollte (preisbereinigt) aufrechterhalten werden, während die Mittelausstattung für unterschiedliche Prioritäten aufgestockt werden sollte, darunter die Programme Horizont Europa, Erasmus+ und LIFE. Eine neue Garantie für Kinder in Höhe von 5,9 Mrd. EUR und ein neuer Fonds für eine gerechte Energiewende mit einem Umfang von 4,8 Mrd. EUR sollten geschaffen werden. Die Finanzmittel für die dezentralen Agenturen, die sich mit Migration und Grenzmanagement befassen, sollten um mehr als das Vierfache auf über 12 Mrd. EUR aufgestockt werden. Es sollte festgelegt werden, dass sich der Beitrag aus dem Unionshaushalt zur Verwirklichung der Klimaziele im Zeitraum 2021-2027 auf mindestens 25 % der MFR-Ausgaben belaufen muss, wobei Klimaschutzbelange in allen relevanten Politikbereichen berücksichtigt werden müssen. Dieser Anteil sollte spätestens im Jahr 2027 auf 30 % erhöht werden. Die Halbzeitrevision des MFR sollte verbindlich vorgeschrieben sein.

Der Rat hat am 30. November 2018 und 5. Dezember 2019 den Entwurf einer „Verhandlungsbox“ veröffentlicht, in dem horizontale und bereichsspezifische Fragen im Bereich der Ausgabenprogramme, die unter das ordentliche Gesetzgebungsverfahren fallen, behandelt werden. Der Rat sprach sich für einen Gesamtbetrag für den MFR in Höhe von 1 087 Mrd. EUR (zu Preisen von 2018) für Mittel für Verpflichtungen (1,07 % des BNE der EU der 27) aus und blieb damit weit hinter den Erwartungen des Parlaments zurück.

Nach der Europawahl aktualisierte das Parlament am 10. Oktober 2019 und 13. Mai 2020 sein Mandat und forderte die Kommission auf, einen Vorschlag für einen MFR-Notfallplan vorzulegen, der ein Sicherheitsnetz zum Schutz der Begünstigten von Unionsprogrammen vorsieht, für den Fall, dass der aktuelle MFR angesichts der Uneinigkeit im Rat verlängert werden muss.

Unterdessen legte die Kommission am 14. Januar 2020 einen Vorschlag für einen gerechten Übergangsfonds als zusätzliches Element im Paket der MFR-Vorschläge als Teil des europäischen Grünen Deals vor.

Infolge der COVID-19-Krise und der schwerwiegenden wirtschaftlichen Auswirkungen der notwendigen Ausgangsbeschränkungen veröffentlichte die Kommission am 27. und 28. Mai 2020[7] Vorschläge für einen MFR in Höhe von 1 100 Mrd. EUR und ein zusätzliches Aufbauinstrument mit der Bezeichnung „Next Generation EU“[8] in Höhe von 750 Mrd. EUR (zu Preisen von 2018), davon 500 Mrd. EUR in Form von Zuschüssen und 250 Mrd. EUR als Darlehen. Das Paket umfasste Legislativvorschläge für neue Finanzierungsinstrumente sowie Änderungen an MFR-Programmen, die bereits auf dem Tisch liegen. Die Finanzierung des zusätzlichen Pakets sollte durch Kreditaufnahme an den Finanzmärkten gesichert werden. Zu diesem Zweck hat die Kommission auch den Vorschlag für einen Eigenmittelbeschluss geändert, um eine Kreditaufnahme bis zu 750 Mrd. EUR zu ermöglichen. Eine Anhebung der Eigenmittelobergrenze für Zahlungen auf 1,4 % des BNE und zusätzliche, aber vorübergehende 0,6 % des BNE wurden vorgeschlagen, um die verstärkte Anleihe- und Darlehenstätigkeit abzudecken. Schließlich sah das Kommissionspaket eine Anhebung der Obergrenze für Verpflichtungen im Jahr 2020 im Rahmen des MFR 2014-2020 um 11,5 Mrd. EUR vor, um bereits 2020 Unterstützung zu mobilisieren.

Vom 17. bis 21. Juli 2020 nahm der Europäische Rat Schlussfolgerungen[9] zu den Aufbaumaßnahmen („NextGenerationEU“), zum nächsten Mehrjährigen Finanzrahmen 2021-2027 und zu Eigenmitteln an. Die Aufbaumaßnahmen mit 750 Mrd. EUR für die Jahre 2021-2023 wurden gebilligt. Allerdings wurde das Zuschusselement von 500 Mrd. EUR auf 390 Mrd. EUR reduziert, und das Darlehenselement wurde von 250 Mrd. EUR auf 360 Mrd. erhöht. Der Europäische Rat lehnte die Korrektur des bestehenden MFR für das Jahr 2020 nach oben ab. Die Gesamtobergrenze für Verpflichtungen im MFR 2021-2027 wurde auf 1 074,3 Mrd. EUR festgesetzt. Ferner wurde in den Schlussfolgerungen festgehalten, dass eine Konditionalitätsregelung eingeführt wird, um den Haushalt und „NextGenerationEU“ (NGEU) zu schützen. Es wurde eine Einigung über eine neue Eigenmittelquelle auf Grundlage nicht recycelter Verpackungsabfälle aus Kunststoff ab 1. Januar 2021 erzielt, und es wurde der Plan gefasst, im Zuge des MFR 2021-2027 auf die Einführung neuer Eigenmittel hinzuarbeiten, die für die vorzeitige Rückzahlung von Krediten im Rahmen von „NextGenerationEU“ verwendet werden sollen. Als vorgeschlagene Rechtsgrundlage von „NextGenerationEU“ dient Artikel 122 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), laut dem es der Union gestattet ist, im Rat mit qualifizierter Mehrheit Maßnahmen zu ergreifen, die der Wirtschaftslage angemessen sind, ohne das Parlament in das Gesetzgebungsverfahren einzubeziehen.

Am 23. Juli 2020 nannte das Parlament die Schaffung des Aufbauinstruments einen historischen Schritt, bedauerte jedoch die Kürzungen, die an zukunftsorientierten Programmen vorgenommen wurden. Es wies mit Nachdruck darauf hin, dass Programme für den Klimaschutz, den digitalen Wandel, die Gesundheit, Jugend, Kultur, Infrastruktur, Forschung, Solidarität und das Grenzmanagement durch gezielte Steigerungen zusätzlich zu den Summen, die vom Europäischen Rat vorgeschlagen wurden, hervorgehoben werden müssen. Es bekräftige des Weiteren, dass es dem MFR ohne eine Vereinbarung zur Reform des Eigenmittelsystems der EU mit dem Ziel, zumindest die Kosten für das Aufbauinstrument (Hauptforderung und Zinsen) zu decken, um dessen Glaubwürdigkeit und Nachhaltigkeit sicherzustellen, nicht zustimmen werde. Das Parlament forderte zudem als Teil der Haushaltsbehörde, vollumfänglich an dem Aufbauinstrument beteiligt zu werden, in Übereinstimmung mit der Gemeinschaftsmethode.

Trilaterale Gespräche zwischen dem Parlament, dem Rat und der Kommission wurden im August 2020 aufgenommen und am 10. November 2020 abgeschlossen. Der Europäische Rat nahm die Vereinbarung über den MFR und „NextGenerationEU“ am 11. Dezember an, wonach das Parlament am 17. Dezember 2020 seine Zustimmung gab.

Das Parlament hatte den Weg für die Annahme und Ratifizierung des Eigenmittelbeschlusses (und somit für den Einsatz des Aufbauinstruments der EU) frei gemacht, indem es am 16. September 2020 seine obligatorische legislative Entschließung vorlegte. Die Kommission wird erst dann mit der Anleiheemission beginnen, wenn alle 27 Mitgliedstaaten den Eigenmittelbeschluss ratifiziert haben. Ein neuer Mechanismus zum Schutz des EU-Haushalts vor Verstößen gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit, eine weitere Bedingung des Parlaments, die seiner Zustimmung unterliegt, trat am 1. Januar 2021 in Kraft.

Mehrjähriger Finanzrahmen (EU-27) (in Mio. EUR, Preise von 2018)

Mittel für Verpflichtungen 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 Insgesamt2021-2027
1. Binnenmarkt, Innovation und Digitales 19 712 19 666 19 133 18 633 18 518 18 646 18 473 132 781
2. Zusammenhalt, Resilienz und Werte 49 741 51 101 52 194 53 954 55 182 56 787 58 809 377 768
2a. Wirtschaftlicher, sozialer und territorialer Zusammenhalt 45 411 45 951 46 493 47 130 47 770 48 414 49 066 330 235
2b. Resilienz und Werte 4 330 5 150 5 701 6 824 7 412 8 373 9 743 47 533
3. Natürliche Ressourcen und Umwelt 55 242 52 214 51 489 50 617 49 719 48 932 48 161 356 374
davon: marktbezogene Ausgaben und Direktzahlungen 38 564 38 115 37 604 36 983 36 373 35 772 35 183 258 594
4. Migration und Grenzmanagement 2 324 2 811 3 164 3 282 3 672 3 682 3 736 22 671
5. Sicherheit und Verteidigung 1 700 1 725 1 737 1 754 1 928 2 078 2 263 13 185
6. Nachbarschaft und die Welt 15 309 15 522 14 789 14 056 13 323 12 592 12 828 98 419
7. Europäische öffentliche Verwaltung 10 021 10 215 10 342 10 454 10 554 10 673 10 843 73 102
davon: Verwaltungsausgaben der Organe 7 742 7 878 7 945 7 997 8 025 8 077 8 188 55 852
MITTEL FÜR VERPFLICHTUNGEN INSGESAMT 154 049 153 254 152 848 152 750 152 896 153 390 155 113 1 074 300
MITTEL FÜR ZAHLUNGEN INSGESAMT 156 557 154 822 149 936 149 936 149 936 149 936 149 936 1 061 058

Dem Parlament ist es gelungen, insbesondere Folgendes durchzusetzen:

  • Im Vergleich zu dem Vorschlag vom Juli 2020 werden weitere 15 Mrd. EUR Leitprogrammen zugewiesen: Horizont Europa, Erasmus+, EU4Health, InvestEU, Grenzschutzfonds, Instrument für Nachbarschaft, Entwicklungszusammenarbeit und internationale Zusammenarbeit (NDICI), humanitäre Hilfe, Rechte und Werte, Kreatives Europa;
  • schrittweise Steigerung der Gesamtobergrenze für den MFR 2021-2027 von 1 074,3 Mrd. EUR auf 1 085,3 Mrd. EUR zu Preisen von 2018;
  • weitere 1 Mrd. EUR für das Flexibilitätsinstrument;
  • ein neuer Verfahrensschritt (das „Haushaltskontrollverfahren“) zur Einrichtung künftiger Krisenmechanismen auf der Grundlage von Artikel 122 des AEUV, mit potenziell spürbaren Auswirkungen auf den Haushalt;
  • Beteiligung des Parlaments an der Nutzung von externen zweckgebundenen Einnahmen des NGEU, eine allgemeine Neubewertung von externen zweckgebundenen Einnahmen, Anleihen und Darlehen im Rahmen der nächsten Überarbeitung der Haushaltsordnung sowie von Vereinbarungen für die Zusammenarbeit in künftigen MFR-Verhandlungen;
  • ein Ausgabenziel des MFR/NGEU in Höhe von mindestens 30 % zur Unterstützung von Klimazielen, einschließlich einer verbesserten Nachverfolgungsmethodik im Bereich Klimaschutz, um dieses Ziel zu erreichen;
  • ein neues jährliches Biodiversitätsziel und die Entwicklung einer Methode zur Messung von Ausgaben, die der Gleichstellung zuträglich sind;
  • eine Reform der Erhebung, Qualität und Vergleichbarkeit von Daten zu Begünstigten, um den EU-Haushalt, einschließlich NGEU-Ausgaben, besser schützen zu können;
  • Integration des Europäischen Entwicklungsfonds in den Haushaltsplan der Union;
  • allgemeine Finanzierungsniveaus für den Bereich Landwirtschaft und Zusammenhalt in einer Größenordnung, die mit dem Zeitraum 2014-2020 vergleichbar ist;
  • Schaffung des Fonds für einen gerechten Übergang;
  • ein rechtsverbindlicher Fahrplan für die Einführung von neuen EU-Eigenmitteln.

Die Aufstockungen (11 Mrd. EUR) werden in erster Linie aus einem neuen Mechanismus finanziert werden, der mit den von der Union verhängten Geldbußen verknüpft ist und im Zeitraum 2022-2027 automatisch zu zusätzlichen Zuweisungen an die betreffenden Programme führen wird. Die Gesamtobergrenze des siebenjährigen MFR wird daher schrittweise auf 1 085,3 Mrd. EUR zu Preisen von 2018 ansteigen, d. h. real um 2 Mrd. EUR höher sein als die entsprechende Obergrenze des MFR 2014-2020 (1 083,3 Mrd. EUR zu Preisen von 2018, ohne das Vereinigte Königreich, mit dem EEF).

Weitere Aufstockungen (2,5 Mrd. EUR) stammen aus Margen, die innerhalb der vom Europäischen Rat festgelegten Obergrenzen nicht zugewiesen wurden. 1 Mrd. EUR stammt aus Rückflüssen aus der AKP-Investitionsfazilität (Europäischer Entwicklungsfonds) zugunsten des NDICI. 0,5 Mrd. EUR stammen aus im Bereich der Forschung zugunsten von Horizont Europa freigegebenen Mitteln (Artikel 15 Absatz 3 der Haushaltsordnung).

Die Kosten für die Rückzahlungen und Zinsen der Anleihen zur wirtschaftlichen Erholung sind in den Obergrenzen des MFR für den Zeitraum 2021-2027 enthalten. Dieses Vorgehen erfolgt jedoch unbeschadet der Herangehensweise an diese Thematik im Rahmen von künftigen MFR ab dem Jahr 2028 und das ausdrückliche Ziel besteht darin, EU-Programme und -Mittel zu schützen.

 

[1]ABl. L 433I vom 22.12.2020, S. 11.
[2]ABl. L 433I vom 22.12.2020, S. 1.
[3]ABl. L 433I vom 22.12.2020, S. 23.
[4]ABl. L 433I vom 22.12.2020, S. 28.
[5]ABl. C 162 vom 10.5.2019, S. 51.
[6]ABl. C 76 vom 9.3.2020, S. 103.

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