Vergabe öffentlicher Aufträge
In der gesamten EU schließt die öffentliche Hand Verträge über Bauarbeiten und Dienstleistungen im Gegenwert von jährlich 2,448 Mrd. EUR ab. Somit ist die Vergabe öffentlicher Aufträge ein wichtiger Motor für Wirtschaftswachstum, die Schaffung von Arbeitsplätzen und Innovation. Allein durch das 2014 angenommene Paket zur Vergabe öffentlicher Aufträge von 2014 wird Jahr für Jahr mit 2,88 Mrd. EUR zum BIP der EU beigetragen. Überdies führten die Richtlinien der EU über die Vergabe öffentlicher Aufträge dazu, dass der Gegenwert des Auftragsvolumens deutlich gestiegen ist, und zwar von unter 200 Mrd. EUR im Jahr 2009 auf etwa 525 Mrd. EUR im Jahr 2017.
Rechtsgrundlage
Artikel 26, 34, 53 Absatz 1, 56, 57, 62 und 114 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV).
Ziele
Verträge über die Vergabe öffentlicher Aufträge sind von großer Bedeutung für die Volkswirtschaften der Mitgliedstaaten. Der Anteil dieser Verträge am Bruttoinlandsprodukt (BIP) der EU liegt bei mehr als 16 %. Vor der Einführung der Rechtsvorschriften der Europäischen Gemeinschaft wurden lediglich 2 % der inländischen Aufträge an ausländische Unternehmen vergeben. Diese Aufträge sind beispielsweise im Bauwesen und in der Energie- und Telekommunikationswirtschaft von maßgeblicher Bedeutung. Allerdings wurden über lange Zeit inländische Unternehmen bevorzugt behandelt.
Mit der Anwendung der Grundsätze des Binnenmarkts wird dafür gesorgt, dass die Ressourcen der Wirtschaft optimal genutzt und öffentliche Gelder sinnvoll eingesetzt werden. Zudem wird so der Kauf hochwertiger Produkte und die Inanspruchnahme hochwertiger Dienstleistungen zu wettbewerbsfähigen Preisen ermöglicht. Durch die bevorzugte Vergabe öffentlicher Aufträge an die leistungsfähigsten Unternehmen in der EU wird die Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen aus der EU gefördert. Außerdem werden die Grundsätze der Transparenz, Gleichbehandlung und Effizienz aufrechterhalten und Risiken im Zusammenhang mit Betrug und Korruption verringert.
Errungenschaften
Die Europäische Gemeinschaft hat Rechtsvorschriften zur Koordinierung der nationalen Regelungen erlassen, in denen Auflagen für die Veröffentlichung von Ausschreibungen und die objektiven Kriterien zur Prüfung der Angebote festgelegt sind. Seit den 1960er-Jahren wurden mehrere normative Rechtsakte über die Vergabe öffentlicher Aufträge verabschiedet. Danach beschloss die Gemeinschaft, die Rechtsvorschriften in diesem Bereich zu vereinfachen und aufeinander abzustimmen. Erlassen wurden z. B. die Richtlinie 2004/18/EG über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Bauaufträge, Lieferaufträge und Dienstleistungsaufträge und die Richtlinie 2004/17/EG zur Koordinierung der Zuschlagserteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste. Mit der Richtlinie 2009/81/EG wurden einige Jahre später gesonderte Bestimmungen für die Vergabe öffentlicher Aufträge im Verteidigungswesen eingeführt, mit denen der Zugang zu den Verteidigungsmärkten anderer Mitgliedstaaten erleichtert werden sollte.
Reform
2014 nahmen das Europäische Parlament und der Rat ein neues Paket zur Vergabe öffentlicher Aufträge an, das die Richtlinie 2014/24/EU über die öffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 2004/18/EG sowie die Richtlinie 2014/25/EU über die Vergabe von Aufträgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste und zur Aufhebung der Richtlinie 2004/17/EG umfasst. Das Paket zur Vergabe öffentlicher Aufträge wurde durch eine neue Richtlinie über Konzessionen (Richtlinie 2014/23/EU) vervollständigt, mit der ein Rechtsrahmen für die Vergabe von Konzessionen[1] geschaffen und dafür gesorgt wurde, dass alle Wirtschaftsakteure in der EU tatsächlich und diskriminierungsfrei Zugang zum EU-Markt haben. Zudem wurde mit dieser Richtlinie größere Rechtssicherheit geschaffen.
Auch dem außenpolitischen Aspekt der Vergabe öffentlicher Aufträge wurde Rechnung getragen. So wurde im Jahr 2012 ein Vorschlag der Kommission für eine Verordnung über den Zugang von Waren und Dienstleistungen aus Drittländern zum EU-Binnenmarkt für das öffentliche Beschaffungswesen und über die Verfahren zur Unterstützung von Verhandlungen über den Zugang von Waren und Dienstleistungen aus der EU zu Drittlandsmärkten für die öffentliche Beschaffung veröffentlicht. Nachdem die Verhandlungen zum Stillstand gekommen waren, legte die Kommission 2016 einen neuen Vorschlag vor. Die beiden gesetzgebenden Organe unterzeichneten am 23. Juni 2022 das Instrument betreffend das internationale Beschaffungswesen (IPI). Mit dem IPI soll die weltweite Öffnung der Märkte für öffentliche Aufträge gefördert werden. Anschließend ist am 12. Juli 2023 die Verordnung über den Binnenmarkt verzerrende drittstaatliche Subventionen (Verordnung (EU) 2022/2560) in Kraft getreten, die es der Kommission ermöglichte, gegen Verzerrungen vorzugehen und gleiche Wettbewerbsbedingungen für alle im Binnenmarkt tätigen Unternehmen zu gewährleisten. Mit dem neuen Regelwerk wird sichergestellt, dass gegen drittstaatliche Subventionen im Rahmen einzelner Verfahren für die Vergabe öffentlicher Aufträge vorgegangen werden kann, indem öffentliche Auftraggeber in der EU verpflichtet werden, Wirtschaftsteilnehmer, die verzerrende drittstaatliche Subventionen erhalten haben, von Verfahren für die Vergabe öffentlicher Aufträge auszuschließen.
Im April 2012 nahm die Kommission mit dem Ziel, bis Mitte 2016 die Umstellung auf die elektronische Vergabe abzuschließen, eine Strategie für die e-Vergabe an. Am 16. April 2014 erließen das Europäische Parlament und der Rat die Richtlinie 2014/55/EU über die elektronische Rechnungsstellung bei öffentlichen Aufträgen.
Am 3. Oktober 2017 veröffentlichte die Kommission zwei Mitteilungen mit den Titeln „Eine funktionierende öffentliche Auftragsvergabe in und für Europa“ und „Investitionen unterstützen durch eine freiwillige Ex-ante-Bewertung der Vergabeaspekte von Infrastrukturgroßprojekten“. Zudem veröffentlichte sie eine Empfehlung mit dem Titel „Professionalisierung der öffentlichen Auftragsvergabe – Errichtung einer Architektur für die Professionalisierung der öffentlichen Auftragsvergabe“, mit der sie anstrebt, die Vergabe öffentlicher Aufträge in der EU im Rahmen des Strategiepakets für die Vergabe öffentlicher Aufträge weiter zu verbessern.
Ursula von der Leyen hat – zu jener Zeit noch als Kandidatin für das Amt des Kommissionspräsidenten – in ihren politischen Leitlinien für die nächste Europäische Kommission 2024-2029 eine Überarbeitung der Richtlinien über die Vergabe öffentlicher Aufträge angekündigt. Mit der Überarbeitung soll beispielsweise erreicht werden, dass Produkten aus der EU bei der Vergabe öffentlicher Aufträge in bestimmten strategisch bedeutsamen Wirtschaftszweigen der Vorzug gegeben werden kann. Es soll auch dazu beigetragen werden, dass ein EU-Mehrwert entsteht und die Versorgungssicherheit in Bezug auf wesentliche Technologien, Produkte und Dienstleistungen gewahrt wird. Ferner sollen die Vorschriften für die Vergabe öffentlicher Aufträge modernisiert und vereinfacht werden. Am 13. Dezember 2024 leitete die Kommission eine Evaluierung der drei wichtigsten Rechtsakte ein, in denen die Vergabe öffentlicher Aufträge in der EU geregelt ist (das betrifft die Konzessionsrichtlinie, die Richtlinie über die Vergabe öffentlicher Aufträge und die Sektorenrichtlinie). Dabei soll mit Blick auf die gesamte EU bewertet werden, was diese Richtlinien gebracht und wie sie sich ausgewirkt haben, ob sie weiterhin ihren Zweck erfüllen, ob die angestrebten Ziele zu minimalen Kosten verwirklicht werden können und ob sie zur Bewältigung der aktuellen Herausforderungen geeignet sind.
Verfahren für die Vergabe öffentlicher Aufträge
Alle Verfahren müssen im Einklang mit den Grundsätzen des EU-Rechts stehen, beispielsweise mit dem freien Warenverkehr sowie der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit. Die Einhaltung der Grundsätze der Gleichbehandlung, des Diskriminierungsverbots und der Transparenz sind unentbehrlich. Außerdem müssen Wettbewerb, Vertraulichkeit und Effizienz aufrechterhalten werden.
A. Verfahrensarten
Für Ausschreibungen gelten nach Maßgabe eines Systems von Schwellenwerten verschiedene Verfahrensarten. In den Richtlinien sind zudem die Methoden zur Berechnung des Schätzwerts des betreffenden öffentlichen Auftrags[2] und Anweisungen für die anzuwendenden Verfahren enthalten. Beim offenen Verfahren kann jeder interessierte Wirtschaftsteilnehmer ein Angebot abgeben. Beim nichtoffenen Verfahren dürfen nur Bewerber, die eigens dazu aufgefordert werden, ein Angebot abgeben. Im Rahmen eines Verhandlungsverfahrens kann zwar jeder Wirtschaftsteilnehmer einen Antrag auf Teilnahme stellen, aber nur die im Anschluss an eine Bewertung dazu aufgeforderten Bewerber dürfen ein Angebot abgeben. Der wettbewerbliche Dialog kommt in den Fällen zum Einsatz, in denen eine Vergabestelle[3] ihre Bedürfnisse nicht klar definieren kann. In diesem Fall dürfen nur die dazu aufgeforderten Bewerber an dem Dialog teilnehmen. Der Auftrag wird auf der Grundlage des besten Preis-Leistungs-Verhältnisses vergeben. Die Innovationspartnerschaft ist ein Verfahren, bei dem eine innovative Lösung gesucht wird, die noch nicht auf dem Markt verfügbar ist. Die Vergabestelle arbeitet mit einem oder mehreren Partnern aus dem Bereich Forschung und Entwicklung zusammen, um so während des Vergabeverfahrens eine neue innovative Lösung auszuhandeln. In besonderen Fällen können öffentliche Aufträge ohne vorherige Bekanntmachung vergeben werden.
B. Kriterien für die Auftragsvergabe
Die Vergabestellen müssen bei öffentlichen Aufträgen das wirtschaftlich günstigste Angebot annehmen. Dieses neue Vergabekriterium wurde mit der Reform der Bestimmungen über die Vergabe öffentlicher Aufträge eingeführt. Beim wirtschaftlich günstigsten Angebot wird das beste Preis-Leistungs-Verhältnis hinsichtlich der Qualität, Umwelt- und Sozialfaktoren, Lebenszykluskosten und Innovation in Betracht gezogen, anstatt bloß das Angebot mit dem niedrigsten Preis zu wählen.
C. Bestimmungen über Veröffentlichung und Transparenz
In jeder Phase der Vergabeverfahren muss für die erforderliche Transparenz Sorge getragen werden. Zu diesem Zweck werden insbesondere die wichtigsten Bestandteile von Vergabeverfahren und Informationen über Bewerber und Bieter veröffentlicht sowie ausreichende Unterlagen zu allen Phasen des Verfahrens bereitgestellt.
D. Rechtsmittel
In der Rechtsmittelrichtlinie (2007/66/EG) ist ein wirksames Nachprüfungsverfahren für Verstöße gegen die Bestimmungen über die Vergabe öffentlicher Aufträge festgelegt. Mit der Richtlinie wurde eine Stillhaltefrist eingeführt, mit der den Bietern nach der Zuschlagserteilung mindestens zehn Tage zur Prüfung des Beschlusses gewährt werden, bevor der Auftrag von den Vergabestellen unterzeichnet wird. So wird den Bietern die Möglichkeit geboten, den Beschluss anzufechten.
E. Sonstige Aspekte der Vergabe öffentlicher Aufträge
In den neuen Vorschriften wird der sozialen Inklusion und der Vereinfachung von Dienstleistungsaufträgen ein hoher Stellenwert beigemessen. Dabei sollen die Verwaltungslasten verringert, KMU mit der „Einheitlichen Europäischen Eigenerklärung“ unterstützt und öffentliche Aufträge in Lose aufgeteilt werden. Zudem wird die e-Vergabe priorisiert, für die spezifische Techniken ausgearbeitet wurden. Mit den Richtlinien wird den Entscheidungen des Gerichtshofs der Europäischen Union zur internen Auftragsvergabe Rechnung getragen und werden die Vorschriften zur Vermeidung von Interessenkonflikten und zur Korruptionsbekämpfung verschärft.
Zudem wird die umweltorientierte Auftragsvergabe in den Vordergrund gerückt, bei der die Umweltauswirkungen in Betracht gezogen werden und die Angabe von Umweltzeichen ermöglicht wird. Die umweltorientierte Beschaffung wird in der Mitteilung mit dem Titel „Umweltorientiertes Öffentliches Beschaffungswesen“ als „Prozess, in dessen Rahmen die staatlichen Stellen versuchen, Güter, Dienstleistungen und Arbeitsverträge zu beschaffen, die während ihrer gesamten Lebensdauer geringere Folgen für die Umwelt haben als vergleichbare Produkte mit der gleichen Hauptfunktion“ definiert. Die Kommission hat für mehrere Produktgruppen freiwillige Kriterien für die umweltgerechte Vergabe öffentlicher Aufträge ausgearbeitet und schlägt in diesem Zusammenhang verbindliche Mindestkriterien und -ziele in sektorspezifischen Rechtsvorschriften vor, etwa in der Richtlinie über saubere Straßenfahrzeuge (Richtlinie (EU) 2019/1161), der Ökodesign-Verordnung, der Verordnung über neue Bauprodukte und der Verordnung über Verpackungen und Verpackungsabfälle.
Am 11. März 2020 veröffentlichte die Kommission eine Arbeitsunterlage mit Kriterien der EU für die umweltorientierte Vergabe öffentlicher Aufträge für Rechenzentren, Serverräume und Cloud-Dienste, damit Geräte und Dienstleistungen im Zusammenhang mit Rechenzentren auf umweltschonende Weise und im Einklang mit den Zielen der EU in den Bereichen Energie, Klimaschutz und Ressourceneffizienz beschafft werden.
Als Reaktion auf die COVID-19-Pandemie schlug die Kommission das Programm EU4Health vor, das eine erhebliche Aufstockung der Haushaltsmittel für die Vergabe öffentlicher Aufträge im Gesundheitswesen, auch in Bezug auf Arzneimittel, Impfstoffe und Systeme für Gesundheitsdaten, vorsah. Dieser Vorschlag mündete in die Annahme der Richtlinie (EU) 2021/522 zur Einrichtung des Programms, die seit dem 1. Januar 2021 gilt und am 27. März 2021 in Kraft getreten ist. Die Kommission veröffentlichte neue Leitlinien für öffentliche Auftraggeber für die schnelle Beschaffung unentbehrlicher Geräte, leitete zusammen mit den Mitgliedstaaten fünf gemeinsame Auftragsvergabeverfahren für Schutzausrüstung ein, und legte den Schwerpunkt für die erweiterte Strategie für die Erholung nach der COVID-19-Pandemie auf die Digitalisierung der Vergabe öffentlicher Aufträge durch nationale e-Vergabeplattformen.
Im Oktober 2023 nahm der Rat die Verordnung zur Einrichtung des Instruments zur Stärkung der europäischen Verteidigungsindustrie durch gemeinsame Beschaffung (EDIRPA) an. Mit diesem Instrument sollen die Verteidigungsausgaben erheblich erhöht, gemeinsame Investitionen in gemeinsame Projekte gefördert, die gemeinsame Beschaffung von Verteidigungsfähigkeiten intensiviert, in verschiedene Missionsfähigkeiten investiert, Synergieeffekte genutzt, Innovationen vorangetrieben und die europäische Verteidigungsindustrie gestärkt werden, wobei der Schwerpunkt auf der Unterstützung von KMU liegt.
Rolle des Europäischen Parlaments
Vor der Annahme des Pakets zur Vergabe öffentlicher Aufträge am 15. Januar 2014 nahm das Europäische Parlament mehrere Entschließungen an, darunter die Entschließungen vom 18. Mai 2010 zu neuen Entwicklungen im öffentlichen Auftragswesen, vom 12. Mai 2011 zum gleichberechtigten Zugang zu öffentlichen Märkten in der EU und in Drittstaaten und vom 25. Oktober 2011 zu der Modernisierung im Bereich des öffentlichen Auftragswesens. In diesen Entschließungen forderte es vereinfachende Maßnahmen und größere Rechtssicherheit sowie die Erzielung von optimalen Ergebnissen und die Berücksichtigung von Nachhaltigkeitskriterien bei der Auftragsvergabe.
Im Rahmen der Bemühungen um eine weitere Verbesserung der Vergabe öffentlicher Aufträge in der EU nahm das Europäische Parlament am 4. Oktober 2018 eine Entschließung zu dem Strategiepaket für die öffentliche Auftragsvergabe an. Darin forderte es eine schnellere Einführung digitaler Technologien im Bereich der Vergabe öffentlicher Aufträge in der EU, Maßnahmen zur Förderung von KMU und Sozialunternehmen, einen besseren Zugang für Unternehmen aus der EU zu den öffentlichen Beschaffungsmärkten in Drittstaaten und eine Professionalisierung von Auftraggebern[4]. In einer Studie[5] wurde im November 2020 der Schluss gezogen, dass die zwischen den Mitgliedstaaten bestehende Ungleichheit mit Blick auf das Professionalitätsniveau bei der Vergabe von öffentlichen Aufträgen maßgeblich zum ungleichen Zugang zu öffentlichen Aufträgen beigetragen hat.
Forschungsergebnisse deuten darauf hin, dass der finanzielle Nutzen der jüngsten Gesetzgebungstätigkeit des Europäischen Parlaments bis zu 2,88 Mrd. EUR jährlich beträgt. Außerdem führten die Richtlinien der EU über die Vergabe öffentlicher Aufträge dazu, dass der Gegenwert des Auftragsvolumens von unter 200 Mrd. EUR auf etwa 525 Mrd. EUR gestiegen ist[6].
Im April 2020 wurde ein Briefing zu dem Thema „EU-Rahmen für die Vergabe öffentlicher Aufträge“[7] veröffentlicht, in dem untersucht wird, inwiefern dieser Rahmen zur Verwirklichung der Ziele des Übereinkommens von Paris und der Strategie für die Kreislaufwirtschaft beiträgt. Diese Forschungsarbeit wurde vom Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz (IMCO) für seinen Initiativbericht mit dem Titel „Auf dem Weg zu einem nachhaltigeren Binnenmarkt für Unternehmen und Verbraucher“ in Auftrag gegeben, der vom Europäischen Parlament am 25. November 2020 angenommen wurde.
Am 22. Februar 2021 wurde dem IMCO-Ausschuss eine umfassende Studie[8] zu den Auswirkungen der COVID-19-Pandemie auf den Binnenmarkt vorgestellt. Darin wurden Vorschläge für Ansätze für zukünftige Krisen gemacht, einschließlich Reservefonds für die Entwicklung von Impfstoffen und der Koordinierung von Bestimmungen auf der Ebene der EU. In der Studie wurde hervorgehoben, dass die Mitgliedstaaten angesichts der Intensität der Krise schnell erkannten, dass koordinierte Anstrengungen bei der Beschaffung von medizinischer und persönlicher Schutzausrüstung wichtig sind.
Am 1. Dezember 2021 veranstaltete der IMCO-Ausschuss zusammen mit dem Ausschuss für Umweltfragen, öffentliche Gesundheit und Lebensmittelsicherheit (ENVI) eine öffentliche Anhörung zu dem Thema der nachhaltigen Vergabe öffentlicher Aufträge. Dabei sollte ermittelt werden, wie mit der Vergabe öffentlicher Aufträge die Ziele des europäischen Grünen Deals vorangebracht werden können.
Im Mai 2022 wurde eine Studie[9] für den IMCO-Ausschuss mit dem Titel „The Digital Single Market and the digitalisation of the public sector“ (Zum digitalen Binnenmarkt und der Digitalisierung des öffentlichen Sektors) veröffentlicht, in der das Potenzial einer EU-GovTech-Plattform zur Modernisierung des öffentlichen Sektors untersucht wird.
Am 8. April 2025 erörterte der IMCO-Ausschuss einen Initiativbericht über die Vergabe öffentlicher Aufträge. In dem Berichtsentwurf wird betont, dass bei der Vergabe öffentlicher Aufträge Innovation gefördert werden soll, wobei die Vergabe technologieneutral bleiben sollte. Zudem werden vier zentrale Prioritäten genannt, darunter die Verbesserung des Zugangs für KMU durch die Aufteilung von Aufträgen in kleinere Lose und die vollständige Digitalisierung der Vergabeverfahren.
Weitere Informationen zu diesem Thema finden Sie auf der Website des Ausschusses für Binnenmarkt und Verbraucherschutz.
Costanza Pierdonati / Maxim Hauk / Christina Ratcliff / Barbara Martinello