Vergabe öffentlicher Aufträge

Öffentliche Vergabestellen schließen Verträge für Bauarbeiten und Dienstleistungen ab. Diese Verträge machen in der EU ein Handelsvolumen von 2,448 Mrd. EUR aus, was zeigt, dass die Vergabe öffentlicher Aufträge ein wichtiger Motor für Wirtschaftswachstum, Schaffung von Arbeitsplätzen und Innovation ist. Das 2014 angenommene Paket „Vergabe öffentlicher Aufträge“ trägt Jahr für Jahr mit 2,88 Mrd. EUR zum BIP der EU bei. Außerdem haben die EU-Richtlinien zur Vergabe öffentlicher Aufträge zu einer Erhöhung der Auftragswerte insgesamt von unter 200 Mrd. EUR in 2009 auf ca. 525 Mrd. EUR in 2017 geführt.

Rechtsgrundlage

Artikel 26, 34, 53 Absatz 1, 56, 57, 62 und 114 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV).

Ziele

Öffentliche Aufträge sind von großer Bedeutung für die Volkswirtschaften der Mitgliedstaaten. Ihr Anteil am Bruttoinlandsprodukt (BIP) der EU liegt bei mehr als 16%. Vor der Umsetzung der Rechtsvorschriften der Europäischen Gemeinschaft wurden lediglich 2% der Aufträge an ausländische Unternehmen vergeben. Diese Aufträge spielen beispielsweise im Bau-, Energie- und Telekommunikationssektor eine maßgebliche Rolle, allerdings waren sie für lange Zeit hauptsächlich inländischen Unternehmen vorbehalten. Dieser Vorbehalt stellte ein Hindernis für den Binnenmarkt dar, was zu erhöhten Kosten und in Schlüsselindustrien zu einer Beeinträchtigung der Wettbewerbsfähigkeit führte.

Mit der Anwendung der Grundsätze des Binnenmarkts wird dafür gesorgt, dass wirtschaftliche Ressourcen optimal genutzt und öffentliche Gelder sinnvoll verwendet werden. Außerdem wird so der Kauf von hochwertigen Produkten und die Inanspruchnahme von hochwertigen Dienstleistungen zu wettbewerbsfähigen Preisen ermöglicht. Die bevorzugte Vergabe öffentlicher Aufträge an die leistungsfähigsten Unternehmen in Europa fördert die Wettbewerbsfähigkeit europäischer Firmen, erhält die Grundsätze der Transparenz, Gleichbehandlung und Effizienz aufrecht und verringert Risiken im Zusammenhang mit Betrug und Korruption.

Errungenschaften

Die Europäische Gemeinschaft hat Rechtsvorschriften zur Koordinierung der nationalen Regelungen erlassen, in denen Auflagen für die Veröffentlichung von Ausschreibungen und die objektiven Kriterien zur Prüfung der Angebote festgelegt sind. Seit den 1960er-Jahren wurden mehrere normative Rechtsakte über die Vergabe öffentlicher Aufträge verabschiedet. Danach beschloss die Gemeinschaft, die Rechtsvorschriften in diesem Bereich zu vereinfachen und aufeinander abzustimmen. Dazu wurden vier Richtlinien erlassen (Richtlinie 92/50/EWG, Richtlinie 93/36/EWG, Richtlinie 93/37/EWG und Richtlinie 93/38/EWG). Drei dieser Richtlinien wurden in der Richtlinie 2004/18/EG über Verfahren zur Vergabe öffentlicher Bau-, Liefer- und Dienstleistungsaufträge zusammengefasst. In der Richtlinie 2004/17/EG wurde die Koordinierung der Zuschlagserteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste festgelegt. Mit der Richtlinie 2009/81/EG wurden einige Jahre später gesonderte Bestimmungen für die Vergabe öffentlicher Aufträge im Verteidigungswesen eingeführt, die den Zugang zu den Verteidigungsmärkten anderer Mitgliedstaaten erleichtern sollen.

Reform

2014 nahmen das Parlament und der Rat ein neues Paket „Vergabe öffentlicher Aufträge“ an, das die Richtlinie 2014/24/EU über die öffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 2004/18/EG sowie die Richtlinie 2014/25/EU über die Vergabe von Aufträgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste und zur Aufhebung der Richtlinie 2004/17/EG umfasst. Das Paket „Vergabe öffentlicher Aufträge“ wurde durch eine neue Richtlinie über Konzessionen (Richtlinie 2014/23/EU) vervollständigt, mit der ein Rechtsrahmen für die Vergabe von Konzessionen[1] geschaffen und dafür gesorgt wurde, dass alle Wirtschaftsakteure in der EU in den Genuss eines effektiven und diskriminierungsfreien Zugangs zum EU-Markt kommen; außerdem wurde mit dieser Richtlinie größere Rechtssicherheit geschaffen.

Auch dem außenpolitischen Aspekt der Vergabe öffentlicher Aufträge wurde mit dem im Jahr 2012 veröffentlichten Vorschlag der Kommission für eine Verordnung über den Zugang von Waren und Dienstleistungen aus Drittländern zum EU-Binnenmarkt für das öffentliche Beschaffungswesen und über die Verfahren zur Unterstützung von Verhandlungen über den Zugang von Waren und Dienstleistungen aus der Union zu den öffentlichen Beschaffungsmärkten von Drittländern Rechnung getragen. Ein Stillstand bei den Verhandlungen führte 2016 zu einem neuen Vorschlag der Kommission. Das förmliche Annahmeverfahren wurde von den beiden gesetzgebenden Organen im Juni 2022 abgeschlossen, und der endgültige Rechtsakt wurde am 23. Juni 2022 unterzeichnet.

Im April 2012 nahm die Kommission mit dem Ziel, bis Mitte 2016 die Umstellung auf die elektronische Vergabe abzuschließen, eine Strategie für die e-Vergabe an. Am 16. April 2014 erließen das Parlament und der Rat die Richtlinie 2014/55/EU über die elektronische Rechnungsstellung bei öffentlichen Aufträgen.

Am 3. Oktober 2017 veröffentlichte die Kommission zwei Mitteilungen: „Eine funktionierende öffentliche Auftragsvergabe in und für Europa“ (COM(2017)0572) und „Investitionen unterstützen durch eine freiwillige Ex-ante-Bewertung der Vergabeaspekte von Infrastrukturgroßprojekten“ (COM(2017)0573). Mit dem Ziel einer weiteren Verbesserung der Vergabe öffentlicher Aufträge in Europa im Rahmen des Strategiepakets für die Vergabe öffentlicher Aufträge veröffentlichte sie außerdem eine Empfehlung mit dem Titel „Professionalisierung der öffentlichen Auftragsvergabe – Errichtung einer Architektur für die Professionalisierung der öffentlichen Auftragsvergabe“.

Verfahren für die Vergabe öffentlicher Aufträge

Alle Verfahren müssen im Einklang mit den Grundsätzen des EU-Rechts, einschließlich des freien Warenverkehrs sowie der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit stehen. Grundsätze wie Gleichbehandlung, Diskriminierungsfreiheit und Transparenz sind von grundlegender Wichtigkeit und der Wettbewerb sowie die Vertraulichkeit und Effizienz müssen aufrechterhalten werden.

A. Verfahrensarten

Die Ausschreibungen müssen verschiedenen Verfahrensarten entsprechen, die auf der Grundlage eines Systems von Schwellenwerten zur Anwendung kommen. In den Richtlinien sind zudem die Methoden zur Berechnung des geschätzten Wertes des betreffenden öffentlichen Auftrags[2] und Anweisungen für die anzuwendenden Verfahren enthalten. Beim „offenen Verfahren“ kann jeder interessierte Wirtschaftsteilnehmer ein Angebot abgeben. Beim „nichtoffenen Verfahren“ ist die Abgabe eines Angebots nur den dazu aufgeforderten Bewerbern möglich. Im Rahmen eines „Verhandlungsverfahrens“ kann zwar jeder Wirtschaftsteilnehmer einen Antrag auf Teilnahme stellen, jedoch dürfen nur die im Anschluss an eine Bewertung dazu aufgeforderten Bewerber ein Angebot abgeben. Der „wettbewerbliche Dialog“ kommt in den Fällen zum Einsatz, in denen eine Vergabestelle[3] ihre Bedürfnisse nicht klar definieren kann. In diesem Fall können nur die dazu aufgeforderten Bewerber an dem Dialog teilnehmen. Die Vergabe des Auftrags erfolgt auf der Grundlage des besten Preis-Leistungs-Verhältnisses. Die „Innovationspartnerschaft“ ist ein Verfahren, bei dem eine innovative Lösung gesucht wird, die noch nicht auf dem Markt verfügbar ist. Die Vergabestelle arbeitet mit einem oder mehreren Partnern aus dem Bereich Forschung und Entwicklung zusammen, um so während des Vergabeverfahrens eine neue innovative Lösung auszuhandeln. In besonderen Fällen können öffentliche Aufträge ohne vorherige Bekanntmachung vergeben werden.

B. Kriterien für die Auftragsvergabe

Die Vergabestellen müssen bei öffentlichen Aufträgen das „wirtschaftlich günstigste Angebot“ annehmen. Dieses neue Vergabekriterium wurde mit der Reform der Bestimmungen über die Vergabe öffentlicher Aufträge eingeführt. Beim wirtschaftlich günstigsten Angebot wird das beste Preis-Leistungsverhältnis hinsichtlich der Qualität, Umwelt- und Sozialfaktoren, Lebenszykluskosten und Innovation in Betracht gezogen, anstatt bloß das Angebot mit dem niedrigsten Preis zu wählen.

C. Bestimmungen über Veröffentlichung und Transparenz

In jeder Phase der Vergabeverfahren muss für die erforderliche Transparenz Sorge getragen werden. Zu diesem Zweck werden insbesondere die wichtigsten Bestandteile von Vergabeverfahren und Informationen über Bewerber und Bieter veröffentlicht sowie ausreichende Unterlagen zu allen Phasen des Verfahrens bereitgestellt.

D. Rechtsmittel

In der Rechtsmittelrichtlinie (2007/66/EG) ist ein wirksames Nachprüfungsverfahren für Verstöße gegen die Bestimmungen über die Vergabe öffentlicher Aufträge festgelegt. In der Richtlinie wird die „Stillhaltefrist“ eingeführt, mit der den Bietern nach der Zuschlagsentscheidung mindestens zehn Tage zur Prüfung der Entscheidung gewährt werden, bevor der Auftrag von den Vergabestellen unterzeichnet wird. So wird ihnen die Möglichkeit geboten, die Entscheidung anzufechten.

E. Sonstige Aspekte der Vergabe öffentlicher Aufträge

Mit den neuen Bestimmungen wird der Schwerpunkt auf eine umweltorientierte Auftragsvergabe gelegt, bei der die Umweltauswirkungen in Betracht gezogen und Verweise auf Umweltzeichen ermöglicht werden. Weitere Schwerpunkte werden auf die soziale Inklusion und die Vereinfachung von Dienstleistungsaufträgen gelegt. Mit den Bestimmungen sollen die Verwaltungslasten verringert, KMU mit der „Einheitlichen Europäischen Eigenerklärung“ unterstützt und öffentliche Aufträge in Lose aufgeteilt werden. Ebenfalls wird die e-Vergabe priorisiert, für die spezifische Techniken ausgearbeitet wurden. Die Richtlinien tragen den Entscheidungen des Gerichtshofs der Europäischen Union zur internen Auftragsvergabe Rechnung und verschärfen die Vorschriften gegen Interessenkonflikte und Korruption.

Am 11. März 2020 veröffentlichte die Kommission eine Arbeitsunterlage mit Kriterien der EU für die umweltorientierte Vergabe öffentlicher Aufträge für Datenzentren, Serverräume und Cloud-Dienste, um sicherzustellen, dass Ausrüstungen und Dienstleistungen im Zusammenhang mit Datenzentren auf umweltschonende Weise und im Einklang mit den Zielen der EU in den Bereichen Energie, Klimaschutz und Ressourceneffizienz beschaffen werden.

Als Antwort auf die COVID-19-Pandemie schlug die Europäische Kommission das Programm EU4Health (COM(2020)0405) vor, mit dem eine erhebliche Aufstockung der Haushaltsmittel für die Vergabe öffentlicher Aufträge im Gesundheitswesen, einschließlich Arzneimitteln, Impfstoffen und Systemen für Gesundheitsdaten vorgesehen wird. Dieser Vorschlag begünstigte die Annahme der Richtlinie (EU) 2021/522 zur Einrichtung des Programms, die seit dem 1. Januar 2021 gültig ist und am 27. März 2021 in Kraft trat. Die Kommission veröffentlichte neue Leitlinien für öffentliche Auftraggeber für die schnelle Beschaffung essenzieller Ausrüstungen, leitete zusammen mit den Mitgliedstaaten fünf gemeinsame Auftragsvergaben für Schutzausrüstungen ein, und legte den Schwerpunkt für die erweiterte Erholungsstrategie nach der COVID-19-Pandemie auf die Digitalisierung der Vergabe öffentlicher Aufträge durch nationale e-Vergabeplattformen (COM(2020)0456).

Rolle des Europäischen Parlaments

Vor der Annahme des Pakets „Vergabe öffentlicher Aufträge“ am 15. Januar 2014 nahm das Parlament mehrere Entschließungen an, darunter die Entschließungen vom 18. Mai 2010 zu neuen Entwicklungen im öffentlichen Auftragswesen, vom 12. Mai 2011 zum gleichberechtigten Zugang zu öffentlichen Märkten in der EU und in Drittstaaten und vom 25. Oktober 2011 zu der Modernisierung im Bereich des öffentlichen Auftragswesens. In diesen Entschließungen forderte es vereinfachende Maßnahmen und größere Rechtssicherheit sowie die Erzielung von optimalen Ergebnissen und die Berücksichtigung von Nachhaltigkeitskriterien bei der Auftragsvergabe.

Im Rahmen der Bemühungen um eine weitere Verbesserung der Vergabe öffentlicher Aufträge in Europa nahm das Parlament am 4. Oktober 2018 eine Entschließung zu dem Strategiepaket für die öffentliche Auftragsvergabe an. Darin forderte es eine schnellere Einführung digitaler Technologien im Bereich der Vergabe öffentlicher Aufträge in der EU, Maßnahmen zur Förderung von KMU und Sozialunternehmen, einen besseren Zugang für Unternehmen aus der EU zu den öffentlichen Beschaffungsmärkten in Drittstaaten und eine Professionalisierung von Auftraggebern.[4] Im Rahmen einer Studie[5] wurde im November 2020 der Schluss gezogen, dass die zwischen den Mitgliedstaaten bestehenden Ungleichheiten mit Blick auf das Professionalitätsniveau bei der Vergabe von öffentlichen Aufträgen maßgeblich zum ungleichen Zugang zu öffentlichen Aufträgen beigetragen haben.

Forschungsergebnisse deuten darauf hin, dass der finanzielle Nutzen der jüngsten legislativen Aktivitäten des Parlaments möglicherweise bis zu 2,88 Mrd. EUR jährlich beträgt. Außerdem haben die EU-Richtlinien zur Vergabe öffentlicher Aufträge eine Erhöhung der Auftragswerte insgesamt von weniger als 200 Mrd. EUR auf etwa 525 Mrd. EUR bewirkt.[6]

Im April 2020 wurde ein Briefing zum „EU-Rahmen für die Vergabe öffentlicher Aufträge[7] veröffentlicht, in dem untersucht wird, inwiefern dieser Rahmen zur Verwirklichung der Ziele des Übereinkommens von Paris und der Strategie für die Kreislaufwirtschaft beiträgt. Diese Forschungsarbeit wurde vom Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz (IMCO) für seinen Initiativbericht mit dem Titel „Auf dem Weg zu einem nachhaltigeren Binnenmarkt für Unternehmen und Verbraucher“ in Auftrag gegeben, der vom Parlament am 25. November 2020 angenommen wurde.

Am 22. Februar 2021 wurde dem IMCO-Ausschuss eine umfassende Studie[8] zu den Auswirkungen der COVID-19-Pandemie auf den Binnenmarkt vorgestellt. Darin wurden Vorschläge für Ansätze für zukünftige Krisen gemacht, einschließlich Reservefonds für die Entwicklung von Impfstoffen und der Koordinierung von Bestimmungen auf EU-Ebene. In der Studie wurde hervorgehoben, dass die Mitgliedstaaten angesichts der Intensität der Krise schnell erkannten, wie wichtig koordinierte Anstrengungen bei der Beschaffung von medizinischer und persönlicher Schutzausrüstung sind.

Am 1. Dezember 2021 veranstaltete der IMCO-Ausschuss zusammen mit dem Ausschuss für Umweltfragen, öffentliche Gesundheit und Lebensmittelsicherheit (ENVI) eine öffentliche Anhörung zu einer nachhaltigen Vergabe öffentlicher Aufträge. Ziel war es, herauszufinden, wie die Vergabe öffentlicher Aufträge die Ziele des Europäischen Grünen Deals unterstützen kann. Bei der Anhörung diskutierten Experten von europäischen Universitäten, Unternehmen, Ministerien der Mitgliedstaaten und Nichtregierungsorganisationen über die Optimierung der umweltorientierten Vergabe öffentlicher Aufträge, die Förderung ihrer Nutzung durch die betroffenen Parteien, die Verbesserung ihres Zugangs und die Verbesserung der Informationsverbreitung über die nachhaltige Vergabe öffentlicher Aufträge.

Am 9. Juni 2022 nahm das Parlament eine Entschließung zu dem Vorschlag der Kommission zum Instrument betreffend das internationale Beschaffungswesen (IPI) an. Der finale Rechtsakt wurde am 23. Juni 2022 unterzeichnet. Mit dem IPI soll die weltweite Öffnung der Märkte für öffentliche Aufträge gefördert werden. Im Mai 2022 wurde eine Studie[9] für den IMCO-Ausschuss mit dem Titel „The Digital Single Market and the digitalisation of the public sector“ (Der digitale Binnenmarkt und die Digitalisierung des öffentlichen Sektors) veröffentlicht, in der das Potenzial einer EU-GovTech-Plattform zur Modernisierung des öffentlichen Sektors untersucht wird.

Zur Beschaffung von Verteidigungsgütern nahm das Parlament im September 2023 einen Text betreffend COM(2022)0349 an, in dem beschlossen wurde, die Verteidigungsausgaben erheblich zu erhöhen, gemeinsame Investitionen in gemeinsame Projekte zu fördern, die gemeinsame Beschaffung von Verteidigungsfähigkeiten zu intensivieren, in verschiedene Missionsfähigkeiten zu investieren, Synergien zu nutzen, Innovationen voranzutreiben und die europäische Verteidigungsindustrie zu stärken, wobei der Schwerpunkt auf der Unterstützung von KMU liegt.

Weitere Informationen zu diesem Thema finden Sie auf der Website des Ausschusses für Binnenmarkt und Verbraucherschutz.

 

[1]„Konzessionen“ sind entgeltliche Verträge, mit denen ein oder mehrere öffentliche Auftraggeber oder Auftraggeber einen oder mehrere Wirtschaftsteilnehmer mit der Erbringung von Bauleistungen oder der Erbringung und der Verwaltung von Dienstleistungen beauftragen. Für Wirtschaftsteilnehmer, die eine Konzession erhalten haben, besteht das exklusive Recht zur Nutzung der vertragsgegenständlichen Bauwerke bzw. zur Verwertung der vertragsgegenständlichen Dienstleistungen oder dieses Recht zuzüglich einer Zahlung.
[2]„Öffentliche Aufträge“ sind zwischen einem oder mehreren Wirtschaftsteilnehmern und einer oder mehreren öffentlichen Vergabestellen geschlossene entgeltliche Verträge über die Ausführung von Bauleistungen, die Lieferung von Waren oder die Erbringung von Dienstleistungen.
[3]„Vergabestellen“ sind staatliche, regionale oder lokale Behörden, Einrichtungen des öffentlichen Rechts sowie Verbände, die aus einer oder mehreren solcher Behörden oder einer oder mehreren solcher Einrichtungen des öffentlichen Rechts bestehen.
[4]Zu den einschlägigen Forschungsarbeiten gehört: Bovis, C., Contribution to Growth: European Public Procurement – Delivering improved rights for European citizens and businesses (Beitrag zum Wachstum: die Vergabe öffentlicher Aufträge in der EU – verbesserte Rechte für europäische Bürger und Unternehmen), Veröffentlichung für den Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz, Fachabteilung Wirtschaft, Wissenschaft und Lebensqualität, Europäisches Parlament, Luxemburg 2019.
[5]Dahlberg, E. u. a., Legal obstacles in Member States to Single Market rules (Rechtliche Hindernisse für Binnenmarktvorschriften in den Mitgliedstaaten), Veröffentlichung für den Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz, Fachabteilung Wirtschaft, Wissenschaft und Lebensqualität, Europäisches Parlament, Luxemburg 2020.
[6]Zu den einschlägigen Forschungsarbeiten gehört: Becker, J. u. a., Contribution to Growth: European Public Procurement – Delivering Economic Benefits for Citizens and Businesses (Beitrag zum Wachstum: die Vergabe öffentlicher Aufträge in der EU – wirtschaftliche Vorteile für Bürger und Unternehmen),Veröffentlichung für den Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz, Fachabteilung Wirtschaft, Wissenschaft und Lebensqualität, Europäisches Parlament, Luxemburg 2019.
[7]Núñez Ferrer, J.: The EU’s Public Procurement Framework (Der EU-Rahmen für die Vergabe öffentlicher Aufträge), Veröffentlichung für den Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz, Fachabteilung Wirtschaft, Wissenschaft und Lebensqualität, Europäisches Parlament, Luxemburg, 2020.
[8]Marcus, J. S. u. a., The impact of COVID-19 on the Internal Market (Die Auswirkungen von COVID-19 auf den Binnenmarkt), Veröffentlichung für den Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz, Fachabteilung Wirtschaft, Wissenschaft und Lebensqualität, Europäisches Parlament, Luxemburg 2021.
[9]Hoekstra, M. u. a., The Digital Single Market and the digitalisation of the public sector (Der digitale Binnenmarkt und die Digitalisierung des öffentlichen Sektors), Veröffentlichung für den Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz, Fachabteilung Wirtschaft, Wissenschaft und Lebensqualität, Europäisches Parlament, Luxemburg 2022.

Christina Ratcliff / Jordan De Bono / Barbara Martinello