Entsendung von Arbeitnehmern

Ein entsandter Arbeitnehmer ist ein Arbeitnehmer, der von seinem Arbeitgeber vorübergehend in einen anderen EU-Mitgliedstaat geschickt wird, um dort eine Dienstleistung zu erbringen. Die Niederlassungsfreiheit und die Dienstleistungsfreiheit sind im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) verankerte Grundfreiheiten. Für den Status des entsandten Arbeitnehmers gilt der Grundsatz des gleichen Entgelts für gleiche Arbeit am gleichen Ort.

Rechtsgrundlage

Artikel 54 und Artikel 56 bis 62 AEUV.

Ziele

Ein entsandter Arbeitnehmer ist ein Beschäftigter, der von seinem Arbeitgeber vorübergehend in einen anderen EU-Mitgliedstaat geschickt wird, um dort eine Dienstleistung zu erbringen. Die EU-Rechtsvorschriften zu entsandten Arbeitnehmern gelten im Allgemeinen als zielgerichtete Bemühung, mit der die beiden folgenden Grundsätze geregelt und ein Ausgleich zwischen ihnen geschaffen werden soll:

• Sicherstellung gleicher Wettbewerbsbedingungen für die möglichst uneingeschränkte grenzüberschreitende Erbringung von Dienstleistungen und
• Schutz der Rechte der entsandten Arbeitnehmer durch Gewährleistung eines gemeinsamen Bündels sozialer Rechte, um eine unfaire Behandlung und die Entstehung eines Niedriglohnsektors zu verhindern.

Erfolge

A. Geschichte der Richtlinie über die Entsendung von Arbeitnehmern

Die Richtlinie über die Entsendung von Arbeitnehmern (Entsenderichtlinie) ist auf die Dienstleistungsfreiheit (Artikel 56 des AEUV) sowie auf das Engagement der EU zurückzuführen, Hemmnisse für den freien grenzüberschreitenden Dienstleistungsverkehr innerhalb des Binnenmarkts zu beseitigen. Mit dem EU-Beitritt Spaniens und Portugals im Jahr 1986 wurde die Frage der grenzüberschreitenden Erbringung von Dienstleistungen zu einem vorrangigen Thema in der Binnenmarktdebatte. Nach einem Jahrzehnt des legislativen Stillstands führten ein Urteil des Europäischen Gerichtshofs (C-113/89) sowie die Beitritte Finnlands, Österreichs und Schwedens schließlich dazu, dass eine Richtlinie zur Regelung der Lage entsandter Arbeitnehmer verabschiedet wurde.

Die erste Richtlinie wurde am 16. Dezember 1996 angenommen. Damit wurde ein „harter Kern“ an Mindestanforderungen an Beschäftigungs- und Arbeitsbedingungen (Höchstarbeitszeiten, bezahlter Mindestjahresurlaub, Mindestlohnsätze, Gesundheitsschutz und Sicherheit am Arbeitsplatz usw.) festgelegt. Für den Rest des Beschäftigungsverhältnisses galten weiterhin die arbeitsrechtlichen Vorschriften des Entsendestaats. Was die soziale Sicherheit entsandter Arbeitnehmer betrifft, so blieben die Beschäftigten im Sozialversicherungssystem ihres Heimatlandes versichert, sofern die Entsendung – im Allgemeinen – nicht länger als zwei Jahre andauerte. Hinsichtlich der Besteuerung konnte bis zu einem Zeitraum von 183 Tagen der Entsendestaat Einkommensteuer erheben, erst bei einem längeren Zeitraum ging das Besteuerungsrecht auf den Aufnahmestaat über.

Daher konnten zwischen einheimischen und entsandten Arbeitnehmern erhebliche Unterschiede bei den Lohnkosten bestehen, und zwar je nach Lohnhöhe, Sozialversicherungsbeiträgen und zu entrichtender Einkommensteuer.

In den Jahren nach der Verabschiedung der ersten Entsenderichtlinie ergaben sich im Zusammenhang mit der Umsetzung, der rechtlichen Auslegung und der Regulierung des Sonderfalls der entsandten Arbeitnehmer drei konkrete Herausforderungen:

• ein wachsendes Lohngefälle und zunehmende Unterschiede bei den Lohnkosten, wodurch der Einsatz entsandter Arbeitnehmer für die Unternehmen interessanter wurde und die Zahl der Entsendungen von 2010 bis 2014 folglich um 44,4 % anstieg,
• ein Umfeld, das missbräuchliche Praktiken begünstigte, z. B. rotierende Entsendungen oder die Einrichtung sogenannter Briefkastenfirmen, mit denen Lücken in der Richtlinie ausgenutzt wurden, um Beschäftigungs- und Sozialversicherungsvorschriften zu umgehen und
• ungenügende Klarheit in Bezug auf die geltenden Standards sowie Schwächen bei der Zusammenarbeit zwischen den Behörden sowohl innerhalb der Mitgliedstaaten als auch grenzüberschreitend, woraus sich Probleme für die Durchsetzungsstellen ergaben.

Angesichts der sozialpolitischen Bestimmungen, die 2007 mit dem Vertrag von Lissabon in die Verträge aufgenommen wurden, war es fraglich, ob die Entsenderichtlinie aus dem Jahr 1996 noch ein geeignetes Rechtsinstrument darstellte, um gleiche Wettbewerbsbedingungen für die uneingeschränkte grenzüberschreitende Erbringung von Dienstleistungen sicherzustellen und gleichzeitig eine angemessene Grundlage für die sozialen Rechte der Arbeitnehmer zu schaffen. In den Fällen, in denen nach der Entsenderichtlinie die Umsetzung und Durchsetzung von Mindestbeschäftigungsstandards den Mitgliedstaaten überlassen war, stützten sich diese auf die Auslegung der in der Entsenderichtlinie enthaltenen Begriffe durch den Europäischen Gerichtshof. Die nach der Verabschiedung der Richtlinie ergangenen Entscheidungen des Gerichtshofs sorgten jedoch nicht für die erforderliche Rechtsklarheit. Wie die Kommission zu Recht feststellte, führte das Fehlen klarer Vorgaben zu Unsicherheiten über die Vorschriften und zu praktischen Schwierigkeiten erstens für die mit der Durchsetzung der Vorschriften im Aufnahmemitgliedstaat betrauten Behörden, zweitens für den Dienstleister bei der Festlegung des einem entsandten Arbeitnehmer geschuldeten Lohns und drittens für die entsandten Arbeitnehmer selbst, was ihre Kenntnisse ihrer Rechte und Ansprüche betraf. Darüber hinaus hat der Gerichtshof mit seinen vier Urteilen in den Jahren 2007 und 2008 in den Rechtssachen Viking (C-438/05), Laval (C-341/05), Rüffert (C-346/06) und Kommission gegen Luxemburg (C-319/06) die in der Entsenderichtlinie ursprünglich als Mindestnormen konzipierten Beschäftigungsstandards neu als Höchstgrenze für die Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen ausgelegt. Seitdem hat der Gerichtshof jedoch zwei Urteile erlassen, die einen stärkeren Schutz für entsandte Arbeitnehmer bewirken. In der Rechtssache Sähköalojen ammattiliittory (C-396/13) entschied er, dass die Einstufung von Arbeitnehmern in verschiedene Lohngruppen, die für allgemein verbindlich erklärt wurden und in einem Tarifvertrag transparent geregelt sind, auch für entsandte Arbeitnehmer gelten muss. In einem Urteil aus jüngerer Zeit entschied er in der Rechtssache Regio-Post (C-115/14), dass die Mitgliedstaaten bei Ausschreibungen den Bietern und deren Unterauftragnehmern vorschreiben können, ihren Arbeitnehmern einen festgelegten Mindestlohn zu zahlen.

B. Reformen zur Verbesserung der Funktionsweise

Angesichts dieser Mängel strebte die Kommission eine Reform an, um die ursprüngliche Entsenderichtlinie zu aktualisieren und ihre Durchsetzung zu verbessern. Dabei wurden Aktualisierungen der Verträge und die starke Zunahme von Entsendungen berücksichtigt.

Insbesondere wurden die beiden folgenden Gesetzgebungsvorschläge vorgelegt:

1. Durchsetzungsrichtlinie 2014/67/EU

Mit der Durchsetzungsrichtlinie 2014/67/EU wurde ein gemeinsamer Rechtsrahmen zur Ermittlung einer echten Entsendung von Arbeitnehmern geschaffen, der es zudem ermöglicht, eine einheitlichere Umsetzung, Anwendung und Durchsetzung gemeinsamer Standards sicherzustellen. Darin ist zum einen der Begriff der Entsendung genauer definiert und zum anderen sind die Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten für die Überprüfung der Einhaltung der Entsenderichtlinie insbesondere in Branchen mit einem erhöhten Missbrauchsrisiko festgelegt, wie etwa dem Baugewerbe oder dem Straßengüterverkehr. Die Durchsetzungsrichtlinie zielt ferner auf eine bessere Zusammenarbeit zwischen den für die Entsendung zuständigen nationalen Behörden ab, indem mit ihr die Verpflichtung zur Beantwortung von Hilfeersuchen durchgesetzt wird und Fristen für die Beantwortung von Informationsanfragen festgelegt werden. Schließlich können Verwaltungsstrafen und Bußgelder, die von einem Mitgliedstaat gegen Dienstleistungserbringer verhängt wurden, nun auch in einem anderen Mitgliedstaat vollstreckt und eingezogen werden.

2. Die überarbeitete Entsenderichtlinie

Im März 2016 legte die Kommission einen Vorschlag für eine Überarbeitung der ursprünglichen Entsenderichtlinie vor. Ziel des Vorschlags war es, im Falle einer langfristigen Entsendung die Anwendung des Arbeitsrechts des Aufnahmemitgliedstaats sicherzustellen und Fragen wie gleiches Entgelt, die Anwendbarkeit von Tarifverträgen und die Behandlung von Leiharbeitnehmern zu regeln.

Der Vorschlag stieß auf erheblichen Widerstand: Elf Parlamentskammern der Mitgliedstaaten reichten mit Gründen versehene Stellungnahmen ein, die zu einer Subsidiaritätsprüfung führten, dem sogenannten Verfahren der gelben Karte. In den meisten Stellungnahmen wurde bedauert, dass der Vorschlag Wettbewerbsnachteile für die Arbeitnehmer aus den betreffenden Mitgliedstaaten mit sich bringe und dass die Mitgliedstaaten ihre Befugnis verlieren würden, über die grundlegenden Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen entsandter Leiharbeitnehmer zu entscheiden, wie es in der Richtlinie über Leiharbeit aus dem Jahr 2008 vorgesehen ist.

Nach intensiven Verhandlungen zwischen der Kommission, dem Rat und dem Europäischen Parlament wurde die überarbeitete Richtlinie am 21. Juni 2018 vom Rat angenommen. Die überarbeitete Richtlinie über die Entsendung von Arbeitnehmern (Richtlinie (EU) 2018/957) ist seit dem 30. Juli 2020 anwendbar und betrifft die folgenden Bereiche:

• Langfristige Entsendungen: Die Entsendung kann bis zu 12 Monate dauern und um sechs Monate verlängert werden (die Kommission hatte ursprünglich 24 Monate vorgeschlagen). Nach Ablauf dieses Zeitraums finden die Bestimmungen des Arbeitsrechts des Aufnahmemitgliedstaats Anwendung.
• Entgelt: Alle für gebietsansässige Arbeitnehmer geltenden Vorschriften des Aufnahmestaates finden vom ersten Tag an auch auf alle entsandten Arbeitnehmer Anwendung, d. h. es gilt der Grundsatz des gleichen Entgelts für gleiche Arbeit am gleichen Ort. Was andere Bestandteile der Entlohnung betrifft, so werden mit der Überarbeitung eindeutigere Regeln für Zulagen eingeführt, wobei Reise-, Verpflegungs- und Übernachtungskosten nicht von den Gehältern der Arbeitnehmer abgezogen werden dürfen. Wie in der Durchsetzungsrichtlinie festgelegt, müssen auf einer zentralen nationalen Website Angaben über die verpflichtenden Lohnbestandteile, aus denen sich das Entgelt in einem Mitgliedstaat zusammensetzt, einsehbar sein.
• Arbeitsbedingungen: Die Mitgliedstaaten können umfassende, repräsentative regionale oder branchenspezifische Tarifverträge anwenden. Bisher galt dies nur für allgemein verbindliche Tarifverträge im Baugewerbe. Was die Unterbringungsbedingungen im Aufnahmeland betrifft, so müssen die geltenden nationalen Vorschriften für gebietsansässige Arbeitnehmer, die außerhalb ihres Heimatortes eingesetzt werden, eingehalten werden.
• Entsandte Leiharbeitnehmer: Mit der überarbeiteten Entsenderichtlinie wird sichergestellt, dass entsandte Leiharbeitnehmer genauso behandelt werden wie im Inland beschäftigte Leiharbeitnehmer. Für grenzüberschreitend tätige Leiharbeitsunternehmen gelten dieselben Vorschriften wie für nationale Leiharbeitsunternehmen.
• Verkehrswesen: In der Richtlinie (EU) 2020/1057 sind besondere Regeln für die Entsendung von Kraftfahrern im Straßenverkehrssektor festgelegt. Im Urteil in der Rechtssache C-16/18 Dobersberger vom 19. Dezember 2019 nahm der Europäische Gerichtshof Arbeitnehmer, die im Bordservice internationaler Züge tätig sind, vom Anwendungsbereich der Entsenderichtlinie aus.

C. Weitere Initiativen

Im Jahr 2019 errichtete die Kommission die Europäische Arbeitsbehörde (ELA), um die korrekte Anwendung der Vorschriften zur Arbeitskräftemobilität und sozialen Sicherheit zu gewährleisten. 2023 brachte die ELA gemeinsam mit der Kommission das Programm „Posting 360“ auf den Weg, das als Kooperationsrahmen für Interessenvertreter dient und die Verbesserung des Informationsaustauschs und der administrativen Zusammenarbeit sowie die Erweiterung der Kenntnisse über die unionsweiten und einzelstaatlichen Vorschriften zur Entsendung von Arbeitnehmern zum Ziel hat.

Rolle des Europäischen Parlaments

Das Europäische Parlament ist seit Langem eine treibende Kraft bei der Gesetzgebung über die Freizügigkeit von Personen und Dienstleistungen.

Seit 2014 hat das Parlament in mehreren Entschließungen darauf hingewiesen, dass die Entsenderichtlinie verbessert werden muss. In den Verhandlungen über die Überarbeitung der Entsenderichtlinie drängte das Parlament ausdrücklich auf den Grundsatz „gleiches Entgelt für gleiche Arbeit“ und darauf, dass die Mitgliedstaaten Tarifverträge auf regionaler oder branchenspezifischer Ebene oder auf Ebene des Wirtschaftsbereichs anwenden können. Darüber hinaus setzte es sich dafür ein, dass es den Mitgliedstaaten mithilfe einer Überprüfungsklausel ermöglicht wird, ausländischen Unternehmen im Falle der Unterauftragsvergabe dieselben Pflichten aufzuerlegen, die für inländische Unternehmen gelten.

Im März 2021 äußerte das Parlament seine Besorgnis darüber, dass die überarbeitete Entsenderichtlinie nicht einheitlich ausgelegt wird, und forderte die Kommission auf, die Mitgliedstaaten während des gesamten Umsetzungsprozesses unmittelbar zu unterstützen, damit eine einheitliche Auslegung des europäischen Rechts sichergestellt wird. In einer Entschließung vom 20. Mai 2021 zu den Auswirkungen der EU-Vorschriften auf die Arbeitnehmerfreizügigkeit und den freien Dienstleistungsverkehr: Arbeitskräftemobilität innerhalb der EU als Instrument zur Abstimmung von Anforderungen und Kompetenzen auf dem Arbeitsmarkt wies das Europäische Parlament auf die besonders prekäre Situation mobiler Arbeitnehmer, einschließlich entsandter Arbeitnehmer, während der COVID-19-Pandemie hin und forderte, dass die strukturellen Mängel im europäischen Rechtsrahmen und in den nationalen Rechtsrahmen behoben werden sollten. Das Europäische Parlament forderte zu diesem Zweck die verbesserte Umsetzung, Durchsetzung und Überwachung der überarbeiteten Entsenderichtlinie sowie die Einrichtung einer zentralen Anlaufstelle, wo die Arbeitnehmer und Arbeitgeber Zugang zu den digitalen Dienstleistungen im Zusammenhang mit der Mobilität von Arbeitskräften und der Entsendung von Arbeitnehmern haben.

Im Jahr 2016 schlug die Kommission eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit und der Verordnung (EG) Nr. 987/2009 zur Festlegung der Modalitäten für die Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 vor. Eines der Ziele des Vorschlags war es, festzulegen, welche Rechtsvorschriften im Kollisionsfall gelten und in welchem Verhältnis die Verordnung zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit und die Richtlinie über die Entsendung von Arbeitnehmern zueinanderstehen. Die Verhandlungen über den Vorschlag sind noch im Gange.

In seiner Entschließung vom 25. November 2021 zur Einführung eines europäischen Sozialversicherungsausweises zur Verbesserung der digitalen Durchsetzung von Ansprüchen auf Sozialleistungen und einer fairen Mobilität betonte das Europäische Parlament, dass ein EU-weites digitales Instrument für alle mobilen Arbeitnehmer, auch die entsandten Arbeitnehmer, erforderlich sei. Ein solches Instrument würde eine effektive Ermittlung, Rückverfolgbarkeit, Kumulierung und Übertragbarkeit von Sozialversicherungsansprüchen gewährleisten und die Durchsetzung der EU-Vorschriften über Arbeitskräftemobilität und die Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit auf dem Arbeitsmarkt auf faire und wirksame Weise verbessern. Am 6. September 2023 legte die Kommission eine Mitteilung zur Digitalisierung der Koordinierung der sozialen Sicherheit vor. In der Mitteilung werden zahlreiche in der Entwicklung befindliche Projekte im Bereich der Digitalisierung vorgestellt, unter anderem das Projekt zum Europäischen Sozialversicherungspass (ESSPASS). Beim ESSPASS-Projekt liegt der Schwerpunkt auf der Digitalisierung des Verfahrens zum Beantragen und Erhalt von Sozialversicherungsdokumenten sowie auf der Echtzeitüberprüfung, damit Sozialversicherungsträger, Arbeitsaufsichtsbehörden, Gesundheitsdienstleister und andere einschlägige Stellen diese Dokumente in ganz Europa sofort überprüfen können.

Entsendungen waren auch Gegenstand der Entschließung des Europäischen Parlaments vom 18. Januar 2024 zu der Überarbeitung des Mandats der Europäischen Arbeitsbehörde, in der es forderte, dass das Mandat der ELA auf die Mobilität von Arbeitskräften, bei denen es sich um Drittstaatsangehörige handelt, ausgeweitet wird, und dabei ein besonderer Schwerpunkt darauf gelegt wird, Scheinentsendungen und Scheinselbstständigkeit ein Ende zu setzen.

Weitere Informationen zu diesem Thema finden Sie auf der Website des Ausschusses für Beschäftigung und soziale Angelegenheiten.

 

Aoife Kennedy

03-2024