Die Beseitigung von Zöllen und anderen nichttarifären Hemmnissen förderte den freien Warenverkehr. Grundsätze wie die gegenseitige Anerkennung und Normung führten zu einer Weiterentwicklung des Binnenmarktes. Mit dem neuen Rechtsrahmen aus dem Jahr 2008 wurden der Warenverkehr, die Marktüberwachung der EU und die CE-Kennzeichnung (europäische Konformitätskennzeichnung) gestärkt. Jedoch gibt es nach wie vor Herausforderungen in Bezug auf die Harmonisierung des Binnenmarktes, da der freie Warenverkehr noch immer durch die COVID-19-Pandemie und andere Faktoren behindert werden kann.

Rechtsgrundlage

Artikel 26 und Artikel 28 bis 37 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV).

Ziele

Das Recht auf freien Warenverkehr für aus den Mitgliedstaaten stammende Waren sowie für diejenigen Waren aus Drittstaaten, die sich in den Mitgliedstaaten im freien Verkehr befinden, gehört zu den Grundsätzen des Vertrags (Artikel 28 AEUV). Ursprünglich wurde der freie Warenverkehr als Teil einer Zollunion zwischen den Mitgliedstaaten gesehen, die die Abschaffung der Zölle, der mengenmäßigen Beschränkungen im Handel und der Maßnahmen mit gleicher Wirkung sowie die Festlegung eines gemeinsamen Außenzolls für die EU umfassen sollte. Später verlagerte sich der Schwerpunkt auf die Beseitigung der noch bestehenden Hindernisse für den freien Warenverkehr im Hinblick auf die Schaffung des Binnenmarkts.

Errungenschaften

Der Abbau der Zölle und mengenmäßigen Beschränkungen (Kontingente) zwischen den Mitgliedstaaten wurde bis zum 1. Juli 1968 erreicht. Die ergänzenden Ziele, wie das Verbot von Maßnahmen mit gleicher Wirkung und die Harmonisierung der betreffenden nationalen Rechtsvorschriften, konnten innerhalb dieser Frist nicht verwirklicht werden. Diese Ziele rückten in den Mittelpunkt der anhaltenden Bemühungen zur Verwirklichung des freien Warenverkehrs.

A. Verbot von Abgaben mit zollgleicher Wirkung: Artikel 28 Absatz 1 und Artikel 30 AEUV

In Ermangelung einer Begriffsbestimmung des oben genannten Begriffs im Vertrag musste er durch die Rechtsprechung definiert werden. Der Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) betrachtet als Abgabe eine „einseitig auferlegte Belastung [...], die dadurch, dass sie speziell die aus einem Mitgliedstaat eingeführten Waren, nicht aber gleichartige einheimische Waren trifft, jene Waren verteuert und damit die gleiche Auswirkung auf den freien Warenverkehr hat wie ein Zoll“ (verbundene Rechtssachen 2/62 und 3/62 und Rechtssache 232/78).

B. Verbot von Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen: Artikel 34 und Artikel 35 AEUV

Der EuGH vertrat in seinem Urteil in der Rechtssache Dassonville die Auffassung, dass jede Handelsregelung der Mitgliedstaaten, die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel (ob unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potenziell) zu behindern, als Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung anzusehen ist (siehe Rechtssache 8/74Dassonville vom 11. Juli 1974 und Rechtssache C-320/03 vom 15. November 2005, Randnummern 63 bis 67). In der Cassis-de-Dijon-Entscheidung entwickelte der Gerichtshof seine Rechtsprechung weiter und stellte den Grundsatz auf, dass jedes Erzeugnis, das in einem Mitgliedstaat entsprechend den gerechten und traditionellen Vorschriften und den Produktionsverfahren dieses Landes hergestellt und in Verkehr gebracht wird, Zugang zu dem Markt jedes anderen Mitgliedstaats haben muss. Dies waren die wesentlichen Argumente, die der Debatte zur Festlegung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung zugrunde lagen, der Anwendung findet, wenn keine Harmonisierung erfolgt ist. Daher sind die Mitgliedstaaten auch dann, wenn keine EU-Harmonisierungsmaßnahmen (sekundäres EU-Recht) vorliegen, verpflichtet, Waren, die in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig hergestellt und in Verkehr gebracht wurden, Zugang zu ihrem Markt zu gewähren.

Von Bedeutung ist, dass der Anwendungsbereich von Artikel 34 AEUV durch das Urteil in der Rechtssache Keck eingeschränkt wurde, dem zufolge bestimmte Verkaufsvereinbarungen nicht in den Anwendungsbereich des Artikels fallen, sofern sie nichtdiskriminierend sind (d. h., für alle betroffenen Händler gelten, die auf dem nationalen Gebiet tätig sind, und sich rechtlich und tatsächlich auf gleiche Weise auf die Vermarktung von nationalen Produkten und Produkten aus anderen Mitgliedstaaten auswirken).

C. Ausnahmen vom Verbot von Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen

Laut Artikel 36 AEUV dürfen Mitgliedstaaten aus nichtwirtschaftlichen Gründen wie öffentliche Sittlichkeit, Ordnung und Sicherheit Beschränkungen verhängen, die mengenmäßigen Obergrenzen entsprechen. Diese Ausnahmen sollten eng ausgelegt werden und dürfen nicht zu willkürlicher Diskriminierung oder einer verschleierten Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten führen. Sie müssen unmittelbar dem öffentlichen Interesse dienen und im Hinblick auf das beabsichtigte Schutzniveau verhältnismäßig sein.

Der Gerichtshof hat in der Rechtssache Cassis de Dijon bestätigt, dass die Mitgliedstaaten bestimmte nationale Maßnahmen von den EU-Handelsbeschränkungen ausnehmen dürfen, sofern sie verbindlichen Anforderungen genügen. Dazu zählen etwa eine wirksame Steueraufsicht, der Schutz der öffentlichen Gesundheit, die Lauterkeit von Handelsgeschäften und der Verbraucherschutz. Die Mitgliedstaaten müssen die Kommission über diese Ausnahmen informieren. Zur Überwachung solcher Maßnahmen wurden Verfahren für den Informationsaustausch und ein Überwachungsmechanismus eingeführt, wie in Artikel 114 und 117 AEUV und in der Verordnung (EG) Nr. 2679/98 des Rates beschrieben. Aktualisiert und formalisiert wurden diese Verfahren in der Verordnung (EG) Nr. 2019/515 über die gegenseitige Anerkennung von Waren, die 2019 angenommen wurde und mit der die vorherige Verordnung aufgehoben wurde.

D. Harmonisierung der nationalen Rechtsvorschriften

Durch die Verabschiedung von Harmonisierungsrechtsvorschriften wurde es möglich, Hindernisse zu beseitigen (etwa indem nationale Bestimmungen für unanwendbar erklärt wurden) und gemeinsame Regeln zu schaffen, die sowohl den freien Warenverkehr sicherstellen als auch der Erfüllung weiterer Ziele des EU-Vertrags wie dem Umweltschutz, dem Verbraucherschutz oder dem Wettbewerb dienen.

Der Harmonisierungsprozess in der EU wurde durch die Einführung der Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit für Richtlinien, die den Binnenmarkt betreffen, gestrafft, wie in Artikel 95 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft in der durch den Vertrag von Maastricht geänderten Fassung beschrieben. Um einen umständlichen Harmonisierungsprozess zu vermeiden wurde mit dem Weißbuch der Kommission aus dem Jahr 1985 ein „neues Konzept“ eingeführt, das den Schwerpunkt auf die gegenseitige Anerkennung nationaler Vorschriften legt. Im Rahmen dieses durch Entschließungen und Beschlüsse des Rates bestätigten Konzepts bleibt die Harmonisierung auf grundlegende Anforderungen beschränkt und kommt nur dann zum Tragen, wenn die nationalen Regelungen nicht gleichwertig sind und den Handel behindern. Diese Methode zielt darauf ab, durch die technische Harmonisierung ganzer Wirtschaftszweige den freien Warenverkehr sicherzustellen und für ein hohes Schutzniveau des öffentlichen Interesses zu sorgen. Davon betroffen sind unter anderem Bereiche wie Spielzeug, Baustoffe, Maschinen, Gasverbrauchseinrichtungen und Telekommunikationsendgeräte.

E. Vollendung des Binnenmarkts

Die Schaffung des Binnenmarkts setzte die Beseitigung sämtlicher noch verbleibender Hindernisse für den freien Warenverkehr voraus. Das Weißbuch der Kommission (1985) enthielt eine Auflistung der physischen und technischen Hindernisse sowie der Maßnahmen, die die Gemeinschaft zu deren Beseitigung zu ergreifen hatte. Die meisten dieser Maßnahmen wurden in der Zwischenzeit angenommen. Dennoch sind nach wie vor tiefgreifende Reformen des Binnenmarkts erforderlich, damit dieser den Herausforderungen des technologischen Fortschritts gewachsen ist, zumal es immer noch einige nichttarifäre Hemmnisse gibt.

Rolle des Europäischen Parlaments

Das Parlament ist stets nachdrücklich für die Vollendung des Binnenmarkts eingetreten und hat insbesondere die Bedeutung des „neuen Konzepts“ für die Förderung des freien Warenverkehrs hervorgehoben. Es hat bei der Gestaltung der Harmonisierungsrichtlinien eine ausschlaggebende Rolle gespielt und war umfassend am neuen Rechtsrahmen beteiligt, der 2008 verabschiedet wurde. Dem Parlament ging es vor allem um die Sicherstellung der Verantwortung aller Marktteilnehmer für die Konformität und Sicherheit der Produkte sowie um die Verbesserung der Sichtbarkeit und des Wissens in Bezug auf die CE-Kennzeichnung seitens der Verbraucher. Es ist nach wie vor in dieser Hinsicht aktiv und arbeitet am Angleichungspaket, das neun Richtlinien umfasst, mit denen zahlreiche Produkte wie Aufzüge, pyrotechnische Gegenstände und Explosivstoffe reguliert werden.

In seiner Entschließung vom 8. März 2011 forderte das Parlament die Schaffung eines einheitlichen Marküberwachungssystems für alle Produkte, was im Jahr 2013 im Gesetzgebungspaket für den Bereich Produktsicherheit und Marktüberwachung mündete. Im April 2019 nahm das Parlament die Verordnung (EU) 2019/1020 an, um die Marktüberwachung zu stärken und die Konformität von Produkten sicherzustellen. 2021 schlug die Kommission eine neue Verordnung vor, um die Sicherheit von Non-Food-Verbraucherprodukten weiterhin sicherzustellen. Die aktualisierten Vorschriften zur Produktsicherheit, die darauf abzielen, hohe Sicherheitsstandards für alle in der EU sowohl online als auch offline verkauften Produkte zu gewährleisten, wurde im März 2023 formell vom Parlament gebilligt, was dazu führte, dass am 10. Mai 2023 die Verordnung über die allgemeine Produktsicherheit veröffentlicht wurde.

Auch die Normung ist für das reibungslose Funktionieren des Binnenmarkts von entscheidender Bedeutung. Harmonisierte europäische Normen stellen den freien Warenverkehr im Binnenmarkt sicher, sorgen für mehr Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen in der EU und tragen dazu bei, die Gesundheit und Sicherheit der Verbraucherinnen und Verbraucher sowie die Umwelt zu schützen. Um den Inhalt der Reform des Normungssystems zu verbessern, nahm das Parlament die Entschließung vom 21. Oktober 2010 an.

Die Kommission legte am 2. Februar 2022 eine neue Normungsstrategie vor, um einen widerstandsfähigen, grünen und digitalen Binnenmarkt zu fördern, und schlug Änderungen an der Normungsverordnung aus dem Jahr 2012 vor. In weiterer Folge wurde am 14. Dezember 2022 die Verordnung (EU) 2022/2480 verabschiedet, mit der der Rechtsrahmen der EU für die Festlegung von Normen aktualisiert wurde. Daraufhin hielt der Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz (IMCO) am 23. Januar 2023 eine Anhörung ab, an der sich die Kommission und verschiedene Interessenträger beteiligten, um über die bisherigen und künftigen Entwicklungspfade in der Normungspolitik zu diskutieren.

Aufbauend auf der neuen Normungsstrategie veröffentlichte die Kommission am 30. März 2022 einen Vorschlag zur Harmonisierung der Vermarktung von Bauprodukten, in dem sie sich speziell auf die Normung des grünen Binnenmarkts konzentrierte. Der IMCO-Ausschuss führte zusammen mit dem Ausschuss für Umweltfragen, öffentliche Gesundheit und Lebensmittelsicherheit (ENVI) eine öffentliche Anhörung durch und nahm danach am 23. Mai 2023 seinen Bericht zur Überarbeitung der Bauprodukteverordnung an, der beinahe 300 Änderungsanträge umfasst. Nunmehr steht am 13. Dezember 2023 die dritte Runde der interinstitutionellen Verhandlungen über die Verordnung an.

In der achten Wahlperiode konzentrierten sich die Bemühungen auf die Arbeit an Verordnungen über Seilbahnen, mit gasförmigen Brennstoffen betriebene Geräte, medizinische Geräte und persönliche Schutzausrüstungen (PSA) sowie auf die eCall-Verordnung über Anforderungen für die Typgenehmigung zur Einführung des auf dem 112-Notruf basierenden bordeigenen eCall-Systems in Fahrzeugen. Im Rahmen des Pakets zur Kreislaufwirtschaft war das Parlament an der Ausarbeitung einer Rechtsvorschrift für die Bereitstellung von Düngeprodukten mit CE-Kennzeichnung auf dem Binnenmarkt beteiligt (Verordnung (EU) 2019/1009).

Untersuchungen aus dem Jahr 2019 zufolge lassen sich die Vorteile, die sich aus dem Grundsatz des freien Warenverkehrs und den damit zusammenhängenden Rechtsvorschriften ergeben, schätzungsweise auf 386 Mrd. EUR jährlich beziffern[1]. Allerdings bestehen nach wie vor Hindernisse für die Verwirklichung eines freien Warenverkehrs ohne jegliche Einschränkungen. Die Existenz dieser Hindernisse wird in einer anderen im November 2020 veröffentlichten Studie[2] festgestellt, in der man nationale Vorschriften, mit denen der freie Waren- und Dienstleistungsverkehr und die Niederlassungsfreiheit auf dem EU-Binnenmarkt eingeschränkt werden, analysiert hat. Eine Schlussfolgerung lautet, dass der EU-Binnenmarkt zwar das weltweit größte und erfolgreichste Beispiel für wirtschaftliche Integration ist, es aber nach wie vor unverhältnismäßig große Hindernisse für den freien Warenverkehr gibt.

Während der COVID-19-Pandemie betonte das Parlament in seiner Entschließung vom 17. April 2020 die dringende Notwendigkeit eines Offenhaltens der EU-Binnengrenzen für Waren und hob die Rolle des Binnenmarktes für den gemeinsamen Wohlstand in der EU und als grundlegende Antwort auf die Krise hervor. Die Kommission schlug in ihrer Mitteilung vom 15. Mai 2020 eine koordinierte Strategie vor, um die Freizügigkeit wiederherzustellen und die Kontrollen an den Binnengrenzen aufzuheben. Dieses kooperative Vorgehen war ausschlaggebend dafür, den Transport grundlegender Güter durch die EU, darunter medizinische Bedarfsgüter und medizinische Ausrüstung, zu ermöglichen.

In seiner Entschließung vom 19. Juni 2020 erinnerte das Parlament daran, dass der Schengen-Raum eine geschätzte Errungenschaft ist, die im Zentrum des Projekts der Europäischen Union steht, und forderte die Mitgliedstaaten auf, die Einschränkungen der Freizügigkeit zurückzunehmen und ihre Bemühungen zu verstärken, wenn es um die Vollendung der Schengen-Integration mit allen EU-Mitgliedstaaten geht.

In einem Webinar[3] der Fachabteilung Wirtschaft, Wissenschaft und Lebensqualität für den Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz im November 2020 wurden die Auswirkungen der Pandemie auf den freien Waren-, Dienstleistungs- und Personenverkehr analysiert. Dabei wurde der Verkehr von Waren im Bereich der Gesundheitsversorgung, etwa von persönlicher Schutzausrüstung, erörtert, und es wurde hervorgehoben, dass eine bessere Koordinierung der EU bei der Vergabe öffentlicher Aufträge und beim freien Warenverkehr im Hinblick auf künftige Krisen wichtig ist. In einer im Februar 2021 vorgestellten Nachfolgestudie[4] wurden die Auswirkungen der Pandemie auf den Binnenmarkt und den Verbraucherschutz weiter untersucht und zusätzliche Maßnahmen vorgeschlagen, um die Widerstandsfähigkeit des EU-Binnenmarkts gegenüber künftigen Krisen zu stärken.

Das Parlament spielte auch eine entscheidende Rolle bei der Zollharmonisierung, die in der Einrichtung der Single-Window-Umgebung der EU für den Zoll durch die Verordnung (EU) 2022/2399 gipfelte. Diese Verordnung, die ihre Wirkung in den kommenden zehn Jahren entfalten wird, wird über das Single-Window-System für den Austausch von EU-Zeugnissen für den Zoll (EU CSW-CERTEX) in Kraft treten, das seit 2017 im Pilotmodus läuft. In der Anfangsphase bis 2025 soll der zwischenstaatliche Austausch an den EU-Grenzen verbessert werden, insbesondere im Hinblick auf Nichtzollverfahren. In der darauffolgenden Phase, die im Jahr 2031 beginnt, wird ein System zwischen Unternehmen und Regierungen eingerichtet werden, um die Abfertigungsverfahren für Unternehmen bei der Ein- oder Ausfuhr von Waren aus der EU zu vereinfachen. Damit sollen die aktuellen Handelshemmnisse wesentlich verringert werden.

Was die Interoperabilitätslösungen für europäische öffentliche Verwaltungen, Unternehmen und Verbraucher für die nahtlose grenzüberschreitende Bereitstellung betrifft, ist ein neues Gesetz für ein interoperables Europa Gegenstand von Verhandlungen, wobei der Rat und das Parlament gegenwärtig die letzten Detailfragen der Verordnung erörtern.

In einer vom IMCO-Ausschuss in Auftrag gegebenen Studie[5] der Fachabteilung Wirtschaft, Wissenschaft und Lebensqualität wurde am 9. Dezember 2022 eine Analyse der unterschiedlichen Zollverfahren der Mitgliedstaaten für in die EU eingeführte Produkte veröffentlicht. Da diese unterschiedlichen Verfahren zu Handelshemmnissen und Verzerrungen im Binnenmarkt führen, bestand eine der vorgeschlagenen Lösungen in der Schaffung einer europäischen Zollagentur.

Außerdem präsentierte die Kommission diesbezüglich am 17. Mai 2023 einen Vorschlag (COM(2023)0257), der eine umfassende Anstrengung zur Modernisierung des Zollrahmens der EU darstellt. Ein wesentliches Merkmal des Vorschlags ist die Einrichtung einer EU-Zolldatenplattform, die von einer neu eingeführten EU-Zollbehörde verwaltet wird. Diese Plattform wird als großes Datendepot zur Aufdeckung von Betrug und Verstößen dienen, den Datenaustausch zwischen der EU und Drittländern ermöglichen und die Zusammenarbeit der Zollbehörden der EU-Mitgliedstaaten fördern.

Weitere Informationen zu diesem Thema finden Sie auf der Website des Ausschusses für Binnenmarkt und Verbraucherschutz.

 

[1]Poutvaara, P., Contribution to Growth: Free Movement of Goods – Delivering Economic Benefits for Citizens and Businesses (Beitrag zum Wachstum: Freier Warenverkehr – Wirtschaftlicher Nutzen für Bürgerinnen und Bürger und Unternehmen), Veröffentlichung für den Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz, Fachabteilung Wirtschaft, Wissenschaft und Lebensqualität, Europäisches Parlament, Luxemburg 2019.
[2]Dahlberg, E. u. a.: Legal obstacles in Member States to Single Market rules (Rechtliche Hindernisse für Binnenmarktvorschriften in den Mitgliedstaaten), Veröffentlichung für den Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz, Fachabteilung Wirtschaft, Wissenschaft und Lebensqualität, Europäisches Parlament, Luxemburg 2020.
[3]Milieu Consulting SRL: The impact of COVID-19 on the Internal Market and Consumer Protection - IMCO Webinar Proceedings (Protokoll des Online-Seminars des IMCO-Ausschusses zu den Auswirkungen von COVID-19 auf Binnenmarkt und Verbraucherschutz), Veröffentlichung für den Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz, Fachabteilung Wirtschaft, Wissenschaft und Lebensqualität, Europäisches Parlament, Luxemburg 2020.
[4]Marcus, J. S. u. a.: The impact of COVID-19 on the Internal Market (Die Auswirkungen von COVID-19 auf den Binnenmarkt). Veröffentlichung für den Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz, Fachabteilung Wirtschaft, Wissenschaft und Lebensqualität, Europäisches Parlament, Luxemburg 2021.
[5]Hausemer, P. et al., A Comparative Analysis of Member States’ Customs Authorisation Procedures for the Entry of Products into the European Union (Eine vergleichende Analyse der zollrechtlichen Bewilligungsverfahren der Mitgliedstaaten für die Einfuhr von Waren in die Europäische Union), Veröffentlichung für den Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz, Fachabteilung Wirtschaft, Wissenschaft und Lebensqualität, Europäisches Parlament, Luxemburg 2022.

Christina Ratcliff / Jordan De Bono / Barbara Martinello