Niederlassungsfreiheit und freier Dienstleistungsverkehr

Niederlassungsfreiheit und Dienstleistungsfreiheit gewährleisten die Mobilität von Unternehmen und Arbeitnehmern innerhalb der EU. Die Erwartungen an die im Jahr 2006 angenommene Dienstleistungsrichtlinie sind hoch, da diese von großer Bedeutung für die Vollendung des Binnenmarkts ist. Aus jüngsten Studien geht hervor, dass die vom Parlament angenommenen Rechtsakte zur Dienstleistungsfreiheit, etwa im Bereich der beruflichen Qualifikation und des Einzelhandels, jährlich eine Wertschöpfung in Höhe von 284 Mrd. EUR ermöglichen.

Rechtsgrundlage

Artikel 26 (Binnenmarkt), 49 bis 55 (Niederlassung) sowie 56 bis 62 (Dienstleistungen) des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV).

Ziele

Selbstständig Erwerbstätige und Leistungserbringer oder juristische Personen im Sinne von Artikel 54 AEUV, die in einem Mitgliedstaat rechtmäßig eine Tätigkeit ausüben, können i) ihre Wirtschaftstätigkeit in einem anderen Mitgliedstaat stetig und dauerhaft ausführen (Niederlassungsfreiheit: Artikel 49 AEUV) oder ii) ihre Dienstleistungen vorübergehend in anderen Mitgliedstaaten anbieten und erbringen, aber weiter im Herkunftsland ansässig bleiben (Dienstleistungsfreiheit: Artikel 56 AEUV). Dies setzt nicht nur die Abschaffung jeglicher Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit voraus, sondern auch die Annahme von Maßnahmen zur Erleichterung der Ausübung dieser Freiheiten, etwa die Harmonisierung der nationalen Vorschriften über den Zugang zu diesen Tätigkeiten oder deren gegenseitige Anerkennung, damit diese Freiheiten tatsächlich in Anspruch genommen werden können (2.1.6).

Ergebnisse

A. Liberalisierungsregelung im Vertrag

1. „Grundfreiheiten“

Das Niederlassungsrecht umfasst das Recht, in einem anderen Mitgliedstaat nach den gleichen Bestimmungen, die dieser für seine eigenen Staatsbürger festgelegt hat, selbstständige Erwerbstätigkeiten aufzunehmen und auszuüben sowie Unternehmen zu gründen und zu leiten.

Die Dienstleistungsfreiheit bezieht sich auf alle Leistungen, die in der Regel gegen Entgelt erbracht werden, sofern sie nicht Vorschriften über den freien Waren- und Kapitalverkehr und über die Freizügigkeit von Personen unterliegen. Die Dienstleistungen erbringende Person kann zur Erbringung ihrer Leistungen vorübergehend ihre Tätigkeit in dem Mitgliedstaat ausüben, in dem die Leistung erbracht wird, und zwar unter den gleichen Voraussetzungen, die dieser Mitgliedstaat für seine eigenen Angehörigen vorschreibt.

2. Ausnahmen

Gemäß AEUV sind Tätigkeiten, die mit der Ausübung öffentlicher Gewalt verbunden sind, von der Niederlassungsfreiheit und dem freien Dienstleistungsverkehr ausgeschlossen (Artikel 51 AEUV). Dieser Ausschluss wird allerdings durch eine restriktive Auslegung begrenzt: Ausschlüsse können sich nur auf diejenigen Tätigkeiten und Funktionen beziehen, die die Ausübung öffentlicher Gewalt beinhalten. Zudem kann ein ganzer Berufszweig nur dann ausgeschlossen werden, wenn alle Tätigkeiten dieses Berufs der Ausübung öffentlicher Gewalt gewidmet sind bzw. wenn der Teil, der mit der Ausübung öffentlicher Gewalt verbunden ist, von den übrigen Teilen nicht getrennt werden kann. Ausnahmeregelungen gestatten den Mitgliedstaaten, die Erzeugung von Kriegsmaterial oder den Handel damit auszuschließen (Artikel 346 Absatz 1 Buchstabe b AEUV) und aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit (Artikel 52 Absatz 1) eigene Regelungen für Ausländer beizubehalten.

B. Dienstleistungsrichtlinie – Vollendung des Binnenmarkts

Mit der Dienstleistungsrichtlinie (Richtlinie 2006/123/EG über Dienstleistungen im Binnenmarkt) wurde die Dienstleistungsfreiheit innerhalb der EU erweitert. Ihre Umsetzungsfrist wurde auf den 28. Dezember 2009 festgesetzt. Diese Richtlinie spielt aufgrund ihrer umfangreichen potenziellen Vorteile für Verbraucher und KMU eine maßgebliche Rolle bei der Vollendung des Binnenmarkts. Mit ihr soll ein offener EU-Binnenmarkt für Dienstleistungen geschaffen und zugleich die Qualität der Dienstleistungen für die Verbraucher sichergestellt werden. Durch die vollständige Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie könnten der Handel mit privaten Dienstleistungen um 45 % und ausländische Direktinvestitionen um 25 % gesteigert werden, was eine Zunahme des BIP um 0,5 % bis 1,5 % zur Folge hätte[1]. Die Richtlinie trägt zur Vereinfachung und Modernisierung des administrativen und ordnungspolitischen Rahmens bei. Dies wird nicht nur durch die Überprüfung der bestehenden Rechtsvorschriften und die Annahme und Änderung einschlägiger Rechtsvorschriften erreicht, sondern auch durch Langzeitprojekte (Einführung einheitlicher Ansprechpartner und Zusammenarbeit der Verwaltungen). Die Umsetzung der Richtlinie hat sich in mehreren Mitgliedstaaten gegenüber der ursprünglichen Frist erheblich verzögert. Ihre erfolgreiche Umsetzung erfordert nachhaltiges politisches Engagement und breite Unterstützung auf europäischer, nationaler, regionaler und lokaler Ebene.

Rolle des Europäischen Parlaments

Bei der Liberalisierung der selbstständigen Erwerbstätigkeiten war das Parlament eine treibende Kraft. Es hat unter anderem auf die strenge Abgrenzung der Tätigkeiten Wert gelegt, die Inländern vorbehalten bleiben können (z. B. diejenigen, die mit der Ausübung der öffentlichen Gewalt in Verbindung stehen). Zu erwähnen ist auch die Untätigkeitsklage in Bezug auf die Verkehrspolitik, die das Parlament gegen den Rat beim Gerichtshof einreichte. Die im Januar 1983 eingereichte Klage hat zu einem Urteil des Gerichtshofs geführt (Rechtssache Nr. 13/83 vom 22. Mai 1985), in dem der Rat verurteilt wurde, weil er es unterlassen hat, die Dienstleistungsfreiheit auf dem Gebiet des grenzüberschreitenden Verkehrs sicherzustellen oder die Bedingungen für die Zulassung von Verkehrsunternehmern in einem Mitgliedstaat, in dem sie nicht ansässig sind, festzulegen. Dabei handelte es sich um eine Vertragsverletzung. Somit war der Rat gezwungen, die erforderlichen Rechtsvorschriften zu verabschieden. Die Rolle des Parlaments hat mit der Anwendung des im Vertrag von Maastricht festgelegten Mitentscheidungsverfahrens und nun auch von dessen aktuellem Nachfolger, dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren, auf die meisten Aspekte der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs an Bedeutung gewonnen.

Das Parlament spielte auch bei der Annahme der Dienstleistungsrichtlinie eine zentrale Rolle und verfolgt deren Umsetzung genau. Darüber hinaus übt es Druck auf die Mitgliedstaaten aus, ihren in der Richtlinie festgelegten Verpflichtungen nachzukommen und für ihre ordnungsgemäße Umsetzung zu sorgen. Am 15. Februar 2011 nahm das Parlament eine Entschließung zur Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie an, gefolgt von einer Entschließung zu dem Verfahren der gegenseitigen Evaluierung im Rahmen der Dienstleistungsrichtlinie am 25. Oktober 2011. Im Anschluss an die Mitteilung der Kommission vom 8. Juni 2012 über die Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie wurde vom Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz des Europäischen Parlaments (IMCO) ein Bericht mit dem Titel „Binnenmarkt für Dienstleistungen: Stand der Dinge und nächste Schritte“ ausgearbeitet, der am 11. September 2013 im Plenum angenommen wurde[2].

Am 7. Februar 2013 nahm das Parlament außerdem eine Entschließung mit Empfehlungen an die Kommission zur Governance des Binnenmarktes[3] an, die die Bedeutung des Dienstleistungssektors als Kernbereich für das Wachstum, den grundlegenden Charakter der Dienstleistungsfreiheit und die Vorteile der vollständigen Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie betont.

Das Parlament hat an Legislativvorschlägen zu Telekommunikationsdienstleistungen gearbeitet, denen es eine hohe Bedeutung zumaß, wie zum Beispiel an einer Verordnung über die elektronische Identifizierung und Vertrauensdienste für elektronische Transaktionen im Binnenmarkt (Verordnung (EU) Nr. 910/2014) und an einer Verordnung über Maßnahmen zum europäischen Binnenmarkt der elektronischen Kommunikation und zur Verwirklichung des vernetzten Kontinents. Der von der Kommission vorgelegte Vorschlag (COM(2013) 627) führte zur Annahme von Verordnung (EU) 2015/2120 vom 25. November 2015 über Maßnahmen zum Zugang zum offenen Internet (zur Änderung der Richtlinie 2002/22/EG über den Universaldienst und Nutzerrechte bei elektronischen Kommunikationsnetzen und -diensten) sowie von Verordnung (EU) Nr. 531/2012 vom 13. Juni 2012 über das Roaming in öffentlichen Mobilfunknetzen in der Union. Das Parlament befasst sich mit Finanzdienstleistungen im Bereich der grundlegenden Zahlungsfunktionen[4] sowie mit Verbraucher- und Wohnimmobilienkrediten (Richtlinie 2014/17/EU) und mit Pauschal- und Bausteinreisen[5]. Die Hypothekarkredit-Richtlinie (2014/17/EU) verbessert den Verbraucherschutz, indem sie für eine Umsetzung der Mindestanforderungen sorgt, die die Mitgliedstaaten erfüllen müssen, um Personen, die Wohnimmobilienkreditverträge abgeschlossen haben, zu schützen, und um dafür zu sorgen, dass Verbraucher die erforderlichen Informationen erhalten und finanziell in der Lage sind, ihr Hypothekendarlehen abzuzahlen. Mit der Richtlinie über Märkte für Finanzinstrumente (2014/65/EU) sollen zudem die Regulierung und Transparenz der Finanzmärkte in der gesamten EU sichergestellt werden. Das Parlament war außerdem in die Rechtsetzung zu innovativen Dienstleistungen einbezogen, etwa zum lebensrettenden bordeigenen eCall-System in Fahrzeugen[6], sowie in die Überprüfung der Umsetzung der Universaldienstrichtlinie und der Notrufnummer 112[7]. Am 28. April 2015 stimmte das Parlament dafür, die eCall-Technologie ab April 2018 zur Pflichtausstattung in allen Neufahrzeugen zu machen. Im Jahr 2019 stimmte das Parlament über die Richtlinie (EU) 2019/882 über die Barrierefreiheitsanforderungen für Produkte und Dienstleistungen ab. Die Richtlinie zielt darauf ab, die Hindernisse für den freien Handel von Produkten und Dienstleistungen für Bürger mit Behinderungen und/oder funktionellen Einschränkungen zu beseitigen.

In seiner Entschließung vom 17. April 2020 zu abgestimmten Maßnahmen der EU zur Bekämpfung der COVID-19-Pandemie und ihrer Folgen[8] wies das EP darauf hin, dass der Binnenmarkt die Quelle unseres gemeinsamen Wohlstands und Wohlergehens und ein Schlüsselelement der unmittelbaren und fortlaufenden Reaktion auf den COVID-19-Ausbruch ist.

Aus jüngsten Studien geht hervor, dass die vom Parlament angenommenen Rechtsakte zur Dienstleistungsfreiheit, einschließlich in den Bereichen der beruflichen Qualifikation und des Einzelhandels jährlich eine Wertschöpfung von 284 Mrd. EUR in dem von der Dienstleistungsrichtlinie abgedeckten Bereich, von 80 Mrd. EUR im Bereich freiberuflicher Dienstleistungen und von 20 Mrd. EUR im Bereich von Dienstleistungen mit Bezug zur Vergabe öffentlicher Aufträge bringen.[9]

Am 15. April 2020 wurde ein Briefing zum Thema „The European Services Sector and the Green Transition“ (Der europäische Dienstleistungssektor und der grüne Übergang) veröffentlicht, das zum Eigeninitiativbericht des IMCO-Ausschusses (INI) mit dem Titel „Towards a more sustainable single market for businesses and consumers“ (Auf dem Weg zu einem nachhaltigeren Binnenmarkt für Unternehmen und Verbraucher) beitrug. Der Bericht soll noch vor der Sommerpause im IMCO-Ausschuss zur Abstimmung gebracht und im September 2020 im Plenum erörtert und verabschiedet werden.

 

[9]Studie mit dem Titel „Contribution to Growth: The Single Market for Services. Delivering economic benefits for citizens and businesses", Europäisches Parlament, Generaldirektion Interne Politikbereiche, Politische Abteilung A, Politikbereiche Wirtschaft, Wissenschaft und Lebensqualität, 15. Februar 2019, ausgearbeitet auf Antrag des IMCO-Ausschusses.

Mariusz Maciejewski / Christina Ratcliff / Kristine Næss