Kurzdarstellungen zur Europäischen Union
Europäisches Parlament
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Freizügigkeit der Arbeitnehmer

In dieser Kurzdarstellung wird die Freizügigkeit erläutert, eine der vier Grundfreiheiten, die den EU-Bürgern garantiert werden.<br/>Dazu gehört auch das Recht der Arbeitnehmer, in ein anderes EU-Land zu ziehen und sich dort aufzuhalten, während ihre Familienangehörigen das gleiche Recht haben, in dieses Land einzureisen und sich mit ihnen dort niederzulassen. Dort haben die Menschen das Recht, unter denselben Bedingungen wie einheimische Staatsangehörige zu arbeiten, indem eine faire Behandlung in Bezug auf Beschäftigung, Entlohnung und Arbeitsbedingungen gewährleistet wird. Für Funktionen in der öffentlichen Verwaltung oder der nationalen Sicherheit können jedoch gewisse Beschränkungen gelten.<br/>Zur Wahrung dieser Rechte spielt die Europäische Arbeitsbehörde (ELA) eine Schlüsselrolle bei der Durchsetzung der EU-Vorschriften über die Mobilität der Arbeitnehmer und die Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit und bietet Beratung und Unterstützung, insbesondere für entsandte Arbeitnehmer (die von ihrem Arbeitgeber vorübergehend in ein anderes EU-Land geschickt werden).

Rechtsgrundlage

  • Artikel 3 Absatz 2 des Vertrags über die Europäische Union (EUV),
  • Artikel 4 Absatz 2 Buchstabe a, Artikel 20, Artikel 26 und die Artikel 45-48 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV)

    • Ziele

    Die Freizügigkeit der Arbeitnehmer ist seit jeher eines der Gründungsprinzipien der EU. Sie ist in Artikel 45 AEUV festgelegt und stellt ein Grundrecht der Arbeitnehmer dar, das den freien Waren-, Kapital- und Dienstleistungsverkehr innerhalb des europäischen Binnenmarkts ergänzt. Das bedeutet, dass jede auf der Staatsangehörigkeit beruhende Diskriminierung in Bezug auf Beschäftigung, Entlohnung und sonstige Arbeitsbedingungen verboten ist. EU-Arbeitnehmer haben außerdem das Recht, ein Stellenangebot in einem anderen Mitgliedstaat anzunehmen, sich im Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats frei zu bewegen, sich dort zur Ausübung einer Beschäftigung aufzuhalten und danach unter bestimmten Bedingungen zu verbleiben.

    Staatsangehörige der EFTA-Staaten (Island, Liechtenstein, Norwegen und Schweiz) sind berechtigt, in der EU zu arbeiten, wobei sie dieselben Rechte und Pflichten wie EU-Arbeitnehmer haben. Die EU hat zudem mit anderen Nicht-EU-Ländern Sonderabkommen geschlossen.

    Errungenschaften

    Die Zahl der EU-Migranten im erwerbsfähigen Alter ist in den vergangenen fünf Jahren relativ stabil geblieben. Im Jahr 2024 gab es rund 10,1 Millionen EU-Binnenmigranten im erwerbsfähigen Alter (+ 1,8 % gegenüber dem Vorjahr) und rund 14 Millionen Binnenmigranten aller Altersgruppen. Darüber hinaus erreichte die Zahl der Grenzgänger in der EU im Jahr 2024 rund 1,87 Millionen Personen, was einem Anstieg um 2 % gegenüber dem Vorjahr entspricht, und es wurden 5,6 Millionen entsandte Arbeitnehmer registriert, was einem leichten Anstieg gegenüber 2023 (+ 0,8 %) entspricht.

    A. Die derzeit geltenden allgemeinen Regelungen der Freizügigkeit

    Das Grundrecht auf Freizügigkeit der Arbeitnehmer wurde seit den 1960er-Jahren in verschiedenen Verordnungen und Richtlinien entwickelt. Die Gründungsverordnung über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer (Verordnung (EWG) Nr. 1612/68) und die ergänzende Richtlinie zur Aufhebung der Reise- und Aufenthaltsbeschränkungen (Richtlinie 68/360/EWG des Rates) wurden mehrfach aktualisiert. Die derzeit wichtigsten EU-Bestimmungen sind die Richtlinie 2004/38/EG über das Recht auf Freizügigkeit und Aufenthalt, die Verordnung (EU) Nr. 492/2011 über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer, die Richtlinie 2014/54/EU über Maßnahmen zur Erleichterung der Ausübung der Rechte von Arbeitnehmern auf Freizügigkeit und die Verordnung (EU) 2019/1149 zur Errichtung einer Europäischen Arbeitsbehörde.

    1. Reise- und Aufenthaltsrechte der Arbeitnehmer

    Mit der Richtlinie 2004/38/EG wurde die Unionsbürgerschaft als Grundstatus für Angehörige von Mitgliedstaaten eingeführt, die ihr Reise- und Aufenthaltsrechtsrecht im Hoheitsgebiet der Europäischen Union ausüben. Jeder EU-Bürger ist berechtigt, sich in den ersten drei Monaten im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats ohne Bedingungen oder Formalitäten aufzuhalten, sofern er über einen gültigen Personalausweis oder Reisepass verfügt. Bei längeren Aufenthalten kann der Aufnahmemitgliedstaat von Bürgern verlangen, ihren Aufenthalt binnen einer angemessenen und nicht diskriminierenden Frist zu melden.

    Das Recht von EU-Bürgern, sich länger als drei Monate in einem anderen Mitgliedstaat aufzuhalten, ist an bestimmte Voraussetzungen geknüpft: Diejenigen, die keine Arbeitnehmer oder selbstständig sind, müssen krankenversichert sein und über genügend Mittel verfügen, um das Sozialhilfesystem des Aufnahmemitgliedstaats nicht zu belasten. Das Aufenthaltsrecht haben auch Studierende und Auszubildende sowie (unfreiwillig) Arbeitslose, die sich als arbeitslos gemeldet haben.

    Jeder EU-Bürger, der sich rechtmäßig fünf Jahre lang ununterbrochen im Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats aufgehalten hat, erwirbt das Recht auf Daueraufenthalt.

    Mit der Richtlinie wurde die Familienzusammenführung aktualisiert, indem die Definition des „Familienangehörigen“, die sich zuvor nur auf Ehegatten, Verwandte in absteigender Linie, die das 21. Lebensjahr noch nicht vollendet haben oder denen Unterhalt gewährt wird, und Verwandte in aufsteigender Linie, denen Unterhalt gewährt wird, erstreckte, auf eingetragene Lebenspartner ausgedehnt wird, wenn nach den Rechtsvorschriften des Aufnahmemitgliedstaats die eingetragene Partnerschaft der Ehe gleichgestellt wird. Unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit verfügen diese Familienangehörigen des Arbeitnehmers über ein Aufenthaltsrecht in demselben Land.

    Schließlich erhalten die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 35 der Richtlinie 2004/38/EG ausdrücklich die Befugnis, im Falle von Missbrauch oder Betrug jegliche durch diese Richtlinie verliehenen Rechte zu widerrufen.

    2. Beschäftigung

    Die Verordnung (EU) Nr. 492/2011 legt Vorschriften im Hinblick auf Beschäftigung, Gleichbehandlung und die Familienangehörigen von Arbeitnehmern fest. Jeder Angehörige eines Mitgliedstaats ist berechtigt, eine Beschäftigung in einem anderen Mitgliedstaat im Einklang mit den für die Arbeitnehmer dieses Staats geltenden einschlägigen Rechtsvorschriften zu suchen. Die Mitgliedstaaten dürfen keine diskriminierenden Praktiken anwenden, wie z. B. die Beschränkung von Stellenangeboten auf Staatsangehörige oder Sprachkenntnisse, die über das hinausgehen, was für die betreffende Stelle angemessen und notwendig ist. Ferner hat ein mobiler Arbeitnehmer den Anspruch, dort die gleiche Unterstützung zu erhalten, die die Arbeitsämter des Aufnahmemitgliedstaats den eigenen Staatsangehörigen gewähren, und er oder sie hat ferner das Recht, sich lange genug in dem Aufnahmemitgliedstaat aufzuhalten, um nach Arbeit suchen, sich auf eine Stelle zu bewerben und eingestellt werden zu können. Dieses Recht gilt in gleicher Weise für alle Arbeitnehmer, unabhängig davon, ob es sich um Festangestellte, Saisonarbeiter, Grenzgänger oder um Arbeitnehmer, die ihre Tätigkeit im Rahmen der Erbringung einer Dienstleistung ausüben, handelt.

    Diese Regeln gelten jedoch nicht für entsandte Arbeitnehmer, da sie nicht von ihrem Recht auf Freizügigkeit Gebrauch machen: Vielmehr machen die Arbeitgeber von ihrer Dienstleistungsfreiheit Gebrauch, um Arbeitnehmer vorübergehend ins Ausland zu entsenden. Entsandte Arbeitnehmer werden durch die Richtlinie über die Entsendung von Arbeitnehmern (Richtlinie (EU) 2018/957 zur Änderung der Richtlinie 96/71/EG) geschützt, die in Bezug auf die Entlohnung die gleichen Vorschriften wie für die inländischen Arbeitnehmer im Aufnahmeland vorsieht und den Zeitraum regelt, nach dem das Arbeitsrecht des Aufnahmelandes gilt (2.1.13).

    In Bezug auf die Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen im Hoheitsgebiet des Aufnahmestaates genießen Arbeitnehmer, die die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen und im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats beschäftigt sind, die gleichen sozialen und steuerlichen Vergünstigungen sowie den gleichen Zugang zu Wohnraum wie inländische Arbeitnehmer. Außerdem haben sie Anspruch auf gleiche Behandlung bei der Ausübung gewerkschaftlicher Rechte.

    Vorschriften gegen Diskriminierung finden ebenfalls Anwendung auf Kinder eines mobilen Arbeitnehmers. Die Mitgliedstaaten sollten diese Kinder ermutigen, allgemeine und berufliche Bildung in Anspruch zu nehmen, um ihre Integration zu erleichtern.

    3. Rechtsprechung zur Freizügigkeit der Arbeitnehmer

    Seit der Einführung der Unionsbürgerschaft hat der Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) die Auslegung der Richtlinie 2004/38/EG in einer Reihe von Rechtssachen zur Freizügigkeit der Arbeitnehmer weiterentwickelt. Eine Internet-Datenbank der Kommission stellt die Rechtsprechung in diesem Bereich vor.

    B. Einschränkungen der Freizügigkeit

    Im AEUV wird den Mitgliedstaaten die Möglichkeit eingeräumt, das Recht auf Freizügigkeit eines Arbeitnehmers aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit einzuschränken. Ausschlaggebend für solche Maßnahmen ist das persönliche Verhalten der betreffenden Person, das eine hinreichend schwere und tatsächliche Gefährdung darstellen muss, die ein Grundinteresse des Staates berührt. In diesem Zusammenhang sieht die Richtlinie 2004/38/EG eine Reihe von Verfahrensgarantien vor.

    Nach Artikel 45 Absatz 4 AEUV gilt die Freizügigkeit der Arbeitnehmer nicht für die Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung, wobei diese Ausnahmeregelung vom EuGH jedoch sehr eng ausgelegt wird.

    Während einer Übergangsfrist nach dem EU-Beitritt neuer Mitgliedstaaten können bestimmte Bedingungen zur Anwendung kommen, die die Freizügigkeit der Arbeitnehmer aus, in und zwischen diesen Mitgliedstaaten einschränken. Derzeit gelten keine Übergangsfristen.

    Mit dem Brexit wurde die Freizügigkeit der Arbeitnehmer zwischen dem Vereinigten Königreich und der EU der 27 am 31. Dezember 2020 beendet. Die Rechte der Bürger der EU der 27, die bereits im Vereinigten Königreich leben und arbeiten, und der britischen Bürger, die in der EU der 27 gelebt und gearbeitet haben, fallen unter das Austrittsabkommen, durch das man ihnen weiter das Recht auf Aufenthalt oder Arbeit gewährt, für ihre Nichtdiskriminierung sorgt und ihre Sozialversicherungsansprüche schützt. Aspekte der sozialen Sicherheit aller neuen grenzübergreifenden Fragen, die sich nach dem 1. Januar 2021 ergeben, fallen unter das Abkommen über Handel und Zusammenarbeit zwischen der EU und dem Vereinigten Königreich.

    C. Maßnahmen zur Förderung der Freizügigkeit

    Die EU hat erhebliche Anstrengungen unternommen, um die Mobilität von Arbeitnehmern zu fördern, unter anderem:

    • Reform des Systems für die Anerkennung von Berufsqualifikationen, das die automatische Anerkennung verschiedener Berufe im Gesundheitswesen und von Architekten vorsieht (Richtlinie 2013/55/EU über die Anerkennung von Berufsqualifikationen) (2.1.6),
    • Einführung eines Europäischen Berufsausweises für ausgewählte reglementierte Berufe,
    • Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit, einschließlich der Übertragbarkeit des Sozialschutzes, mittels der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 über die Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit (wird derzeit überarbeitet) (3.6.4),
    • Start eines Pilotprojekts für einen Europäischen Sozialversicherungspass (ESSPASS), wobei im Anschluss daran wird im zweiten Halbjahr 2026 ein Legislativvorschlag vorgelegt wird,
    • Einführung einer Europäischen Krankenversicherungskarte und Erlass einer Richtlinie über die grenzüberschreitende Gesundheitsversorgung (Richtlinie 2011/24/EU über die Ausübung der Patientenrechte in der grenzüberschreitenden Gesundheitsversorgung),
    • Verbesserungen beim Zugang zu Zusatzrentenansprüchen für mobile Arbeitnehmer (Richtlinie 2014/50/EU),
    • Sicherstellung, dass in Gerichtsverfahren Rechtsschutz für diskriminierte Arbeitnehmer vorgesehen ist und dass Stellen vorhanden sind, die Gleichbehandlung fördern und überwachen (Richtlinie 2014/54/EU),
    • Initiativen zur Erleichterung der Mobilität von Arbeitnehmern aus Drittstaaten in die EU, wie die Richtlinie über den langfristigen Aufenthalt (Richtlinie 2003/109/EG), die Richtlinie über die Einreise und den Aufenthalt von hoch qualifizierten Arbeitnehmern (Richtlinie (EU) 2021/1883, auch bekannt als Richtlinie über die Blaue Karte), die Richtlinie über die kombinierte Erlaubnis (Richtlinie 2011/98/EU) und der Vorschlag für eine Verordnung über einen EU-Talentpool.
    • Die Einrichtung der Europäischen Arbeitsbehörde (ELA) im Jahr 2019 dient dazu, die EU-Vorschriften über die Mobilität der Arbeitnehmer und die Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit durchzusetzen und sicherzustellen, dass Arbeitnehmer und Unternehmen nahtlos über Grenzen hinweg tätig werden können und gleichzeitig ihre Rechte geschützt werden. Die ELA unterstützt die Abstimmung zwischen den Mitgliedstaaten bei der grenzüberschreitenden Durchsetzung, einschließlich gemeinsamer Inspektionen und der Vermittlung bei grenzüberschreitenden Streitigkeiten. Die Agentur kümmert sich um das Portal zur beruflichen Mobilität, EURES (Europäisches Netz der Arbeitsvermittlungen), und um die europäische Plattform zur Bekämpfung nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit. Im Jahr 2025 veröffentlichte die Europäische Kommission ihre erste Leistungsbewertung der ELA. Die Kommission wird voraussichtlich bis Ende 2026 neue Rechtsvorschriften vorschlagen, um das Mandat der ELA weiter auszuweiten und ihre Rolle bei der Wahrung fairer Arbeitsbedingungen in einem sich stetig wandelnden europäischen Arbeitsmarkt zu stärken.

      • Die Kommission bereitet derzeit ein Paket für faire Arbeitskräftemobilität vor, das bis Ende 2026 vorgelegt werden soll und Legislativvorschläge zur Stärkung der Europäischen Arbeitsbehörde, einen Europäischen Sozialversicherungspass und eine Initiative für die Portabilität von Kompetenzen umfassen wird.

      D. Auswirkungen der COVID-19-Pandemie und des Angriffs Russlands auf die Ukraine auf die Freizügigkeit der Arbeitnehmer

      Die COVID-19-Pandemie führte zu beispiellosen Beschränkungen der Freizügigkeit von Arbeitskräften in den EU-Mitgliedstaaten, insbesondere infolge der Wiedereinführung von Grenzkontrollen an den Binnengrenzen. Diese Beschränkungen betrafen insbesondere Grenzgänger, Saisonarbeitnehmer und entsandte Arbeitnehmer. Als Reaktion darauf veröffentlichte die Kommission spezifische Leitlinien zur Freizügigkeit von Arbeitnehmern, und der Rat nahm eine Empfehlung für einen koordinierten Ansatz mit Bestimmungen über den Verzicht auf Quarantäneanforderungen für Arbeitnehmer in systemrelevanten Funktionen an.

      Infolge des russischen Überfalls auf die Ukraine sind Millionen von Menschen aus der Ukraine in die EU geflohen. Die Kommission schlug unverzüglich vor, die Richtlinie über den vorübergehenden Schutz zu aktivieren, damit aus der Ukraine geflohene Menschen einen Aufenthaltstitel sowie Zugang zu Bildung und zum Arbeitsmarkt erhalten. Die Kommission hat eine Reihe von Initiativen ergriffen, um die rasche und effektive Integration ukrainischer Flüchtlinge in den EU-Arbeitsmarkt sicherzustellen und die Anerkennung ihrer akademischen Abschlüsse und beruflichen Qualifikationen zu erleichtern. Über 4,35 Millionen Menschen aus der Ukraine profitieren aktuell vom vorübergehenden Schutzmechanismus (Zahlen vom Dezember 2025).

      Rolle des Europäischen Parlaments

      Das Parlament hat sich stets dafür eingesetzt, dass die EU und ihre Mitgliedstaaten ihre Anstrengungen koordinieren, um die Freizügigkeit der Arbeitnehmer zu fördern.

      In seiner Entschließung zur Achtung des Grundrechts auf Freizügigkeit in der EU vom 16. Januar 2014 hat das Parlament darauf hingewiesen, dass das Recht auf Freizügigkeit zum Zweck der Arbeit in der EU nicht mit der Ausnutzung der Systeme der sozialen Sicherheit in Verbindung gebracht werden sollte, und die Mitgliedstaaten aufgefordert, alle Maßnahmen zu vermeiden, die das Recht auf Freizügigkeit einschränken könnten.

      Das Parlament hat die Errichtung einer Europäischen Arbeitsbehörde (ELA) in seiner Entschließung vom 16. April 2019 unterstützt. Es hat sich für die Schaffung einer zentralen Anlaufstelle für die Freizügigkeit sowie die Möglichkeit eingesetzt, dass die ELA aus eigener Initiative gemeinsame Inspektionen vorschlägt. Darüber hinaus ist die Zusammenarbeit im Bereich der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit zu ihren Hauptaufgaben hinzugekommen, wodurch sichergestellt wird, dass die Europäische Plattform zur Bekämpfung der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit (die 2016 mit starker Unterstützung des Parlaments gegründet wurde) ihre Aktivitäten fortsetzt. Mit Blick auf die Zukunft stellte das Parlament in seiner Entschließung zu der Überarbeitung des Mandats der Europäischen Arbeitsbehördevom 18. Januar 2024 fest, dass das Mandat der ELA gestärkt und erweitert werden muss.

      Während der COVID-19-Pandemie nahm das Parlament im April 2020 eine Entschließung zu abgestimmten Maßnahmen der EU zur Bekämpfung der COVID-19-Pandemie und ihrer Folgen und im Juni 2020 eine Entschließung zum europäischen Schutz von Grenzgängern und Saisonarbeitskräften im Zusammenhang mit der COVID-19-Krise an. Ein Jahr später wies das Parlament in einer Entschließung zu den Auswirkungen der EU-Vorschriften auf die Arbeitnehmerfreizügigkeit und den freien Dienstleistungsverkehr vom 20. Mai 2021 erneut auf die besonders prekäre Situation von Grenzgängern, entsendeten Arbeitnehmern, Saisonarbeitnehmern, grenzüberschreitend erwerbstätigen Personen und anderen mobilen Arbeitnehmern während der COVID-19-Pandemie hin und forderte eine bessere Umsetzung, Durchführung und Überwachung der überarbeiteten Richtlinie über die Entsendung von Arbeitnehmern. Ferner forderte es die Einrichtung einer zentralen Anlaufstelle, um digitale Dienstleistungen für die Arbeitskräftemobilität und die Entsendung von Arbeitnehmern für Arbeitnehmer und Arbeitgeber bereitzustellen.

      Das Parlament forderte die Kommission in seiner Entschließung zur Einführung eines europäischen Sozialversicherungsausweises vom 25. November 2021 auf, ihre Pläne für einen digitalen europäischen Sozialversicherungsausweis (ESSPASS) schneller voranzutreiben, um die Übertragung von Sozialversicherungsansprüchen für mobile Arbeitnehmer zu erleichtern.

      Diese Kurzdarstellung wurde von der Fachabteilung Verkehr, Beschäftigung und Soziales des Europäischen Parlaments erstellt. Weitere Informationen zu diesem Thema finden Sie auf der Website des Ausschusses für Beschäftigung und soziale Angelegenheiten.

       

      Victor Manuel Martinez Garzon