Freizügigkeit der Arbeitnehmer
Das Recht auf Freizügigkeit ist eine der vier Freiheiten, die Unionsbürgern zustehen. Dazu gehören das Recht der Arbeitnehmer, sich frei zu bewegen und niederzulassen, das Zuzugs- und Aufenthaltsrecht für Familienmitglieder und das Recht, in einem anderen Mitgliedstaat zu arbeiten und ebenso wie die Staatsangehörigen dieses Mitgliedstaats behandelt zu werden. Für den öffentlichen Dienst gelten Einschränkungen. Die Europäische Arbeitsbehörde ist als spezielle Agentur für die Förderung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer, auch der entsandten Arbeitnehmer, zuständig.
Rechtsgrundlage
Artikel 3 Absatz 2 des Vertrags über die Europäische Union (EUV), Artikel 4 Absatz 2 Buchstabe a, Artikel 20, Artikel 26 und die Artikel 45-48 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV).
Ziele
Die Freizügigkeit der Arbeitnehmer ist seit jeher eines der Gründungsprinzipien der EU. Sie ist in Artikel 45 AEUV festgelegt und stellt ein Grundrecht der Arbeitnehmer dar, das den freien Waren-, Kapital- und Dienstleistungsverkehr innerhalb des europäischen Binnenmarkts ergänzt. Das bedeutet, dass jede auf der Staatsangehörigkeit beruhende Diskriminierung in Bezug auf Beschäftigung, Entlohnung und sonstige Arbeitsbedingungen verboten ist. EU-Arbeitnehmer haben außerdem das Recht, ein Stellenangebot in einem anderen Mitgliedstaat anzunehmen, sich im Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats frei zu bewegen, sich dort zur Ausübung einer Beschäftigung aufzuhalten und danach unter bestimmten Bedingungen zu verbleiben.
Staatsangehörige der EFTA-Staaten (Island, Liechtenstein, Norwegen und Schweiz) sind berechtigt, in der EU zu arbeiten, wobei sie dieselben Rechte und Pflichten wie EU-Arbeitnehmer haben. Die EU hat zudem mit anderen Nicht-EU-Ländern Sonderabkommen geschlossen.
Errungenschaften
Laut Eurostat-Daten lebten 2022 3,8 % (9,9 Millionen) der EU-Bürger im erwerbsfähigen Alter (von 20–64 Jahren) in einem anderen Mitgliedstaat als dem, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzen. Darüber hinaus wurden 1,7 Millionen Grenzgänger und 4,6 Millionen entsandte Arbeitnehmer registriert.
A. Die derzeit geltende allgemeine Regelung der Freizügigkeit
Das Grundrecht auf Freizügigkeit der Arbeitnehmer wurde seit den 1960er Jahren in verschiedenen Verordnungen und Richtlinien entwickelt. Die Gründungsverordnung über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer (Verordnung (EWG) Nr. 1612/68) und die ergänzende Richtlinie zur Aufhebung der Reise- und Aufenthaltsbeschränkungen (Richtlinie 68/360/EWG des Rates) wurden mehrfach aktualisiert. Die derzeit wichtigsten EU-Bestimmungen sind die Richtlinie 2004/38/EG über das Recht auf Freizügigkeit und Aufenthalt, die Verordnung (EU) Nr. 492/2011 über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer, die Richtlinie 2014/54/EU über Maßnahmen zur Erleichterung der Ausübung der Rechte, die Arbeitnehmern im Rahmen der Freizügigkeit zustehen, und die Verordnung (EU) 2019/1149 zur Errichtung einer Europäischen Arbeitsbehörde.
1. Reise- und Aufenthaltsrechte der Arbeitnehmer
Mit der Richtlinie 2004/38/EG wurde die Unionsbürgerschaft als Grundstatus für Angehörige von Mitgliedstaaten eingeführt, die ihr Reise- und Aufenthaltsrechtsrecht im Hoheitsgebiet der Europäischen Union ausüben. Jeder EU-Bürger ist berechtigt, sich in den ersten drei Monaten im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats ohne Bedingungen und Formalitäten aufzuhalten, sofern er über einen gültigen Personalausweis oder Reisepass verfügt. Bei längeren Aufenthalten kann der Aufnahmemitgliedstaat von Bürgern verlangen, ihren Aufenthalt binnen einer angemessenen und nicht diskriminierenden Frist zu melden.
Das Recht von EU-Bürgern, sich länger als drei Monate in einem anderen Mitgliedstaat aufzuhalten, ist an bestimmte Voraussetzungen geknüpft: Diejenigen, die keine Arbeitnehmer oder selbstständig sind, müssen krankenversichert sein und über genügend Mittel verfügen, um das Sozialhilfesystem des Aufnahmemitgliedstaats nicht zu belasten. Das Aufenthaltsrecht haben auch Studierende und Auszubildende sowie (unfreiwillig) Arbeitslose, die sich als arbeitslos gemeldet haben.
Jeder EU-Bürger, der sich rechtmäßig fünf Jahre lang ununterbrochen im Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats aufgehalten hat, erwirbt das Recht auf Daueraufenthalt.
Mit der Richtlinie wurde die Familienzusammenführung aktualisiert, indem die Definition des „Familienangehörigen“, die sich zuvor nur auf Ehegatten, Verwandte in absteigender Linie, die das 21. Lebensjahr noch nicht vollendet haben oder denen Unterhalt gewährt wird, und Verwandte in aufsteigender Linie, denen Unterhalt gewährt wird, erstreckte, auf eingetragene Lebenspartner ausgedehnt, wenn nach den Rechtsvorschriften des Aufnahmemitgliedstaats die eingetragene Partnerschaft der Ehe gleichgestellt wird. Unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit verfügen diese Familienangehörigen des Arbeitnehmers über ein Aufenthaltsrecht in demselben Land.
2. Beschäftigung
Die Verordnung (EU) Nr. 492/2011 legt die Vorschriften zu Beschäftigung, zur Gleichbehandlung und für Familienangehörige von Arbeitnehmern fest. Jeder Angehörige eines Mitgliedstaats ist berechtigt, eine Beschäftigung in einem anderen Mitgliedstaat im Einklang mit den für die Arbeitnehmer dieses Staats geltenden einschlägigen Rechtsvorschriften zu suchen. Die Mitgliedstaaten dürfen keine diskriminierenden Praktiken anwenden, wie z. B. die Beschränkung von Stellenangeboten auf Staatsangehörige oder Sprachkenntnisse, die über das hinausgehen, was für die betreffende Stelle angemessen und notwendig ist. Ferner hat ein mobiler Arbeitnehmer den Anspruch, dort die gleiche Unterstützung zu erhalten, die die Arbeitsämter des Aufnahmemitgliedstaats den eigenen Staatsangehörigen gewähren, und er oder sie hat ferner das Recht, sich lange genug in dem Aufnahmemitgliedstaat aufzuhalten, um nach Arbeit suchen, sich auf eine Stelle zu bewerben und eingestellt werden zu können. Dieses Recht gilt in gleicher Weise für alle Arbeitnehmer, unabhängig davon, ob es sich um Festangestellte, Saisonarbeiter, Grenzgänger oder um Arbeitnehmer, die ihre Tätigkeit im Rahmen der Erbringung einer Dienstleistung ausüben, handelt.
Diese Regeln gelten jedoch nicht für entsandte Arbeitnehmer, da sie nicht von ihrem Recht auf Freizügigkeit Gebrauch machen: Vielmehr machen die Arbeitgeber von ihrer Dienstleistungsfreiheit Gebrauch, um Arbeitnehmer vorübergehend ins Ausland zu entsenden. Entsandte Arbeitnehmer werden durch die Richtlinie über die Entsendung von Arbeitnehmern (Richtlinie (EU) 2018/957 zur Änderung der Richtlinie 96/71/EG) geschützt, die in Bezug auf die Entlohnung die gleichen Vorschriften wie für die inländischen Arbeitnehmer im Aufnahmeland vorsieht und den Zeitraum regelt, nach dem das Arbeitsrecht des Aufnahmelandes gilt (2.1.13).
In Bezug auf die Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen im Hoheitsgebiet des Aufnahmestaates genießen Arbeitnehmer, die die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen und im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats beschäftigt sind, die gleichen sozialen und steuerlichen Vergünstigungen sowie den gleichen Zugang zu Wohnraum wie inländische Arbeitnehmer. Außerdem haben sie Anspruch auf gleiche Behandlung bei der Ausübung gewerkschaftlicher Rechte.
Vorschriften gegen Diskriminierung finden ebenfalls Anwendung auf Kinder eines mobilen Arbeitnehmers. Die Mitgliedstaaten sollten diese Kinder ermutigen, an einer allgemeinen und beruflichen Bildung teilzunehmen, um ihre Integration zu erleichtern.
Schließlich erhalten die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 35 der Richtlinie 2004/38/EG ausdrücklich die Befugnis, im Falle von Missbrauch oder Betrug jegliche durch diese Richtlinie verliehenen Rechte zu widerrufen.
3. Rechtsprechung zur Freizügigkeit der Arbeitnehmer
Seit der Einführung der Unionsbürgerschaft hat der Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) die Auslegung der Richtlinie 2004/38/EG in einer Reihe von Rechtssachen zur Freizügigkeit der Arbeitnehmer weiterentwickelt. Eine spezielle Internet-Datenbank der Kommission stellt die Rechtsprechung in diesem Bereich vor.
B. Einschränkungen der Freizügigkeit
Im Vertrag wird den Mitgliedstaaten die Möglichkeit eingeräumt, einem Staatsangehörigen eines EU-Mitgliedstaats die Einreise oder den Aufenthalt aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit zu verweigern. Ausschlaggebend für solche Maßnahmen ist ausschließlich das persönliche Verhalten der betreffenden Person, das eine hinreichend schwere und tatsächliche Gefährdung darstellen muss, die ein Grundinteresse des Staates berührt. In diesem Zusammenhang sieht die Richtlinie 2004/38/EG eine Reihe von Verfahrensgarantien vor.
Nach Artikel 45 Absatz 4 AEUV gilt die Freizügigkeit der Arbeitnehmer nicht für die Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung, wobei diese Ausnahmeregelung vom EuGH jedoch sehr eng ausgelegt wird.
Für eine Übergangsfrist, die nach dem EU-Beitritt neuer Mitgliedstaaten gilt, können bestimmte Bedingungen zur Anwendung kommen, die die Freizügigkeit der Arbeitnehmer aus, in und zwischen diesen Mitgliedstaaten einschränken. Derzeit gelten keine Übergangsfristen.
Mit dem Brexit wurde die Freizügigkeit der Arbeitnehmer zwischen dem Vereinigten Königreich und der EU der 27 am 31. Dezember 2020 beendet. Die Rechte der Bürger der EU der 27, die bereits im Vereinigten Königreich leben und arbeiten, und der britischen Bürger, die in der EU der 27 leben und arbeiten, fallen unter das Austrittsabkommen, durch das man ihnen weiter das Recht auf Verbleib oder Arbeit gewährt, für ihre Nichtdiskriminierung sorgt und ihre Sozialversicherungsansprüche schützt. Aspekte der sozialen Sicherheit aller neuen grenzübergreifenden Fragen, die sich nach dem 1. Januar 2021 ergeben, fallen unter das Abkommen über Handel und Zusammenarbeit zwischen der EU und dem Vereinigten Königreich.
C. Maßnahmen zur Förderung der Freizügigkeit
Die EU hat erhebliche Anstrengungen unternommen, um die Mobilität von Arbeitnehmern zu fördern, u. a.:
- Reform des Systems für die Anerkennung von Berufsqualifikationen, das die automatische Anerkennung verschiedener Berufe im Gesundheitswesen und von Architekten vorsieht (Richtlinie 2013/55/EU (2.1.6));
- Einführung eines Europäischen Berufsausweises für ausgewählte reglementierte Berufe;
- Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit, einschließlich der Übertragbarkeit des Sozialschutzes, mittels der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 (wird derzeit überarbeitet) (2.3.4):
- Start eines Pilotprojekts für einen Europäischen Sozialversicherungspass (ESSPASS);
- Schaffung einer Europäischen Krankenversicherungskarte und Erlass einer Richtlinie über die grenzüberschreitende Gesundheitsversorgung (Richtlinie 2011/24/EU);
- Verbesserungen beim Zugang zu Zusatzrentenansprüchen von mobilen Arbeitnehmern (Richtlinie 2014/50/EU);
- Sicherstellung, dass in Gerichtsverfahren Rechtsschutz für diskriminierte Arbeitnehmer vorgesehen ist und dass Stellen vorhanden sind, die Gleichbehandlung fördern und überwachen (Richtlinie 2014/54/EU);
- Initiativen zur Erleichterung der Mobilität von Arbeitnehmern aus Drittstaaten in die EU, wie die Richtlinie über den langfristigen Aufenthalt (Richtlinie (EU) 2021/1883), die Richtlinie über die kombinierte Erlaubnis (Richtlinie 2011/98/EU) und der Vorschlag für eine Verordnung über einen EU-Talentpool.
Die 2019 eingerichtete Europäische Arbeitsbehörde (ELA) hat die Aufgabe, für eine bessere Durchsetzung der EU-Vorschriften zur Mobilität von Arbeitskräften und zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit zu sorgen. Sie bietet Unterstützungsdienste für mobile Arbeitnehmer und Arbeitgeber, unterstützt die Koordinierung zwischen den Mitgliedstaaten bei der grenzüberschreitenden Durchsetzung, einschließlich gemeinsamer Kontrollen, und vermittelt bei grenzüberschreitenden Streitigkeiten.
Die Agentur hat die Verantwortung für eine Reihe von Initiativen zu Arbeitskräftemobilität übernommen, insbesondere das Portal zur beruflichen Mobilität, EURES (Europäisches Netz der Arbeitsvermittlungen), und die europäische Plattform zur Bekämpfung nicht angemeldeter Erwerbstätigkeit.
D. Auswirkungen der COVID-19-Pandemie und des Angriffs Russlands auf die Ukraine auf die Freizügigkeit der Arbeitnehmer
Die COVID-19-Pandemie führte zu beispiellosen Beschränkungen der Freizügigkeit von Arbeitskräften in den EU-Mitgliedstaaten, insbesondere infolge der Wiedereinführung von Grenzkontrollen an den Binnengrenzen. Diese Beschränkungen betrafen insbesondere Grenzgänger, Saisonarbeitnehmer und entsandte Arbeitnehmer. Als Reaktion darauf veröffentlichte die Kommission spezifische Leitlinien zur Freizügigkeit von Arbeitnehmern, und der Rat nahm eine Empfehlung für einen koordinierten Ansatz mit Bestimmungen über den Verzicht auf Quarantäneanforderungen für Arbeitnehmer in systemrelevanten Funktionen an.
Infolge des russischen Einmarschs in die Ukraine sind Millionen von Menschen aus der Ukraine in die EU geflohen. Die Kommission schlug unverzüglich vor, die Richtlinie über den vorübergehenden Schutz zu aktivieren, mit der Menschen, die aus der Ukraine fliehen, einen Aufenthaltstitel sowie Zugang zu Bildung und zum Arbeitsmarkt erhalten. Die Kommission hat eine Reihe von Initiativen ergriffen, um die rasche und wirksame Integration ukrainischer Flüchtlinge in den EU-Arbeitsmarkt sicherzustellen und die Anerkennung ihrer akademischen Abschlüsse und beruflichen Qualifikationen zu erleichtern. Über 4,2 Millionen Menschen aus der Ukraine profitieren aktuell vom vorübergehenden Schutzmechanismus (Zahlen vom November 2023).
Rolle des Europäischen Parlaments
Das Parlament hat sich stets dafür eingesetzt, dass die EU und ihre Mitgliedstaaten ihre Anstrengungen koordinieren und die Freizügigkeit der Arbeitnehmer fördern.
In seiner Entschließung vom 16. Januar 2014 zur Achtung des Grundrechts auf Freizügigkeit in der EU hat das Parlament darauf hingewiesen, dass das Recht auf Freizügigkeit zum Zweck der Arbeit nicht mit der Ausnutzung der Systeme der sozialen Sicherheit in Verbindung gebracht werden sollte, und die Mitgliedstaaten aufgefordert, alle Maßnahmen zu vermeiden, die das Recht auf Freizügigkeit einschränken könnten.
Das Parlament hat die Einrichtung einer Europäischen Arbeitsbehörde (ELA) in seiner Entschließung vom 16. April 2019 unterstützt. Es drängte auf die Schaffung eines einzigen Portals für den freien Verkehr sowie auf die Möglichkeit, dass die Europäische Arbeitsbehörde aus eigener Initiative gemeinsame Inspektionen vorschlägt. Darüber hinaus hat es die Zusammenarbeit im Bereich der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit zu ihren Hauptaufgaben hinzugefügt und damit sichergestellt, dass die Europäische Plattform zur Bekämpfung der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit (die 2016 mit starker Unterstützung des Parlaments gegründet wurde) ihre Aktivitäten fortsetzt. Mit Blick auf die Zukunft stellte das Parlament in seiner Entschließung vom 18. Januar 2024 zu der Überarbeitung des Mandats der Europäischen Arbeitsbehörde fest, dass das Mandat der ELA gestärkt und erweitert werden muss.
Während der COVID-19-Pandemie nahm das Parlament im April 2020 eine Entschließung zu abgestimmten Maßnahmen der EU zur Bekämpfung der COVID-19-Pandemie und ihrer Folgen und im Juni 2020 eine Entschließung zum europäischen Schutz von Grenzgängern und Saisonarbeitskräften im Zusammenhang mit der COVID-19-Krise an. Ein Jahr später wies das Parlament in einer Entschließung vom 20. Mai 2021 zu den Auswirkungen der EU-Vorschriften auf die Arbeitnehmerfreizügigkeit und den freien Dienstleistungsverkehr: Arbeitskräftemobilität innerhalb der EU als Instrument zur Abstimmung von Anforderungen und Kompetenzen auf dem Arbeitsmarkt erneut auf die besonders prekäre Situation von Grenzgängern, entsendeten Arbeitnehmern, Saisonarbeitnehmern, grenzüberschreitend erwerbstätigen Personen und anderen mobilen Arbeitnehmern während der COVID-19-Pandemie hin und forderte eine bessere Umsetzung, Durchführung und Überwachung der überarbeiteten Richtlinie über die Entsendung von Arbeitnehmern. Ferner forderte es die Einrichtung einer zentralen Anlaufstelle, um digitale Dienstleistungen für die Arbeitskräftemobilität und die Entsendung von Arbeitnehmern für Arbeitnehmer und Arbeitgeber bereitzustellen.
Das Parlament forderte die Kommission in einer Anfrage zur mündlichen Beantwortung vom 27. Oktober 2021 und in seiner Entschließung vom 25. November 2021 zur Einführung eines europäischen Sozialversicherungsausweises auf, ihre Pläne für einen digitalen europäischen Sozialversicherungsausweis (ESSPASS) schneller voranzutreiben, um die Übertragung von Sozialversicherungsansprüchen für mobile Arbeitnehmer zu erleichtern.
Weitere Informationen zu diesem Thema finden Sie auf der Website des Ausschusses für Beschäftigung und soziale Angelegenheiten.
Aoife Kennedy