Gegenseitige Anerkennung von Diplomen
Die Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit sind Eckpfeiler des Binnenmarkts und ermöglichen die Mobilität von Unternehmen und Fachkräften innerhalb der Europäischen Union. Zur Verwirklichung dieser Freiheiten müssen die Diplome und Befähigungsnachweise, die auf nationaler Ebene erworben wurden, allgemein anerkannt werden. Bisher wurden deswegen verschiedene Maßnahmen zur Harmonisierung und zur gegenseitigen Anerkennung verabschiedet.
Rechtsgrundlage
Artikel 26 und 53 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV).
Ziele
Damit selbstständig Erwerbstätige und Fachkräfte sich in einem anderen Mitgliedstaat niederlassen oder vorübergehend dort ihre Dienste anbieten können, müssen die in den verschiedenen Mitgliedstaaten ausgestellten Diplome, Prüfungszeugnisse und anderen Nachweise der beruflichen Qualifikation gegenseitig anerkannt werden. Die einzelstaatlichen Bestimmungen über den Zugang zu den verschiedenen Berufen müssen koordiniert und harmonisiert werden.
Erfolge
In Artikel 53 Absatz 1 AEUV ist vorgesehen, dass durch die gegenseitige Anerkennung der Diplome und sonstigen Befähigungsnachweise, die in den einzelnen Mitgliedstaaten für den Zugang zu reglementierten Berufen erforderlich sind, die Niederlassungsfreiheit und die Erbringung von Dienstleistungen erleichtert werden. Außerdem wird darin auf die Notwendigkeit einer Koordinierung der einzelstaatlichen Vorschriften eingegangen, damit es einfacher wird, eine selbstständige Tätigkeit aufzunehmen und auszuüben. In Absatz 2 des Artikels heißt es, dass die gegenseitige Anerkennung in Fällen, in denen die Harmonisierung schwierig ist, die Koordinierung der Bedingungen für die Ausübung dieser Berufe in den einzelnen Mitgliedstaaten voraussetzt. Seit Mitte der 1970er-Jahre wird der Harmonisierungsprozess durch eine Reihe von Richtlinien vorangetrieben. Auf dieser Grundlage werden die Rechtsvorschriften über die gegenseitige Anerkennung an die jeweiligen Erfordernisse angepasst. Die Rechtsvorschriften sind je nach Beruf mehr oder weniger vollständig. In jüngster Zeit wurde ein eher allgemeiner Ansatz verfolgt.
A. Branchenspezifischer Ansatz (nach Berufen)
1. Gegenseitige Anerkennung nach einer Harmonisierung
Die Harmonisierung erfolgte im Gesundheitswesen aus dem einfachen Grund schneller, dass sich die beruflichen Anforderungen – insbesondere die Ausbildungsgänge (im Gegensatz zu anderen Berufen) – von Land zu Land nur wenig voneinander unterscheiden. Deshalb war es nicht schwierig, eine erhebliche Zahl von Berufen zu harmonisieren (z. B. Ärzte, Pflegepersonal, Tierärzte, Hebammen und selbstständige Handelsvertreter). Mit der Richtlinie über Berufsqualifikationen (Richtlinie 2005/36/EG) wurden bereits bestehende Richtlinien klarer, einfacher und moderner gefasst und die Regulierung der reglementierten Berufe von Ärzten, Zahnärzten, Pflegepersonal, Tierärzten, Hebammen, Apothekern und Architekten in einem Rechtstext zusammengeführt. In der Richtlinie wird festgelegt, wie die „Aufnahmemitgliedstaaten“ die in einem anderen Mitgliedstaat (dem „Herkunftsmitgliedstaat“) erworbenen Berufsqualifikationen anerkennen sollten. Die Anerkennung von Berufsqualifikationen umfasst sowohl ein allgemeines System zur Anerkennung als auch Einzelregelungen für die vorstehend genannten Berufe. Bei der Anerkennung werden unter anderem das Qualifikationsniveau, die Aus- und Weiterbildung sowie die (allgemeine und fachliche) Berufserfahrung berücksichtigt. Die Richtlinie gilt auch für Berufsqualifikationen im Bereich Verkehr sowie für Versicherungsvermittler und gesetzlich zugelassene Abschlussprüfer. Diese Berufe wurden zuvor durch gesonderte Richtlinien geregelt. Am 22. Juni 2011 veröffentlichte die Kommission ein Grünbuch mit dem Titel „Überarbeitung der Richtlinie über Berufsqualifikationen“, in dem eine Reform der Systeme der Anerkennung von Berufsqualifikationen vorgeschlagen wurde, um die Mobilität der Arbeitskräfte zu erleichtern und die Aus- und Weiterbildung an die aktuellen Anforderungen des Arbeitsmarktes anzupassen. Am 19. Dezember 2011 legte die Kommission einen Vorschlag für eine Überarbeitung der Richtlinie über Berufsqualifikationen vor, der auf den Ergebnissen der verschiedenen Konsultationen beruhte und auf die Entschließung des Parlaments zu der Umsetzung der Richtlinie über die Anerkennung von Berufsqualifikationen Bezug nahm. Zu den wichtigsten Vorschlägen gehörten die Einführung des Europäischen Berufsausweises, die Angleichung der Mindestanforderungen an die Ausbildung und die automatische Anerkennung bei sieben Berufen (Architekten, Zahnärzte, Ärzte, Krankenschwestern und Krankenpfleger, Hebammen, Apotheker und Tierärzte) und die Einführung des Binnenmarktinformationssystems, durch das eine verstärkte Zusammenarbeit bei der Anerkennung von Diplomen ermöglicht wird. Die wichtigsten Ziele bei der Überarbeitung waren die Erleichterung und Förderung der Mobilität von Fachkräften in der gesamten EU und die Verringerung des Arbeitskräftemangels in einigen Mitgliedstaaten. Die Richtlinie 2013/55/EU zur Änderung der Richtlinie über Berufsqualifikationen wurde am 20. November 2013 angenommen.
Zu Beginn der COVID-19-Pandemie hat die Kommission Leitlinien zur Freizügigkeit von Angehörigen der Gesundheitsberufe und zur Mindestharmonisierung der Ausbildung in Bezug auf COVID-19-Notfallmaßnahmen herausgegeben und betont, dass deren größtmögliche Freizügigkeit wichtig ist, um für die Sicherheit der Patienten zu sorgen.
2. Gegenseitige Anerkennung ohne Harmonisierung
Bei anderen Berufen haben unterschiedliche nationale Vorschriften eine Harmonisierung verhindert. Dadurch ist es schwieriger geworden, die gegenseitige Anerkennung zu erreichen. Der Vielfalt der Rechtssysteme steht einer vollständigen gegenseitigen Anerkennung der Diplome und Befähigungsnachweise im Wege, die ansonsten eine sofortige Niederlassungsfreiheit auf der Basis eines im Herkunftsmitgliedstaat erworbenen Diploms ermöglicht hätte. Mit der Richtlinie zur Erleichterung der tatsächlichen Ausübung des freien Dienstleistungsverkehrs der Rechtsanwälte wurde es dieser Berufsgruppe gestattet, gelegentlich Dienstleistungen in einem anderen Mitgliedstaat zu erbringen. Für die Niederlassungsfreiheit ist jedoch nach wie vor ein Diplom des Aufnahmemitgliedstaats erforderlich. Die Richtlinie zur Erleichterung der ständigen Ausübung des Rechtsanwaltsberufs in einem anderen Mitgliedstaat als dem, in dem die Qualifikation erworben wurde war ein bedeutender Schritt nach vorn, da sich laut dieser Richtlinie Rechtsanwälte mit einem Diplom, das in einem beliebigen Mitgliedstaat erworben wurde, in einem anderen Mitgliedstaat niederlassen dürfen, um dort ihren Beruf auszuüben, allerdings unter dem Vorbehalt, dass der Aufnahmemitgliedstaat vorschreiben kann, dass die betreffenden Rechtsanwälte bei der Vertretung und der Verteidigung ihrer Klienten vor Gericht durch einen einheimischen Rechtsanwalt unterstützt werden müssen. Nach dreijähriger Tätigkeit auf der Grundlage dieser Regelung können die Rechtsanwälte nach dem Bestehen einer vom Aufnahmemitgliedstaat festgelegten Eignungsprüfung das Recht auf die uneingeschränkte Ausübung ihres Berufs erwerben, ohne eine Befähigungsprüfung ablegen zu müssen. Dieser Grundsatz wurde in anderen Richtlinien auf weitere Berufe angewandt, wie beispielsweise auf Güterkraftverkehrsunternehmer, Versicherungsvertreter und Versicherungsmakler sowie Friseure und Architekten.
B. Allgemeiner Ansatz
Die Ausarbeitung von Rechtsvorschriften zur gegenseitigen branchenbezogenen Anerkennung (die mit einer mehr oder weniger umfassenden Harmonisierung der einzelstaatlichen Vorschriften einhergehen kann) stellt seit jeher ein langwieriges und mühsames Verfahren dar. Dadurch wurde die Notwendigkeit eines allgemeinen Systems zur gegenseitigen Anerkennung von Diplomen deutlich, das für alle reglementierten Berufe gilt, die keinen spezifischen EU-Vorschriften unterliegen. Mit diesem neuen allgemeinen Ansatz änderte sich der Blickwinkel. Vorher erfolgte die „Anerkennung“ unter der Voraussetzung, dass es EU-Vorschriften über die „Harmonisierung“ des betreffenden reglementierten Berufs oder der entsprechenden Tätigkeit gab. Danach vollzog sich die „gegenseitige Anerkennung“ im Rahmen der geltenden Vorschriften für alle betroffenen reglementierten Berufe beinahe automatisch, ohne dass branchenspezifische abgeleitete Rechtsakte erlassen werden mussten. Ab diesem Zeitpunkt wurden die „Harmonisierung“ und die „gegenseitige Anerkennung“ parallel angewandt, wobei sie sich in einigen Fällen auch ergänzen konnten, wenn sowohl eine Verordnung als auch eine Richtlinie angewandt wurde (Entschließung des Rates zur Transparenz auf dem Gebiet der Qualifikationen und Entschließung des Rates zur Transparenz auf dem Gebiet der Ausbildungs- und Befähigungsnachweise). Der Aufnahmemitgliedstaat darf Antragstellenden den Zugang zu dem betreffenden Beruf nicht verweigern, wenn sie über die in ihrem Herkunftsmitgliedstaat erforderlichen Qualifikationen verfügen. Sollte die abgeschlossene Ausbildung jedoch von kürzerer Dauer gewesen sein, als dies im Aufnahmemitgliedstaat üblich ist, so kann der Aufnahmemitgliedstaat eine Berufserfahrung von bestimmter Dauer verlangen. Sollte sich die Ausbildung im Aufnahmemitgliedstaat sehr stark von der Ausbildung im Herkunftsmitgliedstaat unterscheiden, kann der Aufnahmemitgliedstaat von den Antragstellenden die Teilnahme an einem Anpassungslehrgang oder einer Eignungsprüfung fordern, sofern für die Tätigkeit keine Kenntnis des nationalen Rechts notwendig ist.
Gleichwohl veröffentlichte die Kommission im Mai 2018 einen Vorschlag für eine Empfehlung des Rates zur Förderung der automatischen gegenseitigen Anerkennung von im Ausland erworbenen Hochschulabschlüssen und Abschlüssen der Sekundarstufe II sowie der Ergebnisse von Lernzeiten im Ausland. Diese Empfehlung wurde vom Rat am 26. November 2018 angenommen und stellt einen wichtigen Meilenstein im Hinblick auf das Bestreben der Kommission dar, bis 2025 den europäischen Bildungsraum (COM(2020)0625) zu vollenden, der eine automatische gegenseitige Anerkennung ohne ein separates Anerkennungsverfahren in der gesamten EU vorsieht.
Trotz der Errichtung des europäischen Bildungsraums haben einige Mitgliedstaaten außerhalb des EU-Rahmens interregionale Lösungen eingeführt, um schneller zu einer automatischen gegenseitigen Anerkennung zu gelangen. So haben die Benelux-Länder (Belgien, Niederlande und Luxemburg) und die baltischen Länder (Estland, Lettland und Litauen) am 14. September 2021 den Vertrag über die automatische Anerkennung von Qualifikationen im Bereich der Hochschulbildung unterzeichnet.
Als Reaktion auf Russlands Krieg gegen die Ukraine gab die Kommission im April 2022 eine Empfehlung zur Anerkennung der Qualifikationen von Menschen, die vor der Invasion Russlands in der Ukraine fliehen ab.
Rolle des Europäischen Parlaments
Am 15. November 2011 nahm das Parlament eine Entschließung zu der Umsetzung der Richtlinie über die Anerkennung von Berufsqualifikationen an, in der die Modernisierung und Verbesserung dieser Richtlinie gefordert und zum Einsatz der wirkungsvollsten und am besten geeigneten Technologien aufgerufen wird. Das Parlament schlug darin die Einführung des europäischen Berufsausweises vor, eines offiziellen Dokuments, das von allen zuständigen Behörden anerkannt wird, um das Anerkennungsverfahren zu erleichtern.
Als Reaktion auf die Entschließung des Parlaments legte die Kommission am 19. Dezember 2011 einen Vorschlag für die Überarbeitung der Richtlinie über Berufsqualifikationen vor. Nach erfolgreichen Trilogverhandlungen stellte das Parlament die Übernahme der von ihm vorgeschlagenen Änderungen sicher. Dazu gehören die Einführung eines Berufsausweises auf freiwilliger Basis, die Einrichtung eines Warnmechanismus, die Präzisierung der Bestimmungen über den teilweisen Zugang zu reglementierten Berufen, Bestimmungen über Sprachkompetenzen sowie die Einrichtung eines Mechanismus zur gegenseitigen Prüfung der reglementierten Berufe, um für mehr Transparenz zu sorgen. Dies führte am 20. November 2013 zur Annahme der Richtlinie zur Änderung der Richtlinie 2005/36/EG über die Anerkennung von Berufsqualifikationen. Im Februar 2024 nahmen die beiden gesetzgebenden Organe die Richtlinie zur Änderung der Richtlinie 2005/36/EG hinsichtlich der Anerkennung der Berufsqualifikationen von in Rumänien ausgebildeten Krankenschwestern und Krankenpflegern für die allgemeine Pflege an, damit rumänische Absolventen der Krankenpflege ihre Qualifikationen EU-weit anerkennen lassen können, ohne Berufserfahrung in diesem Bereich nachweisen zu müssen.
Im Januar 2018 nahm das Parlament eine Entschließung zur Umsetzung der Richtlinie 2005/36/EG mit Blick auf die Regulierung und die Notwendigkeit einer Reform der freiberuflichen Dienstleistungen an. Anschließend haben Parlament und Rat die Richtlinie über eine Verhältnismäßigkeitsprüfung verabschiedet, mit der eine harmonisierte Verhältnismäßigkeitsprüfung eingeführt wurde, die von allen Mitgliedstaaten vor der Annahme nationaler Berufsreglementierungen durchzuführen ist. In seiner Entschließung zur Förderung der automatischen gegenseitigen Anerkennung von Abschlusszeugnissen bekräftigte das Parlament seine Forderung, die automatische gegenseitige Anerkennung von Diplomen zu fördern.
Im November 2020 veröffentlichte die Fachabteilung Wirtschaft, Wissenschaft und Lebensqualität im Auftrag des Ausschusses für Binnenmarkt und Verbraucherschutz eine Studie mit dem Titel „Legal obstacles in Member States to Single Market rules“ (Rechtliche Hindernisse für die Binnenmarktvorschriften in den Mitgliedstaaten), in der untersucht wurde, welche Hindernisse für die Freizügigkeit im Binnenmarkt, einschließlich für den freien Dienstleistungsverkehr und den Zugang zu reglementierten Berufen, auf einzelstaatlicher Ebene bestehen. Die Studie ergab, dass Unterschiede bei den Qualifikationen – etwa bezüglich des Niveaus oder der Dauer der Ausbildung – bei den Vorschriften für die Anerkennung von Berufsqualifikationen oder bei den Verwaltungsverfahren für den Zugang zu Berufsverbänden die Freizügigkeit der Fachkräfte im Binnenmarkt behindern.
Im Januar 2023 bekräftigte das Parlament in seiner „Entschließung zum 30-jährigen Bestehen des Binnenmarkts: Würdigung der Errungenschaften und Ausblick auf künftige Entwicklungen“, dass die wirksame Anerkennung von Berufsqualifikationen und die Beseitigung ungerechtfertigter Hindernisse für die Freizügigkeit von Fachkräften wichtig sind, damit die freiberuflichen Dienstleistungen der EU in den kommenden Jahrzehnten weltweit wettbewerbsfähiger werden.
Am 21. Mai 2025 legte die Kommission ihre neue Binnenmarktstrategie vor, mit der ein einfacherer, stärkerer und nahtloserer europäischer Markt geschaffen werden soll. Die eingeschränkte Anerkennung von Berufsqualifikationen wird als eines der „zehn schlimmsten Hindernisse“ im Binnenmarkt herausgestellt. Bei der Binnenmarktstrategie geht es vorrangig darum, sich auf den Abbau dieser Hindernisse zu konzentrieren. Zu ihren Zielen gehört insbesondere, die Anerkennung von Berufsqualifikationen mithilfe digitaler Instrumente und automatischer Verfahren schneller und effizienter zu gestalten. Die Binnenmarktstrategie zielt auch darauf ab, gemeinsame Regeln für die Anerkennung der Qualifikationen von Drittstaatsangehörigen zu erkunden.
Weitere Informationen zu diesem Thema finden Sie auf der Website des Ausschusses für Binnenmarkt und Verbraucherschutz.
Christina Ratcliff