Verbraucherpolitik: Grundsätze und Instrumente

Eine wirksame Verbraucherschutzpolitik sorgt dafür, dass der Binnenmarkt angemessen und wirksam funktionieren kann. Sie soll den Schutz der Rechte der Verbraucher gegenüber Händlern gewährleisten und einen verbesserten Schutz von schutzbedürftigen Verbrauchern sicherstellen. Verbraucherschutzvorschriften dienen dazu, die Marktergebnisse für die gesamte Wirtschaft zu verbessern. Sie machen die Märkte fairer und können sie aufgrund der verbesserten Qualität der Informationen, die den Verbrauchern zur Verfügung stehen, ökologischer und sozialer machen. Die Verbesserung der Mündigkeit der Verbraucher sowie der wirksame Schutz ihrer Sicherheit und ihrer wirtschaftlichen Interessen sind inzwischen wesentliche Ziele der Politik der EU.

Rechtsgrundlage

Artikel 4 Absatz 2 Buchstabe f, Artikel 12, Artikel 114 und Artikel 169 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) sowie Artikel 38 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union.

Ziele

Um die Interessen der Verbraucher zu fördern und für ein hohes Verbraucherschutzniveau zu sorgen, muss die EU zum Schutz der Gesundheit, der Sicherheit und der wirtschaftlichen Interessen der Verbraucher beitragen. Darüber hinaus muss die EU das Recht der Verbraucher auf Information und Bildung sowie das Recht fördern, sich zur Wahrung ihrer Interessen zu organisieren. Der Verbraucherschutz muss in alle relevanten Politikbereiche der Rechtsetzung der EU integriert werden.

Maßnahmen

A. Allgemein

Das Programm der EU-Maßnahmen im Bereich Verbraucherpolitik beruht auf der am 13. November 2020 angenommenen neuen Verbraucheragenda. Die Agenda enthält eine aktualisierte Vision der EU-Verbraucherpolitik für den Zeitraum 2020-2025 mit dem Titel „Stärkung der Resilienz der Verbraucher/innen für eine nachhaltige Erholung“. Mit ihr sollen zudem die dringenden Probleme der Verbraucher im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie in Angriff genommen werden.

Die Agenda befasst sich mit fünf Schwerpunktbereichen:

  • ökologischer Wandel: Lösung der durch den ökologischen Wandel entstehenden neuen Probleme im Bereich Verbraucherrechte und Nutzung der entstehenden Chancen für mehr Eigenverantwortung, Ausdehnung der Zugänglichkeit von nachhaltigen Erzeugnissen und Lebensweisen auf alle Menschen unabhängig von ihrem Wohnort und Einkommen;
  • digitaler Wandel: Schaffung eines besser abgesicherten digitalen Raums für Verbraucher, in dem ihre Rechte geschützt sind, und Schaffung gleicher Wettbewerbsbedingungen, um Innovationen zugunsten neuer und verbesserter Dienstleistungen für alle Europäer zu ermöglichen;
  • wirksame Durchsetzung und Beschwerde: Bewältigung der Auswirkungen der COVID-19-Pandemie auf die Verbraucherrechte und Vorgehen gegen irreführende Umweltaussagen und ungerechte Handelspraktiken, die im Internet zur Beeinflussung und Personalisierung verwendet werden. Die Durchsetzung der Verbraucherrechte liegt zunächst und vor allem in der Verantwortung der einzelstaatlichen Behörden, doch die EU spielt eine wichtige Rolle bei der Koordinierung und Unterstützung auf der Grundlage der Verordnung über die Zusammenarbeit im Verbraucherschutz;
  • Eingehen auf besondere Bedürfnisse von Verbrauchern: Berücksichtigung der Bedürfnisse von Verbrauchern, die in bestimmten Situationen schutzbedürftig sein können und zusätzliche Schutzgarantien benötigen. Dies kann durch soziale Gegebenheiten oder besondere Merkmale von Einzelpersonen oder Verbrauchergruppen bedingt sein;
  • Verbraucherschutz im globalen Zusammenhang: Wahrung der Sicherheit von Einfuhren und Schutz der EU-Verbraucher vor unlauteren Praktiken von außerhalb der EU ansässigen Marktteilnehmern durch Marktüberwachung und engere Zusammenarbeit mit den zuständigen Behörden in den Partnerländern der EU.

Die EU-Organe überwachen die Verbraucherschutzpolitik systematisch zum einen mithilfe des Barometers zur Lage der Verbraucher, mit dem die Lage der Verbraucher in den Mitgliedstaaten in drei Bereichen (Wissen und Vertrauen, Einhaltung und Durchsetzung, Beschwerden und Streitbeilegung) überwacht und der Fortschritt der Integration des EU-Einzelhandelsmarkts auf der Grundlage des Umfangs des grenzüberschreitenden Geschäftsverkehrs zwischen Unternehmen und Verbrauchern und der Entwicklung des elektronischen Handels bewertet wird. Zum anderen erfolgt die systematische Überwachung der Verbraucherschutzpolitik mithilfe des Barometers zu den Verbrauchermärkten, für das Verbraucher befragt werden, die unlängst einen Kauf getätigt haben, um so über 40 Verbrauchermärkte auf der Grundlage von Schlüsselindikatoren zu bewerten, etwa des Vertrauens darin, dass die Verkäufer die Verbraucherschutzvorschriften einhalten, der Vergleichbarkeit der Angebote, der Auswahl auf dem Markt, des Umfangs, zu dem der Markt den Verbrauchererwartungen entspricht, und des Schadens, der aus den Problemen entsteht, auf die die Verbraucher stoßen.

Darüber hinaus wurde am 28. April 2021 das Binnenmarktprogramm auf den Weg gebracht, das dazu beitragen soll, das Potenzial des Binnenmarkts voll auszuschöpfen und die Erholung Europas von der COVID-19-Pandemie sicherzustellen. Das Programm ist mit einem Haushalt von 4,2 Mrd. EUR für den Zeitraum 2021-2027 ausgestattet und bietet ein integriertes Paket zur Unterstützung und Stärkung der Steuerung des Binnenmarkts, auch für Finanzdienstleistungen.

B. Branchenbezogene Maßnahmen (2.2.2)

1. Verbraucherverbände

Die Einbeziehung von Verbänden, die die Interessen von EU-Verbrauchern vertreten, hat für die EU-Organe Vorrang. Die europäische beratende Verbrauchergruppe (ECCG) ist das wichtigste Forum der Kommission für die Beratung mit einzelstaatlichen und europäischen Verbraucherorganisationen. Sie wurde durch den Beschluss 2009/705/EG der Kommission eingesetzt und kann die Kommission in allen mit Verbraucherinteressen auf EU-Ebene zusammenhängenden Fragen beraten und informieren. Das Parlament und der Rat haben 2017 die Verordnung (EU) 2017/826 zur Auflegung eines Unionsprogramms zur Unterstützung spezieller Tätigkeiten zur stärkeren Einbindung von Verbrauchern und anderen Endnutzern von Finanzdienstleistungen in die Gestaltung der EU-Politik im Bereich Finanzdienstleistungen für den Zeitraum von 2017 bis 2020 erlassen.

2. Verbraucherbildung

Die EU hat zur Verbraucherbildung Maßnahmen auf verschiedenen Stufen ausgearbeitet, z. B. die schrittweise vollzogene Einbeziehung der Verbraucherbildung in die Lehrpläne der Primär- und Sekundarschulen. Eine der Initiativen in diesem Bereich ist „Consumer Classroom“ (Klassenzimmer für Verbraucher), eine mehrsprachige, europaweite Website für Lehrkräfte. Sie enthält zahlreiche Dokumente aus der gesamten EU zur Verbraucherbildung und bietet interaktive und die Zusammenarbeit unterstützende Hilfsmittel zur Vorbereitung von Unterrichtsstunden sowie zur Weitergabe an Lernende und andere Lehrkräfte. Das interaktive Instrument für die Verbraucherbildung im Internet „Dolceta“ ist für Ausbildungs- und Lehrkräfte gedacht, aber auch für Verbraucher. Es behandelt unter anderem grundlegende Verbraucherrechte, die Produktsicherheit und die Allgemeinbildung im Bereich der Finanzen.

3. Verbraucheraufklärung

Bessere Informationen und Kenntnisse über die Verbraucherrechte könnten das Vertrauen der Verbraucher stärken. Die EU hat europäische Verbraucherzentren (das ECC-Net) eingerichtet, die Informationen und Beratung zum grenzüberschreitenden Einkaufen anbieten und Beschwerden von Verbrauchern prüfen. Ein paralleles Netz, das FIN-NET, hat die gleiche Aufgabe im Zusammenhang mit Beschwerden über grenzübergreifende Finanzdienstleistungen. Daneben führt die Kommission Verbraucheraufklärungskampagnen in den Mitgliedstaaten durch und veröffentlicht praktische Leitlinien für Verbraucher. SOLVIT ist ein Dienst zur Beilegung von Streitigkeiten, die sich aus Verstößen gegen das EU-Recht ergeben.

Dem Portal „Ihr Europa“ kommt eine tragende Rolle dabei zu, Zugang zu besseren Informationen über Verbraucherpolitik zu ermöglichen und unterschiedliche Informationsquellen an einem Ort zu bündeln. Der Zugang zu Informationen hat sich mit der Schaffung eines einheitlichen digitalen Zugangstors verbessert (Verordnung (EU) 2018/1724).

Am 30. März 2022 veröffentlichte die Kommission im Rahmen des Pakets zur Kreislaufwirtschaft einen Vorschlag für eine Richtlinie hinsichtlich der Stärkung der Verbraucher für den ökologischen Wandel durch besseren Schutz gegen unlautere Praktiken und bessere Informationen. Das Hauptziel des Vorschlags besteht darin, die Verbraucher zu umweltfreundlichen Entscheidungen zu ermutigen, indem ihnen die erforderlichen Informationen zur Verfügung gestellt werden.

4. Durchsetzung von Verbraucherrechten

Die wirksame und ordnungsgemäße Durchsetzung von Verbraucherrechten ist nicht weniger wichtig als die Tatsache, dass es diese Rechte gibt. Die Verantwortung für ihre Durchsetzung liegt im Wesentlichen bei den einzelstaatlichen Behörden. Durch die Verordnung (EU) 2017/2394 über die Zusammenarbeit zwischen den für die Durchsetzung der Verbraucherschutzgesetze zuständigen nationalen Behörden werden diese einzelstaatlichen Behörden in einem EU-weiten Netz zusammengeführt. Dieses Netz bietet ihnen einen Rahmen für den Austausch von Informationen sowie für die Zusammenarbeit im Hinblick auf die Unterbindung von Verstößen gegen Rechtsvorschriften zum Verbraucherschutz (z. B. in Bezug auf irreführende Werbung, Pauschalreisen oder Fernabsatz). Das Netz führt auch koordinierte Ermittlungen und Durchsetzungsmaßnahmen durch (z. B. in Form von Internet-Untersuchungen zum Verbraucherschutz, sogenannten „Sweeps“, bei denen die Behörden Websites auf ihre Rechtskonformität überprüfen).

Rolle des Europäischen Parlaments

Das Parlament arbeitet fortwährend daran, die Verbraucherschutzvorschriften in der EU zu verbessern. Die Verbraucherschutzpolitik hat sich damit von einer rein technischen Harmonisierung von Normen zur Förderung des Binnenmarkts zu einem Teil des Bestrebens, ein „Europa der Bürgerinnen und Bürger“ zu schaffen, entwickelt. Als Ergebnis der legislativen Tätigkeit des Europäischen Parlaments und zur Umsetzung der von ihm mit überwältigender Mehrheit angenommenen Verbraucherschutzrichtlinie gelten in den Mitgliedstaaten seit dem 13. Juni 2014 diesbezügliche einzelstaatliche Rechtsvorschriften.

Am 12. Dezember 2017 nahm das Parlament die Verordnung (EU) 2017/2394 über die Zusammenarbeit zwischen den für die Durchsetzung der Verbraucherschutzgesetze zuständigen nationalen Behörden an, mit der die Wirksamkeit der Regelungen und Verfahren zur Zusammenarbeit zwischen den für die Durchsetzung der Verbraucherschutzgesetze zuständigen einzelstaatlichen Behörden verbessert werden soll.

Im Anschluss an den Vorschlag der Kommission zur „Neugestaltung der Rahmenbedingungen für die Verbraucher“ nahm das Parlament am 27. November 2019 die Richtlinie (EU) 2019/2161 zur besseren Durchsetzung und Modernisierung der Verbraucherschutzvorschriften der Union an. Am 25. November 2020 nahm das Parlament die Richtlinie (EU) 2020/1828 über Verbandsklagen zum Schutz der Kollektivinteressen der Verbraucher an.

Neben seiner Arbeit an den EU-Rechtsakten legt das Parlament auch durch die Annahme von Initiativberichten das politische Programm im Bereich Verbraucherschutz fest. Besonders aktiv setzt sich das Parlament dafür ein, dass umfangreichere Haushaltsmittel für Maßnahmen im Bereich Verbraucherschutz und für den Aufbau von Verbrauchervertretungen in den Mitgliedstaaten, vor allem in jenen, die der EU nach 2004 beigetreten sind, bereitgestellt werden. Am 13. September 2018 nahm das Parlament eine Entschließung zu zweierlei Qualität von Erzeugnissen im Binnenmarkt an, in der es diese Praxis als diskriminierend und den Erwartungen der Verbraucher zuwiderlaufend bezeichnete.

Am 25. November 2020 nahm das Parlament eine Entschließung zu dem Thema „Auf dem Weg zu einem nachhaltigeren Binnenmarkt für Unternehmen und Verbraucher“ an, in dem es hervorhob, wie wichtig es ist, dass Verbrauchsgüter langlebig sind und repariert werden können, und dass Verbraucher mehr Rechte und Informationen erhalten müssen, um nachhaltige Entscheidungen treffen zu können[1].

Während der COVID-19-Krise hat der Verbraucherschutz im Hinblick auf Erstattungen für abgesagte Dienstleistungen und die Bekämpfung der Verbreitung von Fehlinformationen sowie des Verkaufs von gefälschtem oder den Bestimmungen nicht entsprechendem medizinischem Material zu überhöhten Preisen durch unseriöse Händler an Bedeutung gewonnen. Am 23. März 2020 richtete der Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz (IMCO) ein Schreiben an die Exekutiv-Vizepräsidentin der Kommission Margrethe Vestager, die Kommissionsmitglieder Thierry Breton und Didier Reynders und den kroatischen Ratsvorsitz. Er forderte darin weitere Maßnahmen zur Bekämpfung der COVID-19-Krise und wies auf die Notwendigkeit einer demokratischen Überwachung dieser Maßnahmen hin. Am 9. November 2020 veranstaltete die Fachabteilung Wirtschaft, Wissenschaft und Lebensqualität ein Web-Seminar[2] für den IMCO-Ausschuss zu den Auswirkungen der COVID-19-Pandemie auf Binnenmarkt und Verbraucherschutz. Darin wurden die Auswirkungen der Maßnahmen dargestellt, die auf der Ebene der Einzelstaaten und der EU eingeführt wurden, um die negativen Folgen der Pandemie abzumildern, und es wurden weitere Maßnahmen vorgeschlagen, um für ein reibungsloses Funktionieren des Binnenmarkts jetzt und bei künftigen Krisen zu sorgen. Am 19. November 2020 stellte Didier Reynders, Mitglied der Kommission mit Zuständigkeit für Justiz, Verbraucher und Gleichstellung, vor dem IMCO-Ausschuss die neue Verbraucheragenda vor. In der Agenda werden die Auswirkungen der COVID-19-Pandemie auf Verbraucher untersucht und langfristige Probleme im Bereich der Verbraucherpolitik in Bezug auf den grünen und den digitalen Wandel, die Maßnahmen aufgrund von Schutzbedürftigkeit bei Verbrauchern, die wirksame Durchsetzung der Verbraucherrechte und die internationale Zusammenarbeit mit Partnerländern angesprochen.

Am 22. Februar 2021 wurde dem IMCO-Ausschuss eine umfassende Studie[3] zu den Auswirkungen der COVID-19-Pandemie auf den Binnenmarkt vorgestellt. Darin wird erläutert, wie von den Mitgliedstaaten und auf EU-Ebene verhängte Einschränkungen den freien Waren-, Dienstleistungs- und Personenverkehr beeinträchtigen. In der Studie werden politische Empfehlungen für den Umgang mit künftigen Krisen dargelegt, die keine Einschränkung der Freizügigkeit beinhalten, etwa die Bereitstellung von Mitteln für die Entwicklung und Beschaffung künftiger Impfstoffe und die kontinuierliche Koordinierung der einschlägigen Bestimmungen auf EU-Ebene.

Die Verbraucherpolitik in den Bereichen digitale Dienste und Internetdienste ist ein Schwerpunkt der Arbeit des Parlaments und insbesondere des IMCO-Ausschusses. Im Juni 2020 wurde in einer vom IMCO-Ausschuss in Auftrag gegebenen Studie[4] über die Moderation von illegalen Inhalten durch Internetplattformen festgestellt, dass es möglich ist, neben der Koregulierung durch die Internetplattformen den diesbezüglichen EU-Rechtsrahmen auszubauen, um Verbraucher vor illegalen oder schädlichen Inhalten im Internet zu schützen. In einer im Juni 2021 veröffentlichten Studie wurde untersucht, wie sich personalisierte Werbung auf Werbetreibende und Marktzugang sowie die Wahlmöglichkeiten der Verbraucher auswirkt.

Am 20. Oktober 2020 nahm das Europäische Parlament drei Entschließungen an, und zwar zum „Gesetz über digitale Dienste: Verbesserung der Funktionsweise des Binnenmarkts“, zum „Gesetz über digitale Dienste sowie über die Grundrechte betreffende Fragen“ und zum „Gesetz über digitale Dienste: Anpassung der handels- und zivilrechtlichen Vorschriften für online tätige Unternehmen“, und legte seinen Plan dar, wie ein funktionierender digitaler Binnenmarkt künftig sichergestellt werden soll, einschließlich eines stärkeren Verbraucherschutzes im Internet. Ein Großteil des Inhalts der Initiativberichte wurde in den Vorschlägen der Kommission berücksichtigt, die im Dezember 2021 im IMCO-Ausschuss geändert und erfolgreich angenommen wurden (2.1.7). Die vorläufigen politischen Einigungen über das Gesetz über digitale Märkte und das Gesetz über digitale Dienste, die im März und April 2022 erzielt wurden, sind für den Verbraucherschutz im digitalen Umfeld von entscheidender Bedeutung.

Am 27. September 2021 veranstaltete der IMCO-Ausschuss eine öffentliche Anhörung zum Thema Verbraucherschutz und Instrumente zur automatisierten Entscheidungsfindung in einer modernen Wirtschaft. Im Mittelpunkt der Anhörung standen Lösungen zum Schutz der Verbraucher vor den Risiken, die mit der Nutzung von professionellen Diensten der künstlichen Intelligenz und intelligenten Produkten verbunden sind, die durch Instrumente zur automatisierten Entscheidungsfindung gesteuert werden, und es wurden Lösungen für die Verbesserung der Qualität und Quantität der den Verbrauchern bereitgestellten Informationen hervorgehoben. Vertreter von Verbrauchern, Unternehmen, Zertifizierungsstellen und Hochschulen erläuterten ihren Standpunkt zum derzeitigen EU-Rahmen und zu den Anforderungen, die eingeführt werden sollten, um für ein hohes Maß an Verbraucherschutz und Vertrauen zu sorgen. Sie äußerten sich auch zu den Herausforderungen, die sich daraus für die Unternehmen ergeben würden, und zu der Frage, wie eine wirksame Durchsetzung sichergestellt werden könnte. Die Mitglieder des IMCO-Ausschusses betonten, dass ein vertrauenswürdiges Umfeld geschaffen werden müsse, und äußerten ihre Ansichten zu der Frage, wie der derzeitige Rechtsrahmen verbessert werden kann. Darüber hinaus veranstaltete der IMCO-Ausschuss im Mai 2022 eine öffentliche Anhörung zur Verbesserung der Transparenz und des Verbraucherschutzes durch digitale Produktpässe, die als Mittel dienen sollen, um die Verbraucherinformation in einem von der Digitalisierung geprägten Umfeld zu verbessern.

Am 7. April 2022 nahm das Europäische Parlament ferner eine Entschließung zu dem Recht der Verbraucher auf Reparatur an. Damit soll das zweifache Ziel verfolgt werden, den Verbrauchern Produkte zu bieten, die eine längere Lebensdauer haben und außerdem repariert werden können. Am 20. April 2022 veranstaltete der IMCO-Ausschuss eine öffentliche Anhörung zur Wahrung der Verbraucherrechte bei Einkäufen außerhalb der EU. Das Ziel der Anhörung bestand darin, einen Überblick über den aktuellen Stand der Verbraucherrechte bei Einkäufen außerhalb der EU zu geben, etwa in Bezug auf vorvertragliche Informationen und Schutz vor unlauteren Praktiken und Vertragsbestimmungen.

 

[1]Zu den einschlägigen Untersuchungen gehört Keirsbilck, B. et al.: „Sustainable Consumption and Consumer Protection Legislation“ (Rechtsvorschriften für nachhaltigen Verbrauch und Verbraucherschutz), Veröffentlichung für den Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz, Fachabteilung Wirtschaft, Wissenschaft und Lebensqualität, Europäisches Parlament, Luxemburg, 2020.
[2]Milieu Consulting SRL, „The impact of COVID-19 on the Internal Market and consumer protection – IMCO Webinar Proceedings“ (Auswirkungen der COVID-19-Pandemie auf den Binnenmarkt und den Verbraucherschutz – Protokoll des Web-Seminars für den IMCO-Ausschuss), Veröffentlichung für den Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz, Fachabteilung Wirtschaft, Wissenschaft und Lebensqualität, Europäisches Parlament, Luxemburg, 2020.
[3]Marcus, J. S. et al.: „The impact of COVID-19 on the Internal Market“ (Die Auswirkungen der COVID-19-Pandemie auf den Binnenmarkt), Veröffentlichung für den Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz, Fachabteilung Wirtschaft, Wissenschaft und Lebensqualität, Europäisches Parlament, Luxemburg, 2021.
[4]De Streel, A. et al., „Online Platforms’ Moderation of Illegal Content Online“ (Moderation von illegalen Online-Inhalten durch Internetplattformen), Veröffentlichung für den Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz, Europäisches Parlament, Fachabteilung Wirtschaft, Wissenschaft und Lebensqualität, Luxemburg, 2020.

Christina Ratcliff / Barbara Martinello / Vasileios Litos