Verbraucherpolitik: Grundsätze und Instrumente

Eine wirksame Verbraucherschutzpolitik sorgt dafür, dass der Binnenmarkt angemessen und wirksam funktionieren kann. Sie soll den Schutz der Rechte der Verbraucher gegenüber Händlern gewährleisten und einen verbesserten Schutz von schutzbedürftigen Verbrauchern sicherstellen. Verbraucherschutzvorschriften können die Marktergebnisse für die gesamte Wirtschaft verbessern. Sie machen die Märkte fairer und können sie aufgrund der verbesserten Qualität der Informationen, die den Verbrauchern zur Verfügung stehen, grüner und sozialer machen. Die Verbesserung der Mündigkeit der Verbraucher sowie der wirksame Schutz ihrer Sicherheit und ihrer wirtschaftlichen Interessen sind inzwischen wesentliche Ziele der Politik der EU.

Rechtsgrundlage und Ziele

Artikel 4 Absatz 2 Buchstabe f, Artikel 12, Artikel 114 und Artikel 169 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) sowie Artikel 38 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union.

Artikel 114 AEUV dient als Rechtsgrundlage für die Harmonisierungsmaßnahmen zur Errichtung des Binnenmarkts. In diesem Artikel wird hervorgehoben, dass unter anderem im Bereich Verbraucherschutz ein hohes Schutzniveau sichergestellt und mit den jeweils neuesten, auf wissenschaftliche Erkenntnisse gestützten Entwicklungen Schritt gehalten werden muss.

Artikel 169 AEUV bildet die Rechtsgrundlage für ein umfassendes Spektrum von Verbraucherschutzmaßnahmen auf europäischer Ebene. Darin heißt es: „Zur Förderung der Interessen der Verbraucher und zur Gewährleistung eines hohen Verbraucherschutzniveaus leistet die Union einen Beitrag zum Schutz der Gesundheit, der Sicherheit und der wirtschaftlichen Interessen der Verbraucher sowie zur Förderung ihres Rechtes auf Information, Erziehung und Bildung von Vereinigungen zur Wahrung ihrer Interessen“. In diesem Artikel ist außerdem niedergelegt, dass in anderen Politikbereichen der EU den Verbraucherinteressen stärker Rechnung getragen werden muss. Artikel 169 verleiht so Artikel 114 mehr Gewicht, dessen Geltungsbereich dadurch über Binnenmarktfragen hinaus auch auf den Zugang zu Waren und Dienstleistungen sowie zu Gerichten, auf die Qualität öffentlicher Dienstleistungen sowie auf bestimmte Aspekte der Politik in den Bereichen Ernährung, Lebensmittel, Wohnungswesen und Gesundheitsversorgung ausgedehnt wird. Ferner heißt es darin, dass EU-Maßnahmen die einzelnen Mitgliedstaaten nicht daran hindern dürfen, strengere Schutzmaßnahmen beizubehalten oder zu ergreifen, solange diese Maßnahmen mit den Verträgen vereinbar sind. Infolgedessen ist die Verbraucherpolitik Bestandteil des strategischen Ziels der EU, die Lebensqualität ihrer Bürger zu verbessern. Neben Maßnahmen, die unmittelbar auf den Schutz von Rechten abzielen, sorgt die EU dafür, dass die Verbraucherinteressen in ihre Rechtsvorschriften zu allen relevanten Politikbereichen Eingang finden.

In Übereinstimmung mit Artikel 12 AEUV muss bei der Festlegung und Durchführung der übrigen politischen Strategien und Maßnahmen der EU den Erfordernissen des Verbraucherschutzes Rechnung getragen werden. Artikel 38 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union besagt, dass die politischen Strategien der EU ein hohes Verbraucherschutzniveau sicherstellen müssen, und verleiht damit dem Verbraucherschutz ein erhöhtes Gewicht.

Maßnahmen

A. Allgemein

Das Programm der EU-Maßnahmen im Bereich Verbraucherpolitik basiert auf der am 13. November 2020 angenommenen neuen Verbraucheragenda. Die Agenda enthält eine aktualisierte Vision der EU-Verbraucherpolitik für den Zeitraum 2020-2025 mit dem Titel „Stärkung der Resilienz der Verbraucher/innen für eine nachhaltige Erholung“. Sie soll zudem die dringenden Probleme der Verbraucherinnen und Verbraucher im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie bekämpfen.

Die Agenda befasst sich mit fünf Schwerpunktbereichen:

  • ökologischer Wandel: Lösung der durch den ökologischen Wandel entstehenden neuen Probleme im Bereich Verbraucherrechte, den ökologischen Wandel entstehende Chancen für mehr Eigenverantwortung, Ausdehnung der Zugänglichkeit von nachhaltigen Erzeugnissen und Lebensweisen auf alle Menschen unabhängig von ihrem Wohnort und Einkommen;
  • digitaler Wandel: Schaffung eines besser abgesicherten digitalen Raums für Verbraucherinnen und Verbraucher, in dem ihre Rechte geschützt sind, und Schaffung gleicher Wettbewerbsbedingungen, um Innovationen im Dienste neuer und verbesserter Dienstleistungen für alle Europäerinnen und Europäer zu ermöglichen;
  • wirksame Durchsetzung und Beschwerde: Bekämpfung der Auswirkungen von COVID-19 auf die Verbraucherrechte sowie von irreführenden Umweltaussagen und ungerechten Handelspraktiken bei der Beeinflussung von Menschen sowie Verfahren zur Personalisierung im Internet. Zwar liegt die Durchsetzung der Verbraucherrechte zunächst und vor allem in der Verantwortung der einzelstaatlichen Behörden, doch spielt die EU eine wichtige Rolle bei der Koordinierung und Unterstützung auf der Grundlage der Verordnung über die Zusammenarbeit im Verbraucherschutz;
  • besondere Bedürfnisse von Verbraucherinnen und Verbrauchern: Berücksichtigung der Bedürfnisse von Verbraucherinnen und Verbrauchern, die – etwa aufgrund ihrer sozialen Lage oder aufgrund der Eigenschaften von Einzelpersonen oder Gruppen – in bestimmten Situationen schutzbedürftig sind und zusätzliche Schutzmaßnahmen benötigen; sowie
  • Verbraucherschutz im globalen Zusammenhang: Wahrung der Sicherheit von Einfuhren und Schutz der EU-Verbraucherinnen und -Verbraucher gegen unlautere Verfahren von außerhalb der EU ansässigen Marktteilnehmern durch Marktüberwachung und engere Zusammenarbeit mit den zuständigen Behörden in den Partnerländern der EU.

Die EU-Organe überwachen die Verbraucherschutzpolitik systematisch zum einen mithilfe des Barometers zur Lage der Verbraucher, mit dem die Lage der Verbraucher in den Mitgliedstaaten in drei Bereichen (Wissen und Vertrauen, Einhaltung und Durchsetzung, Beschwerden und Streitbeilegung) überwacht und der Fortschritt der Integration des EU-Einzelhandelsmarkts auf der Grundlage des Umfangs des grenzüberschreitenden Geschäftsverkehrs zwischen Unternehmen und Verbrauchern und der Entwicklung des elektronischen Handels bewertet wird. Zum anderen erfolgt die systematische Überwachung der Verbraucherschutzpolitik mithilfe des Barometers zu den Verbrauchermärkten, für das Verbraucher befragt werden, die unlängst einen Kauf getätigt haben, um so über 40 Verbrauchermärkte auf der Grundlage von Schlüsselindikatoren zu bewerten, etwa des Vertrauens darin, dass die Verkäufer die Verbraucherschutzvorschriften einhalten, der Vergleichbarkeit der Angebote, der Auswahl auf dem Markt, des Umfangs, zu dem der Markt den Verbrauchererwartungen entspricht, und des Schadens, der aus den Problemen entsteht, auf die die Verbraucher stoßen, .

B. Sektormaßnahmen (2.2.2)

1. Verbraucherverbände

Die Einbeziehung von Verbänden, die die Interessen von EU-Verbrauchern vertreten, hat für die EU-Organe Vorrang. Die europäische beratende Verbrauchergruppe (ECCG) ist das wichtigste Forum der Kommission für die Beratung mit einzelstaatlichen und europäischen Verbraucherorganisationen. Sie wurde durch den Beschluss 2009/705/EG der Kommission eingesetzt und kann die Kommission in allen mit Verbraucherinteressen auf EU-Ebene zusammenhängenden Fragen beraten und informieren. Parlament und Rat haben 2017 die Verordnung (EU) 2017/826 zur Auflegung eines Unionsprogramms zur Unterstützung spezieller Tätigkeiten zur stärkeren Einbindung von Verbrauchern und anderen Endnutzern von Finanzdienstleistungen in die Gestaltung der Unionspolitik im Bereich Finanzdienstleistungen erlassen.

2. Verbraucherbildung

Die EU hat zur Verbraucherbildung Maßnahmen auf verschiedenen Stufen ausgearbeitet, z. B. die schrittweise vollzogene Einbeziehung der Verbraucherbildung in die Lehrpläne der Primär- und Sekundarschulen. Eine der Initiativen in diesem Bereich ist „Consumer Classroom“ (Klassenzimmer für Verbraucherinnen und Verbraucher), eine mehrsprachige, europaweite Webseite für Lehrerinnen und Lehrer. Sie enthält zahlreiche Dokumente aus der gesamten EU zur Verbraucherbildung und bietet interaktive und die Zusammenarbeit unterstützende Hilfsmittel zur Vorbereitung von Unterrichtsstunden, die mit ihrer Hilfe auch an Lernende sowie an andere Lehrkräfte übermittelt werden können. Das interaktive Instrument für die Online-Verbraucherbildung „Dolceta“ war in allen Mitgliedstaaten und allen Amtssprachen der EU verfügbar. Gedacht war es für Ausbildende und Lehrkräfte, aber auch für Verbraucherinnen und Verbraucher. Es behandelte u. a. grundlegende Verbraucherrechte, die Produktsicherheit und die finanzielle Allgemeinbildung.

3. Verbraucheraufklärung

Bessere Informationen und Kenntnisse über die Verbraucherrechte würden zu einem größeren Vertrauen der Verbraucherinnen und Verbraucher führen. Die EU hat europäische Verbraucherzentren (das ECC-Net) eingerichtet, die Informationen und Beratung zum grenzüberschreitenden Einkaufen anbieten und Beschwerden von Verbrauchern prüfen. Ein paralleles Netz, das FIN-NET, hat die gleiche Aufgabe im Zusammenhang mit Beschwerden über grenzübergreifende Finanzdienstleistungen. Daneben führt die Kommission Verbraucheraufklärungskampagnen in den Mitgliedstaaten durch und veröffentlicht einen praktischen Leitfaden für Verbraucher. SOLVIT ist ein Dienst zur Beilegung von Streitigkeiten, die sich aus Verstößen gegen das EU-Recht ergeben.

Im Rahmen der von der Kommission organisierten Sensibilisierungskampagne zu den Verbraucherrechten, die von Frühjahr 2014 bis Anfang 2016 stattfand, wurden die Bürgerinnen und Bürger über ihre Rechte gemäß dem EU-Verbraucherrecht aufgeklärt und auf die zuständigen Stellen aufmerksam gemacht, bei denen sie bei Fragen und Problemen Rat und Unterstützung erhalten können. Mit der Kampagne sollten Händler und Verbraucher hinsichtlich der in der ganzen EU geltenden Verbraucherrechte sensibilisiert werden, die sich größtenteils aus der einzelstaatlichen Umsetzung der EU-Richtlinien ergeben. Der Schwerpunkt lag auf der Verbraucherschutzrichtlinie, der Richtlinie über unlautere Geschäftspraktiken, der Richtlinie über missbräuchliche Klauseln in Verbraucherverträgen und der Richtlinie über den Verbrauchsgüterkauf und Garantien für Verbrauchsgüter.

Aus Untersuchungen für das Europäische Parlament geht hervor, dass im Internet zwar viele Informationen über Verbraucherrechte zu finden sind, dass diese aber auf zahlreiche Fundorte auf Webseiten der EU und der Mitgliedstaaten verstreut sind[1]. Dem Portal „Ihr Europa“ kommt eine tragende Rolle dabei zu, Zugang zu besseren Informationen über Verbraucherpolitik zu ermöglichen und unterschiedliche Informationsquellen an einem Ort zu bündeln. Der Zugang zu Informationen hat sich mit der Schaffung eines einheitlichen digitalen Zugangstors verbessert (Verordnung (EU) 2018/1724).

4. Durchsetzung von Verbraucherrechten

Die wirksame und ordnungsgemäße Durchsetzung von Verbraucherrechten ist nicht weniger wichtig als die Tatsache, dass es diese Rechte gibt. Die Verantwortung für ihre Durchsetzung liegt im Wesentlichen bei den einzelstaatlichen Behörden. Durch die Verordnung (EU) 2017/2394 über die Zusammenarbeit zwischen den für die Durchsetzung der Verbraucherschutzgesetze zuständigen nationalen Behörden werden diese einzelstaatlichen Behörden in einem EU-weiten Netz zusammengeführt, das ihnen einen Rahmen für den Austausch von Informationen sowie für die Zusammenarbeit im Hinblick auf die Unterbindung von Verstößen gegen Gesetze zum Verbraucherschutz (z. B. irreführende Werbung, Pauschalreisen oder Fernabsatz) bietet. Das Netz führt auch koordinierte Ermittlungen und Durchsetzungsmaßnahmen durch (z. B. in Form von Internet-Untersuchungen zum Verbraucherschutz, sogenannten Sweeps, bei denen die Behörden Websites auf ihre Rechtskonformität überprüfen).

Rolle des Europäischen Parlaments

Das Parlament arbeitet fortwährend daran, die Verbraucherschutzvorschriften in der EU zu verbessern. Die Verbraucherschutzpolitik hat sich damit von einer rein technischen Harmonisierung von Normen zur Förderung des Binnenmarkts zu einem Teil des Bestrebens, ein „Europa der Bürger“ zu schaffen, entwickelt. Als Ergebnis der legislativen Tätigkeit des Europäischen Parlaments und zur Umsetzung der von ihm mit überwältigender Mehrheit angenommenen Verbraucherschutzrichtlinie gelten in den Mitgliedstaaten seit dem 13. Juni 2014 diesbezügliche einzelstaatliche Rechtsvorschriften.

Am 12. Dezember 2017 nahm das Parlament die Verordnung (EU) 2017/2394 über die Zusammenarbeit zwischen den für die Durchsetzung der Verbraucherschutzgesetze zuständigen nationalen Behörden an, mit der die Wirksamkeit der Regelungen und Verfahren zur Zusammenarbeit zwischen den für die Durchsetzung der Verbraucherschutzgesetze zuständigen einzelstaatlichen Behörden verbessert werden soll.

Im Anschluss an den Vorschlag der Kommission zur „Neugestaltung der Rahmenbedingungen für die Verbraucher“ nahm das Parlament am 27. November 2019 die Richtlinie (EU) 2019/2161 zur besseren Durchsetzung und Modernisierung der Verbraucherschutzvorschriften der Union an. Am 25. November 2020 nahm das Parlament die Richtlinie (EU) 2020/1828 über Verbandsklagen zum Schutz der Kollektivinteressen der Verbraucher an.

Neben seiner Arbeit an den EU-Rechtsakten legt das Parlament auch durch die Annahme von Initiativberichten das politische Programm im Bereich Verbraucherschutz fest. Besonders aktiv setzt sich das Parlament dafür ein, dass umfangreichere Haushaltsmittel für Maßnahmen im Bereich Verbraucherschutz und für den Aufbau von Verbrauchervertretungen in den Mitgliedstaaten, und zwar vor allem in jenen, die der EU nach 2004 beigetreten sind, bereitgestellt werden. Am 13. September 2018 nahm das Parlament einen Initiativbericht des Ausschusses für Binnenmarkt und Verbraucherschutz über zweierlei Qualität von Erzeugnissen im Binnenmarkt an, in dem es diese Praxis als diskriminierend und den Erwartungen der Verbraucher zuwiderlaufend bezeichnete.

Am 25. November 2020 nahm das Parlament eine Entschließung zu dem Thema „Auf dem Weg zu einem nachhaltigeren Binnenmarkt für Unternehmen und Verbraucher“ an, in dem es hervorhob, wie wichtig es ist, dass Verbrauchsgüter langlebig sind und repariert werden können, und dass Verbraucher mehr Rechte und Informationen erhalten müssen, um nachhaltige Entscheidungen treffen zu können[2].

Während der COVID-19-Krise hat der Verbraucherschutz im Hinblick auf Erstattungen für abgesagte Dienstleistungen und die Bekämpfung der Verbreitung von Fehlinformationen sowie des Verkaufs von gefälschtem oder den Bestimmungen nicht entsprechendem medizinischem Material zu überhöhten Preisen durch unseriöse Händler an Bedeutung gewonnen. Am 23. März 2020 richtete der Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz ein Schreiben an die Exekutiv-Vizepräsidentin der Kommission Margrethe Vestager, die Kommissionsmitglieder Thierry Breton und Didier Reynders und den kroatischen Ratsvorsitz. Er forderte darin weitere Maßnahmen zur Bekämpfung der COVID-19-Krise und wies auf die Notwendigkeit einer demokratischen Überwachung dieser Maßnahmen hin. Am 9. November 2020 veranstaltete die Fachabteilung Wirtschaft, Wissenschaft und Lebensqualität für den Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz ein Online-Seminar zu den Auswirkungen von COVID-19 auf Binnenmarkt und Verbraucherschutz. Darin wurden die Auswirkungen der Maßnahmen dargestellt, die auf der Ebene der Einzelstaaten und der EU eingeführt wurden, um die negativen Folgen der Pandemie abzumildern, und es wurden weitere Maßnahmen vorgeschlagen, um für ein reibungsloses Funktionieren des Binnenmarkts jetzt und bei zukünftigen Krisen zu sorgen. Am 19. November 2020 stellte Didier Reynders, der Kommissar für Justiz, Verbraucher und Gleichstellung, vor dem Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz die neue Verbraucheragenda vor. In der Agenda werden die Auswirkungen von COVID-19 auf Verbraucherinnen und Verbraucher untersucht und langfristige Probleme im Bereich der Verbraucherpolitik in Bezug auf den grünen und den digitalen Wandel, die Maßnahmen aufgrund von Schutzbedürftigkeit bei Verbrauchern, die wirksame Durchsetzung der Verbraucherrechte und die internationale Zusammenarbeit mit Partnerländern angesprochen.

Am 22. Februar 2021 wurde dem Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz eine Studie[3] zu den Auswirkungen von COVID-19 auf den Binnenmarkt vorgestellt, die erläutert, wie von den Mitgliedstaaten und auf EU-Ebene verhängte Einschränkungen den freien Waren-, Dienstleistungs- und Personenverkehr beeinträchtigen. In der Studie werden politische Empfehlungen für den Umgang mit künftigen Krisen dargelegt, die keine Einschränkung der Freizügigkeit beinhalten, etwa die Bereitstellung von Mitteln für die Entwicklung und Beschaffung künftiger Impfstoffe und die kontinuierliche Koordinierung der einschlägigen Bestimmungen auf Unionsebene.

Die Verbraucherpolitik in den Bereichen digitale und Online-Dienste sind ein Schwerpunkt der Arbeit des Parlaments und insbesondere des Ausschusses für Binnenmarkt und Verbraucherschutz. Im Juni 2020 wurde in einer von diesem Ausschuss in Auftrag gegebene Studie[4] über die Moderation von illegalen Inhalten durch Internetplattformen festgestellt, dass es möglich ist, neben der Koregulierung durch die Internetplattformen den diesbezüglichen EU-Rechtsrahmen auszubauen, um Verbraucherinnen und Verbraucher vor illegalen oder schädlichen Inhalten im Internet zu schützen. In einer Studie, deren Veröffentlichung für Juni 2021 geplant ist, soll untersucht werden, wie sich personalisierte Werbung auf Werbetreibende und Marktzugang sowie die Wahlmöglichkeiten der Verbraucher auswirkt.

Am 16. Dezember 2020 legte die Kommission dem Parlament und dem Rat Vorschläge für ein Gesetz über digitale Dienste und für ein Gesetz über digitale Märkte vor. Ziel des Gesetzespakets ist es, den elektronischen Geschäftsverkehr durch robustere Maßnahmen zur Umsetzung eines wirksamen Schutzes der Verbraucher in einem digitalen Umfeld sicherer zu machen. Am 20. Oktober 2020 hatte das Parlament bereits drei Entschließungen angenommen: „Gesetz über digitale Dienste: Verbesserung der Funktionsweise des Binnenmarkts“, „Gesetz über digitale Dienste und die Grundrechte betreffende Fragen“ und „Gesetz über digitale Dienste: Anpassung der handels- und zivilrechtlichen Vorschriften für online tätige Unternehmen“.

Ein im Januar 2021 veröffentlichtes Briefing[5] mit dem Titel „Reimbursement and compensation in case of transport cancellation or delay: rights and their enforcement“ (Erstattung oder Entschädigung bei Annullierungen oder Verspätungen im Bereich der Personenbeförderung: Rechte und ihre Durchsetzung) gibt einen Überblick über die im Rahmen der Unionsgesetzgebung bestehenden Verbraucherrechte im Falle von Annullierungen im Bereich der Personenbeförderung unter besonderer Berücksichtigung der COVID-19-Pandemie und bietet praktische Hinweise für Verbraucherinnen und Verbraucher.

 

[1]Duke, C. et al., European Single Point of Contact, Veröffentlichung für den Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz, Fachabteilung Wirtschaft, Wissenschaft und Lebensqualität, Europäisches Parlament, Luxemburg, 2013.
[2]Zu den einschlägigen Untersuchungen gehört Keirsbilck, B. et al.: Sustainable Consumption and Consumer Protection Legislation, Veröffentlichung für den Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz, Fachabteilung Wirtschaft, Wissenschaft und Lebensqualität, Europäisches Parlament, Luxemburg, 2020.
[3]Marcus, J. S. et al.: The impact of COVID-19 on the Internal Market, Veröffentlichung für den Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz, Fachabteilung Wirtschaft, Wissenschaft und Lebensqualität, Europäisches Parlament, Luxemburg, 2021.
[4]De Streel, A. et al., Online Platforms’ Moderation of Illegal Content Online, Veröffentlichung für den Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz, Europäisches Parlament, ausgearbeitet von der Fachabteilung Wirtschaft, Wissenschaft und Lebensqualität der Generaldirektion Interne Politikbereiche der Union, Luxemburg, 2020.
[5]Maciejewski, M. et al., Reimbursement and compensation in case of transport cancellation or delay: rights and their enforcement, Veröffentlichung für den Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz, Fachabteilung Wirtschaft, Wissenschaft und Lebensqualität, Europäisches Parlament, Luxemburg, 2021.

Christina Ratcliff / Barbara Martinello