Verbraucherpolitik: Grundsätze und Instrumente
Mit einer wirksamen Verbraucherschutzpolitik wird dafür gesorgt, dass der Binnenmarkt ordnungsgemäß funktioniert. Der Schutz der Rechte der Verbraucher gegenüber Händlern sowie ein verstärkter Schutz von schutzbedürftigen Verbrauchern wird damit sichergestellt. Verbraucherschutzvorschriften können die Marktergebnisse insgesamt positiv beeinflussen. Mit ihnen werden gerechtere Märkte und – über bessere Verbraucherinformationen – umweltfreundlichere und sozialere Ergebnisse gefördert. Die Stärkung der Verbraucher und die Wahrung ihrer Interessen sind zentrale politische Ziele der EU.
Rechtsgrundlage
Artikel 4 Absatz 2 Buchstabe f, Artikel 12, Artikel 114 und Artikel 169 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) sowie Artikel 38 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union.
Ziele
Um die Verbraucherinteressen zu fördern und einen hohen Schutz zu gewährleisten, muss die Union die Gesundheit, die Sicherheit und die wirtschaftlichen Interessen der Verbraucher wahren. Darüber hinaus muss sie das Recht der Verbraucher auf Information und Bildung sowie ihr Recht fördern, sich zur Wahrung ihrer Interessen zu organisieren. Der Verbraucherschutz sollte in alle einschlägigen Politikbereiche der EU integriert werden.
Maßnahmen
A. Allgemeines
Das Programm der EU-Maßnahmen im Bereich Verbraucherpolitik beruht auf der am 13. November 2020 angenommenen neuen Verbraucheragenda. Die Agenda enthält eine aktualisierte Vision der EU-Verbraucherpolitik im Zeitraum 2020-2025 mit dem Titel „Stärkung der Resilienz der Verbraucher/innen für eine nachhaltige Erholung“.
Die Agenda umfasst fünf Schwerpunktbereiche:
- Ökologischer Wandel: Bewältigung der durch den ökologischen Wandel entstehenden neuen Herausforderungen im Bereich Verbraucherrechte und Nutzung der entstehenden Chancen im Hinblick auf eine Stärkung der Eigenverantwortung; Sicherstellung der Zugänglichkeit von nachhaltigen Produkten und Lebensweisen für alle Menschen unabhängig von ihrem Wohnort und Einkommen;
- Digitaler Wandel: Schaffung eines besser abgesicherten digitalen Raums für Verbraucher, in dem ihre Rechte geschützt sind, sowie gleicher Wettbewerbsbedingungen, um Innovation zugunsten neuer und besserer Dienstleistungen für alle Menschen in Europa zu ermöglichen;
- Wirksame Durchsetzung und Rechtsschutz: Vorgehen gegen irreführende umweltbezogene Aussagen und unlautere Geschäftspraktiken, die zur Beeinflussung und Personalisierung im Internet verwendet werden. Die Durchsetzung der Verbraucherrechte liegt zunächst und vor allem in der Verantwortung der einzelstaatlichen Behörden, doch die EU spielt eine wichtige Rolle bei der Koordinierung und Unterstützung auf der Grundlage der Verordnung über die Zusammenarbeit im Verbraucherschutz;
- Berücksichtigung besonderer Bedürfnisse von Verbrauchern: Berücksichtigung der Bedürfnisse von Verbrauchern, die in bestimmten Situationen schutzbedürftig sein können und zusätzliche Schutzvorkehrungen benötigen; dies kann durch soziale Umstände oder durch bestimmte Merkmale einzelner Verbraucher oder Verbrauchergruppen bedingt sein;
- Verbraucherschutz im globalen Kontext: Gewährleistung der Sicherheit von Einfuhren und Schutz der Verbraucher in der EU vor unlauteren Praktiken, die von Anbietern aus Drittländern angewendet werden, durch Marktüberwachung und engere Zusammenarbeit mit den zuständigen Behörden in den EU-Partnerländern.
Seit 2014 setzen die Mitgliedstaaten nationale Rechtsvorschriften auf der Grundlage der Richtlinie über die Rechte der Verbraucher um, die mit überwältigender Mehrheit vom Europäischen Parlament gebilligt wurde. Sie dient der Angleichung und Harmonisierung der nationalen Verbraucherschutzvorschriften, z. B. zu den Informationen, die Verbraucher benötigen, bevor sie Waren, Dienstleistungen oder digitale Inhalte erwerben, und zu ihrem Recht, Online-Käufe unabhängig davon, wo sie in der EU einkaufen, zu stornieren.
Die EU-Organe nutzen das Verbraucherbarometer, um die Verbraucherpolitik zu beobachten und die nationalen Bedingungen für Verbraucher in Bereichen wie Wissen, Vertrauen, Einhaltung von Vorschriften und Durchsetzung zu bewerten. Im Rahmen des Verbraucherbarometers wird anhand des Wachstums der grenzüberschreitenden Transaktionen und des grenzüberschreitenden elektronischen Handels auch die Integration des EU-Einzelhandelsmarkts untersucht. Durch Befragungen unter Personen, die kürzlich Einkäufe getätigt haben, wird damit die Leistung von über 40 Märkten anhand von Indikatoren wie Vertrauen, Vergleichbarkeit, Auswahl und Verbraucherzufriedenheit gemessen.
B. Branchenbezogene Maßnahmen (2.2.2)
1. Verbraucherverbände
Die EU-Organe legen Wert darauf, Gruppierungen zu beteiligen, die Verbraucherinteressen vertreten. Die Beratergruppe für Verbraucherpolitik (CPAG) ist das wichtigste Forum der Kommission für die Konsultation nationaler und europäischer Interessengruppen im Bereich Verbraucherpolitik im Hinblick auf die Umsetzung der neuen Verbraucheragenda.
Die Gruppe ergänzt andere bestehende Einrichtungen, die von der Kommission unterhalten werden, insbesondere die Gruppe für die Zusammenarbeit im Verbraucherschutz (CPC) und das Netzwerk für Verbraucherpolitik (CPN).
Sie ist Nachfolgerin der Europäischen beratenden Verbrauchergruppe (ECCG), die mit dem Beschluss 2009/705/EG der Kommission eingesetzt wurde und deren Mandat im Juli 2019 endete.
2. Verbraucheraufklärung
In der neuen Verbraucheragenda wird ein stärkerer Fokus auf die Verbraucheraufklärung und das Bewusstsein der Verbraucher gefordert, insbesondere angesichts des derzeitigen digitalen Wandels.
Die EU hat die Verbraucheraufklärung in die Lehrpläne der Grundschulen und weiterführenden Schulen aufgenommen. Ein Beispiel dafür ist „Consumer Classroom“ (Klassenzimmer für Verbraucher), eine mehrsprachige, europaweite Website für Lehrkräfte. Sie bietet eine umfangreiche Bibliothek zur Verbraucheraufklärung und Tools für den Austausch von Unterrichtseinheiten mit Schülern und Kollegen.
3. Verbraucherinformation
Eine bessere Kenntnis der Verbraucherrechte kann das Verbrauchervertrauen stärken. Für die Beratung zu grenzüberschreitenden Einkäufen und Beschwerden hat die EU die Europäischen Verbraucherzentren (ECC-Net) eingerichtet. Dieses Netz informiert Verbraucher über ihre Rechte in der EU, berät sie diesbezüglich und hilft ihnen bei Streitigkeiten mit Händlern in anderen EU-Ländern. FIN-NET befasst sich mit Beschwerden zu grenzüberschreitenden Finanzdienstleistungen. Die Kommission führt Informationskampagnen für Verbraucher durch und bietet praktische Leitfäden an. SOLVIT kümmert sich um die Beilegung von Streitigkeiten über Verstöße gegen EU-Recht.
Dem Portal „Ihr Europa“ kommt eine tragende Rolle dabei zu, Zugang zu besseren Informationen über Verbraucherpolitik zu ermöglichen und unterschiedliche Informationsquellen an einem Ort zu bündeln. Der Zugang zu Informationen hat sich mit der Schaffung eines einheitlichen digitalen Zugangstors verbessert (Verordnung (EU) 2018/1724).
Als Teil des Pakets zur Kreislaufwirtschaft zielt die neue Richtlinie (EU) 2024/825 zur Stärkung der Verbraucher für den ökologischen Wandel durch besseren Schutz gegen unlautere Praktiken und durch bessere Informationen darauf ab, den Verbraucherschutz zu verbessern, indem nachhaltigere Verbrauchsmuster gefördert und irreführende Umweltinformationen verhindert werden. Diese Richtlinie wird durch die Richtlinie über Umweltaussagen ergänzt, über die derzeit verhandelt wird und mit der dafür gesorgt werden soll, dass Unternehmen keine irreführenden Angaben über die Umweltvorteile ihrer Produkte und Dienstleistungen machen.
4. Durchsetzung von Verbraucherrechten
Die nationalen Behörden sind für die Durchsetzung des Verbraucherrechts zuständig. Um grenzüberschreitende Probleme anzugehen, können ihre Maßnahmen auf EU-Ebene koordiniert werden. Genauso wichtig wie die Existenz von Verbraucherrechten ist ihre wirksame Durchsetzung. Durch die Verordnung (EU) 2017/2394 werden diese Behörden über ein EU-Netz verbunden und der Informationsaustausch und gemeinsame Maßnahmen bei Verstößen gegen das Verbraucherschutzrecht erleichtert. Dieses Netz führt koordinierte Untersuchungen wie z. B. Sweeps im Internet durch, um sicherzustellen, dass Websites den rechtlichen Anforderungen genügen.
Mit der 2019 angenommenen Richtlinie (EU) 2019/2161 zur Modernisierung der Verbraucherschutzvorschriften wird angestrebt, die Durchsetzung der EU-Verbraucherschutzvorschriften zu stärken, und die Vorschriften wurden damit im Einklang mit der Entwicklung der Digitalisierung aktualisiert.
Darüber hinaus können Verbraucher den Schutz ihrer Kollektivinteressen in der EU durch Verbandsklagen einfordern, also durch Klagen, die gemäß der Richtlinie (EU) 2020/1828 von repräsentativen Organisationen erhoben werden.
Rolle des Europäischen Parlaments
A. Allgemeines
Das Europäische Parlament hat sich stets für die Stärkung der Rechte der Verbraucher eingesetzt und ist bestrebt, die EU-Verbraucherschutzvorschriften noch weiter zu verbessern. Dabei berücksichtigt das Europäische Parlament insbesondere neue Themen, mit denen Auswirkungen auf die Verbraucher einhergehen könnten, wie z. B. den ökologischen und den digitalen Wandel. Der Verbraucherschutz hat sich von der bloßen technischen Harmonisierung zur Förderung eines „Europas der Bürgerinnen und Bürger“ entwickelt.
Neben seiner Rolle als eines der gesetzgebenden Organe nimmt das Europäische Parlament auch Initiativberichte an, die als Leitlinien für die Verbraucherschutzpolitik dienen. Darin hat es die Bedeutung umfangreicherer Haushaltsmittel für Maßnahmen für Verbraucher sowie der Entwicklung von Verbrauchervertretungen hervorgehoben.
Eine vom Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz (IMCO) in Auftrag gegebene Studie aus dem Jahr 2024 bietet einen umfassenden Überblick über die wichtigsten Rechtsvorschriften im Zusammenhang mit dem Verbraucherschutz[1].
Im September 2018 wurde eine Entschließung angenommen, in der festgestellt wird, dass die Praxis diskriminierend ist, Produkte im Binnenmarkt mit derselben Marke und Verpackung zu vermarkten, die sich jedoch hinsichtlich Zusammensetzung, Merkmalen oder Qualität in den verschiedenen EU-Mitgliedstaaten unterscheiden („zweierlei Qualität“).
B. Nachhaltige und sichere Produkte für die Verbraucher
Im November 2020 nahm das Europäische Parlament eine Entschließung zu einem nachhaltigen Binnenmarkt an, in der die Bedeutung der Langlebigkeit und Reparierbarkeit von Produkten sowie der Unterrichtung der Verbraucher, damit diese nachhaltige Entscheidungen treffen können, betont wird.
Im April 2022 verabschiedete das Europäische Parlament eine Entschließung zum Recht der Verbraucher auf Reparatur, die auf langlebige und reparierbare Produkte abzielt. Im Juni 2024 wurde die Richtlinie (EU) 2024/1799 über gemeinsame Vorschriften zur Förderung der Reparatur von Waren angenommen, die im darauffolgenden Monat in Kraft trat.
Im April 2022 erörterte der IMCO-Ausschuss die Rechte der Verbraucher beim Einkauf außerhalb der EU, wobei es um vorvertragliche Informationen und den Schutz vor unlauteren Praktiken und Bedingungen ging.
Anfang 2025 hat das Europäische Parlament dank der Bemühungen des IMCO-Ausschusses Verhandlungen mit dem Rat der Europäischen Union aufgenommen, um wichtige Rechtsvorschriften voranzubringen, z. B. die folgenden:
- Richtlinie über Umweltaussagen: siehe Abschnitt B.3 dieses Informationsblatts;
- Verordnung über die Sicherheit von Spielzeug: Das Europäische Parlament schlägt strengere Vorschriften vor, um die Anzahl unsicherer Spielzeuge im Binnenmarkt zu reduzieren.
C. Maßnahmen zum Schutz der Verbraucher in der digitalen Welt
Die Verbraucherpolitik in Bezug auf digitale Dienste und Online-Dienste ist ein Schwerpunkt der Arbeit des Europäischen Parlaments und insbesondere des IMCO-Ausschusses. Im Juni 2020 wurde in einer vom IMCO-Ausschuss in Auftrag gegebenen Studie[2] über die Moderation von illegalen Inhalten durch Internetplattformen festgestellt, dass es möglich ist, neben der Koregulierung durch die Internetplattformen den diesbezüglichen EU-Rechtsrahmen zu verstärken, um Verbraucher vor illegalen oder schädlichen Inhalten im Internet zu schützen. In einer im Juni 2021 veröffentlichten Studie[3] wurde untersucht, wie sich personalisierte Werbung auf Werbetreibende, den Marktzugang und die Wahlmöglichkeiten der Verbraucher auswirkt.
Im Oktober 2020 nahm das Europäische Parlament drei Entschließungen an, und zwar zum „Gesetz über digitale Dienste: Verbesserung der Funktionsweise des Binnenmarkts“, zum „Gesetz über digitale Dienste sowie über die Grundrechte betreffende Fragen“ und zum „Gesetz über digitale Dienste: Anpassung der handels- und zivilrechtlichen Vorschriften für online tätige Unternehmen“, und legte seinen Plan dar, wie ein funktionierender digitaler Binnenmarkt künftig sichergestellt werden soll, einschließlich eines stärkeren Verbraucherschutzes im Internet. Ein Großteil des Inhalts der Initiativberichte wurde in den Vorschlägen der Kommission berücksichtigt, die im Dezember 2021 im IMCO-Ausschuss geändert und erfolgreich angenommen wurden (2.1.7). Das Gesetz über digitale Märkte und das Gesetz über digitale Dienste, die im Oktober 2022 von den gesetzgebenden Organen verabschiedet wurden, sind für den Verbraucherschutz im digitalen Umfeld von entscheidender Bedeutung.
Im September 2021 führte der IMCO-Ausschuss eine Anhörung zum Thema Verbraucherschutz und Instrumente zur automatisierten Entscheidungsfindung durch. Dabei ging es um den Schutz der Verbraucher vor den Risiken künstlicher Intelligenz und die Verbesserung der Qualität der ihnen zur Verfügung gestellten Informationen. Vertreter von Verbrauchergruppen, Unternehmen, Hochschulen und Zertifizierungsstellen tauschten sich über den derzeitigen EU-Rahmen, erforderliche Änderungen und Herausforderungen bei der Durchsetzung aus. Die Mitglieder des IMCO-Ausschusses betonten, dass das Regelungsumfeld vertrauenswürdig sei. Im Mai 2022 führte der Ausschuss auch eine Anhörung zu digitalen Produktpässen durch, um die Transparenz und den Verbraucherschutz im digitalen Zeitalter zu erhöhen.
Im April 2025 erörterte der IMCO-Ausschuss die Auswirkungen des Internets und der sozialen Medien auf Minderjährige. Im Oktober 2025 nahm der Ausschuss eine Entschließung an, in der die Einführung eines EU-weiten Mindestalters im Digitalbereich für den Zugang zu sozialen Medien sowie verstärkte Maßnahmen zum Schutz Minderjähriger vor manipulativen Praktiken, die ihre Schutzbedürftigkeit ausnutzen, vorgeschlagen werden, um das Engagement und die Ausgaben dafür zu erhöhen[4].
Weitere Informationen zu diesem Thema finden Sie auf der Website des Ausschusses für Binnenmarkt und Verbraucherschutz.
Fabiola VALENTINI